0113/10 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A...SA, B... e C ..., com os sinais dos autos, vieram interpor recurso para o Pleno da Secção, posteriormente convolado por despacho de fls. 713 e segs, transitado em julgado, para reclamação para a conferência , do despacho saneador proferido pela relatora do processo, a fls. 658 e segs, que declarou este STA incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção administrativa especial que as recorrentes interpuseram contra o CONSELHO DE MINISTROS, A ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA e O ESTADO PORTUGUÊS e absolveu as entidades demandadas da instância. Terminam as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: A decisão recorrida nestes autos – trata-se do despacho saneador proferido pela 2ª Subsecção do presente Tribunal, no Processo nº113/10, em19 de Outubro de 2010 – afigura-se juridicamente nula, por verificação de um vício de omissão de pronúncia (cfr. os artº95º , nº1 do CPTA e 668º ,nº1 do CPC , aplicável ex vi do disposto nos artº 1º e 140ºdo CPTA), constatável numa dupla vertente, na medida em que duas das questões que deveriam ter sido objecto de resolução pelo Tribunal ficaram totalmente desprovidas de apreciação e consequente decisão judicial. Do “ saneador-sentença” objecto do presente recurso, não resulta, numa primeira linha de análise, uma apreciação e subsequente decisão do pedido, de natureza subsidiária, formulado, a final, pelo qual os AA, aqui Recorrentes, que solicitaram a condenação do Estado Português, ora Recorrido, no pagamento de uma indemnização de € 5.280.254,00, a título de “ indemnização pelo sacrifício ” efectivamente sofrido na sua esfera jurídica durante longos anos. A subsidiariedade do pedido enunciado na alínea anterior resulta não só do petitório propriamente dito mas ainda do teor do próprio articulado, mas apesar dessa circunstância, o mesmo não foi tido em consideração pela decisão recorrida, quando o deveria ter sido, sendo igualmente de referir que o conhecimento desse pedido não ficou minimamente prejudicado pela solução dada pelo presente Tribunal quanto à alegada excepção de incompetência ( absoluta) da jurisdição administrativa para conhecer da invalidade dos actos materialmente administrativos constantes do Decreto Lei nº 170/2000, de 8 de Agosto, do Decreto Lei nº 118/2003, de 14 de Junho e da Lei nº 38/2006 , de 17 de Agosto. O vício de omissão de pronúncia, gerador de nulidade da decisão recorrida, verifica-se ainda, numa segunda linha de análise, na medida em que o pedido de condenação do Estado Português, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa, foi igualmente omitido, por completo, da apreciação judicial promovida em primeira instância pelo Tribunal da causa (cfr. artº 95º , nº1 do CPTA e 668º , nº1 alínea d) do CPC , aplicável ex vi do disposto nos artº 1º e 140º do CPTA). Tal pedido assume, igualmente, natureza subsidiária – resultante da letra do próprio pedido, do teor da petição inicial e de uma leitura global e integrada do articulado em presença – e o conhecimento do mesmo não ficou prejudicado pela decisão tomada pelo Tribunal quanto à questão da (suposta) excepção de incompetência absoluta da jurisdição administrativa para conhecer da invalidade jurídica dos actos materialmente administrativos ínsitos aos diplomas legais em destaque nos presentes autos. Tendo o Tribunal decidido que no Decreto Lei nº170/2000, de 8 de Agosto, no Decreto Lei nº 118/2003, de 14 de Junho e na Lei nº 36/2008 , de 17 de Agosto, apenas se visionam actos normativos e não actos materialmente administrativos, então deveria ter analisado a sua invalidade jurídica – dando, assim, como verificado o requisito da ilicitude e os demais pressupostos legais referidos no artº124º da petição inicial – e reconhecido o pagamento aos Recorrentes de uma indemnização pelos danos assim verificados, tudo com base no artº22º da CRP e nos termos do artº 15º da Lei nº 67/2007 , de 31 de Dezembro. Ao não ter decidido nesses termos o “saneador sentença” ora objecto de recurso é nulo, nos termos das disposições legais referidas em D). A decisão recorrida incorreu ainda num erro de julgamento, porquanto, por reporte à pretensão impugnatória dos Recorrentes, prevaleceu a tese de que não se afigura possível vislumbrar quaisquer actos materialmente administrativos no Decreto Lei nº170/2000, de 8 de Agosto, no Decreto Lei nº 118/2003, de 14 de Junho e na Lei nº38/2006 , de 17 de Agosto e nessa medida a jurisdição administrativa seria materialmente incompetente para apreciar a legalidade/inconstitucionalidade de tais disposições normativas de cariz legal. O teor real e concreto dos actos formalmente legislativos identificados foi, com o devido respeito, olvidado pela decisão recorrida, com desconsideração do disposto no artº268º, nº4 da CRP – que permite a impugnação de quaisquer actos, independentemente da sua forma – o qual constitui uma concretização do princípio basilar da tutela jurisdicional efectiva, com assento geral no artº20º, nº1 da CRP. No caso concreto, tendo em vista derrogar, de modo sucessivo, o prazo máximo legalmente admissível para a fixação de medidas preventivas – previsto na Lei dos Solos – o Estado Português ( entendido em sentido amplo), lançou mão de um conjunto de actos materialmente administrativos que visaram produzir efeitos em situações individuais e concretas: (i) as áreas sujeitas a tais medidas encontram-se identificadas – tratam-se das zonas correspondentes aos terrenos delimitados pelos “Quadros A e B”, que figuram em anexo ao Decreto Lei nº31-A/99; (ii) os respectivos destinatários são determináveis, atendendo, desde logo, aos registos públicos de titularidade dos terrenos em questão. Eventuais mudanças de titularidade dos terrenos/lotes em causa podem sempre ocorrer numa economia livre e na qual inexistem, por regra, restrições aos negócios jurídicos inter-privados, mas tais eventos – de natureza incerta – não colocam, minimamente, em causa a qualificação das medidas preventivas em apreço enquanto actos materialmente administrativos. A identificabilidade dos proprietários dos terrenos em questão, à data da emissão das medidas preventivas, era, de facto, uma realidade – e não apenas uma eventualidade, como se diz na decisão recorrida – e a identificação dos futuros e sempre eventuais destinatários das medidas preventivas, não tinha, nem podia ocorrer à data da prática desses actos, pois o que releva são os seus destinatários reais ( e não os destinatários hipotéticos) e os destinatários contemporâneos (e não vindouros) da tomada dessas decisões. No entanto, cabe notar que a existência de registos públicos de propriedade, junto das conservatórias de registo predial respectivas, permite, nos termos da lei, promover uma identificação subjectiva e permanente, em termos rigorosos, da respectiva titularidade dos imóveis em questão, o que significa que os potenciais destinatários dessas medidas são passíveis de identificação ao longo do tempo, com o que improcede in totum o “ argumento pilar” da decisão recorrida. Na medida em que foi negado aos Recorrentes a apreciação da decisão da validade jurídica dos actos materialmente administrativos em presença nestes autos, assiste-se à preterição do disposto no artº4º, nº1, alínea c) do ETAF e no artº52º, nº1 do CPTA e ainda, como se referiu, das garantias constitucionais inerentes aos artº268º, nº4 e 20º, nº1, ambos da CRP. Constitucionalmente é inadmissível o entendimento, expresso na decisão recorrida, segundo o qual a dúvida “ em casos de actos mistos de difícil qualificação (actos gerais e concretos)”, “deve ser resolvida a favor da normatividade ” (cfr. pág. 6 da decisão recorrida), pois que, bem diferentemente, na incerteza, devem os tribunais administrativos, atento o princípio pro-actione (cfr. artº7º do CPTA) e, sobretudo, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, concluir pela materialidade administrativa das decisões assim tomadas. O ESTADO PORTUGUÊS pronunciou-se a fls. 719, pela manutenção do decidido. A ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA respondeu à reclamação para a conferência, nos termos constantes a fls. 720 e segs., CONCLUINDO assim: Deve ser confirmado o julgamento de absolvição de instância da demandada “ Assembleia da República”, por procedência da excepção de incompetência material do STA para conhecer da presente acção. por inimpugnabilidade, na jurisdição administrativa, das normas legislativas questionadas pelos AA ( por estes erroneamente consideradas como sendo ou contendo “ actos materialmente administrativos”); sendo certo que, ainda que se estivesse perante “ actos administrativos” (o que não é o caso e só a benefício de raciocínio se conjectura), a sua alegada invalidade não determinaria a sua nulidade, mas meramente a sua anulabilidade – como determina a regra geral do artº135º do CPA – pelo que teria caducado, havia muito, o direito à sua impugnação contenciosa ( artº58º, nº2 do CPTA); sendo também certo que, ainda que se estivesse perante “normas administrativas” ( o que também não é o caso, e só a benefício de raciocínio se conjectura), sempre a sua inimpugnabilidade resultaria da falta do pressuposto exigido no artº 73º, nº2 do CPTA. Após vista dos Exmos. Adjuntos, vêm agora os autos à conferência, para decisão. FUNDAMENTAÇÃO 1. O despacho saneador, aqui sob reclamação, foi proferido ao abrigo do artº87º do CPTA e é do seguinte teor, que se transcreve: « Incompetência absoluta do tribunal: 1. A…SA, B… e C…, com os sinais dos autos, vieram instaurar contra o CONSELHO DE MINISTROS, a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA e o ESTADO PORTUGUÊS – MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, a presente acção administrativa especial , formulando os seguintes pedidos: Seja declarada a nulidade dos actos materialmente administrativos constantes do Decreto-Lei nº170/2000 , de 08.08, do Decreto-Lei nº118/2003 , de 14.06 e da Lei nº 38/2003 , de 17.08, ou, caso assim se não entenda, deverá ser apreciada a respectiva anulabilidade para efeitos de responsabilidade civil do Estado (artº38º, nº1 do CPTA). Subsidiariamente , para a circunstância de se considerar que estão em causa actos normativos, deverá ser declarada a sua ilegalidade, nos termos do artº73º, nº2 do CPTA. Cumulativamente , deverá o Estado Português ser condenado no pagamento aos AA de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função administrativa , no montante global de € 5.280.254,00, correspondente ao somatório do valor atinente aos danos emergentes e aos lucros cessantes, acrescido dos competentes juros legais. Caso assim não se entenda e sempre cumulativamente , deverá o Estado Português ser condenado no pagamento aos AA de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa , no montante global de € 5.280.254,00, correspondente ao somatório do valor atinente aos danos emergentes e aos lucros cessantes, acrescido dos competentes juros legais. Finalmente, se assim não for entendido, deverá o Estado Português ser condenado no pagamento aos AA de uma indemnização, nos termos do artº16º da Lei nº67/2007 , de 31 de Dezembro, no montante global de €5.280.254$00, correspondente ao somatório do valor atinente aos danos emergentes e aos lucros cessantes, acrescido dos competentes juros legais. (cf. petição inicial junta a fls. 452 e segs.) Quer o Estado Português (cf. artº1º A- a) da respectiva contestação de fls.590 e segs. e artº7º a 30º da contestação anterior, a fls. 103º e segs.), quer a Presidência do Conselho de Ministros (cf. artº6º a 28 da respectiva contestação, a fls. 624 e segs), excepcionaram a incompetência material do tribunal para conhecer da presente acção por, em síntese, os actos impugnados terem sido praticados no exercício da função política e legislativa e não da função administrativa, pelo que estariam excluídos do âmbito material da jurisdição administrativa e fiscal face ao 4º, nº2 a) do ETAF, cabendo a apreciação da sua ilegalidade/inconstitucionalidade ao Tribunal Constitucional. Responderam os Autores, concluindo pela improcedência da arguida excepção, por considerar, em síntese, que estamos perante actos materialmente administrativos , embora sob (indevida) forma legislativa e, portanto, sindicáveis junto dos tribunais administrativos, nos termos dos artº268º, nº4 da CRP e 52º, nº1 do CPTA (cf. artº 3º a 33º dessa resposta). 2. O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (artº13º do CPTA). Assim, a apreciação da competência material deste Tribunal para conhecer da presente acção tem, necessariamente, de preceder a apreciação da impugnabilidade dos actos aqui em causa, a qual só poderá ser apreciada pelo tribunal competente para deles conhecer. Como é sabido, a competência afere-se pelo quid disputatum e não pelo quid decisum. (Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil , Coimbra, 1979, pág. 91 e acórdãos do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc. 11/2006, de 26.9.96 (Ap. D.R., p. 59), 27.2.02, procº. n° 371/02, 9.3.04, proc.° n° 4/03, 23.9.04, proc.° n° 5/04, Acs. do STA de 12-01-88, proc.° n.° 24.880, in Ap. D.R., p. 106 e do STJ de 6-06-78, in BMJ, 278, 122 .) Ora, os Autores pedem, na presente acção, a declaração de nulidade ou anulabilidade de alegados actos materialmente administrativos , contidos nos seguintes diplomas legais: o Decreto-Lei nº170/2000 , de 08.08 que, ao abrigo do artº198º , nº1, b) da CRP e, portanto, de autorização legislativa conferida pelo artº 12º da Lei nº3-B/2000 , de 04.04, prorrogou “ por mais um período de três anos, contados a partir de 22 de Agosto de 2000 ”, as medidas preventivas de ocupação do solo, na área de implantação potencial do novo aeroporto internacional, então previsto para a zona da OTA, definidas nos “Quadros A e B” anexos ao Decreto nº31-A/99 , de 20.08 (este último diploma legal prorrogara por um ano essas medidas que haviam sido inicialmente fixadas pelo DL 42/97 , de 21.08, para um período de dois anos, ao abrigo da Lei dos Solos - Lei nº794/76, de 05.11); o Decreto-Lei nº 118/2003 , de 14 de Junho que igualmente ao abrigo do artº198º , nº1b) da CRP e, portanto, de autorização legislativa conferida pelo artº 1º da Lei nº5/2003 , de 27.02, novamente procedeu à prorrogação do prazo dessas medidas preventivas, “ por mais um período de três anos, contados de 22 de Agosto de 2003 ”; A Lei nº 38/2006 , de 17.08 que, ao abrigo do artº161º c) da CRP, voltou a prorrogar por “ um período não superior a três anos ”, o prazo de vigência das referidas medidas preventivas decretadas para a área em questão. Alegam, como fundamento e, em síntese, que a reedição das medidas preventivas em apreço, por via da sucessiva prorrogação do prazo máximo fixado no artº9º da Lei dos Solos, apesar de ter sido operada por via legislativa, traduz-se, substancialmente, na prática de actos materialmente administrativos que, a seu ver, padecem de nulidade por duas principais razões: (i) contendem com o conteúdo essencial do direito fundamental à igualdade de todos perante a lei e ainda (ii) com o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada , pelo que violam os artº13º e 62º , nº2 da CRP ( artº 133º , nº2d) do CPA ). Para o caso de se admitir que não estão em causa actos administrativos, mas antes normas, pedem que seja conhecida e declarada a sua ilegalidade, nos termos do artº73º, nº2 do CPTA. 3. Cabe aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artº212º, nº3 da CRP e artº1º, nº1 do actual ETAF), nomeadamente os elencados no artº4º nº1 do actual ETAF. E nos termos da alínea c) deste último preceito legal, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto « a fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos , praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública ». Está, além de outros, excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa (artº 4º, nº2, a) do ETAF). Ora, apesar de a competência do tribunal se aferir face ao pedido e à causa de pedir tal como configurados pelo autor na petição inicial, não está o Tribunal sujeito à qualificação jurídica dada pelos aqui Autores aos actos impugnados (cf. artº664º do CPC ), pelo que estando a competência do tribunal dependente dessa qualificação, impõe-se, antes de mais, que se aprecie se, efectivamente, estamos aqui perante actos materialmente administrativos, sob a forma de lei e de decreto-lei, tal como pretendem os Autores. Os actos aqui impugnados estão contidos em diplomas legais emanados, como deles consta, ao abrigo dos preceitos constitucionais que respeitam à competência legislativa dos respectivos autores - o artº198º, b) da CRP, no caso dos Decretos-Lei nº 170/2000 e 118/2003 emanados pelo Governo e o artº161º , alíneas c) da CRP no caso da Lei nº 38/2006 , emanada pela Assembleia da República . São, sem dúvida, actos formalmente legislativos , o que os Autores desta acção, de resto, reconhecem. A questão é se tais diplomas, sob a capa legal, contêm, afinal, actos materialmente administrativos , como pretendem os Autores. 4. O conceito de actos materialmente administrativos para efeitos da competência do tribunal é hoje um conceito bastante amplo, já que abrange, em princípio, todas as decisões materialmente administrativas , sejam elas proferidas por órgãos da Administração, sejam proferidas por outros órgãos do Estado não integrados na Administração, ou até por entidades privadas no exercício de poderes públicos administrativos (cf. artº4º, nº1 c) e d) do ETAF). Portanto, tal conceito, na vertente orgânica , ultrapassa a definição de acto administrativo contida ainda no artº120º do CPA , ao considerar como tal « as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta .» (sublinhado nosso) Assim, para efeitos de sujeição à jurisdição administrativa, o que efectivamente releva hoje é que o acto seja praticado no exercício da função administrativa e a o abrigo de normas de direito administrativo , visando a definição de uma situação concreta , independentemente do seu autor. Com efeito, segundo a doutrina e a jurisprudência maioritárias, o acto administrativo visa sempre a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta , exigindo, portanto, a identificação ou individualização do(s) seu(s) destinatário(s), assim se distinguindo do acto normativo, que se caracteriza pela generalidade e abstracção , pelo que os seus destinatários integram-se em conceitos ou categorias abstractas e, portanto, sem individualização de pessoas (Cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , III, p.36 e segs., Rogério Soares, Direito Administrativo , 81, Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo , p. e o mesmo autor e outros, CPTA anotado, p.550, e, entre outros, os acs. STA de 25.06.98, rec.43.023, de 03.11.04, rec. 678/04, de 07.06.06 (Pleno), rec. 1257/05, de 26.10.2006, rec. 255/06 e de 08.07.2009, rec. 687/07) . Referindo-se ao conceito de acto administrativo contido no artº120º do CPT , diz-nos o Prof. Freitas do Amaral e outros que « A ideia do legislador foi a de encontrar um conceito operativo para delimitação do âmbito material de aplicação do CPA, conceito esse que erigiu a individualidade, isto é, a aplicação a sujeito(s) determinado(s) como elemento chave da noção e, do mesmo passo, como critério para distinguir entre acto administrativo e acto normativo, de molde que sempre que haja generalidade, isto é, aplicação a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo » (Cf. in Código de Procedimento Administrativo , Almedina, 1ª Edição, p.188) . E como já decidiu este STA, em casos de actos mistos de difícil qualificação (actos gerais e concretos), a dúvida deve ser resolvida a favor da normatividade. (Cf. os já citados acórdãos do Pleno de 07.06.2006, 1257/05 e da 1ª Secção do STA de 03.11.2004, rec. 678/04) 5. Os Autores, citando o douto parecer jurídico que juntaram aos autos, defendem a qualificação dos actos impugnados como materialmente administrativos, porquanto “ … a prorrogação do prazo das medidas preventivas, apesar de ser feita por acto formalmente legislativo, assume a natureza de derrogação de conteúdo concreto; encontram-se perfeitamente definidas as áreas sujeitas às medidas preventivas cujo prazo máximo de vigência derroga o regime geral emergente do artº9º , nº1 do Decreto-Lei nº794/76 , de 5 de Novembro. Tratam-se das áreas de terreno delimitados pelos quadros A e B anexos ao Decreto Lei nº31-A/99, de 20 de Agosto(…) ”, sendo que, “ … é mesmo possível determinar, à luz dos quadros de identificação e caracterização das zonas em que se subdividem as áreas propostas para sujeição a medidas preventivas, a identificabilidade dos destinatários é feita, por consequência, pelos terrenos cujas áreas delimitadas se encontram sujeitas a essas medidas preventivas” Ora, registando-se que estamos aqui perante um acto para uma situação concreta e cujos destinatários são determináveis, uma única conclusão se mostra possível extrair: trata-se de um verdadeiro acto administrativo. É um acto administrativo sob ( indevida) forma legislativa” . Com o muito e devido respeito, discordamos. O facto de serem eventualmente identificáveis, à data da emissão dos referidos diplomas , os então proprietários dos terrenos situados na área de ocupação prevista para o novo aeroporto abrangida pelas medidas preventivas aqui em causa, não retira, a nosso ver, o conteúdo normativo a essas disposições legais, designadamente porque não está excluída a sua aplicação a outros potenciais destinatários, uma vez que se trata de medidas que se prolongam no tempo e que, por isso, se aplicam não só aos proprietários dos terrenos abrangidos pelas mesmas à data da emissão dessas medidas, mas a todos os que, durante a sua vigência, possam vir a adquirir essa qualidade (no presente caso, por exemplo, os terrenos aqui em causa foram vendidos, em 19.12.2002, pela Autora A…SA aos AA B… e C…, que os voltaram a revender à A…, em 30.11.2007, como vem expressamente referido nos artº7º e 8º da petição inicial). E, assim sendo, não era sequer possível antecipar, com segurança, aquando da emissão das referidas disposições legais quem, de futuro, poderia encontrar-se nessa posição e, portanto, não era possível individualizar todos os potenciais destinatários dessas medidas. Ou seja, as referidas medidas preventivas visaram, objectivamente , abranger os terrenos em causa durante os referidos períodos temporais, independentemente de quem fossem, nesses períodos, os seus proprietários , pelo que não visaram produzir efeitos em situações individuais e concretas , como pretendem os Autores, antes as mesmas se caracterizam pela generalidade e abstracção , própria, como vimos, dos actos normativos. Não estamos, pois, aqui perante actos administrativos , mas sim perante actos normativos . 6. Ora, estando tais actos normativos contidos nos Decretos-Lei nº 177/2000 e 118/2003, emanados pelo Governo, ao abrigo do artº198, nº1b) da CRP e na Lei nº 38/2006 , emanada da Assembleia da República , ao abrigo do artº161º, c) da CRP, estamos perante actos normativos legislativos (cf. artº112º, nº1 da CRP), praticados, portanto, no exercício da função legislativa . E, assim sendo, os tribunais administrativos não têm competência para conhecer, por via directa , da inconstitucionalidade/ilegalidade dos actos impugnados , por a mesma estar expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa, por imperativo do artº4º, nº2 a) do ETAF. Com efeito, essa é uma competência exclusiva do Tribunal Constitucional, a exercer nos termos previstos na Constituição ( cf. artº281º, nº1 a) e b) da CRP) Aliás, é jurisprudência pacífica deste STA, a de que não cabe aos tribunais administrativos conhecer directamente da constitucionalidade de normas legais, porque isso seria exercer a fiscalização, em abstracto, da constitucionalidade. (Cf. entre outros, os acórdãos de 05.12.2007, rec. 111/06, de 12.11.2009 e de 20.05.2010 (Pleno), rec. 390/09) Face a tudo o anteriormente exposto, considero este Tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos de declaração de nulidade/anulabilidade das disposições contidas nos DL170/2000 , 118/2003 e na Lei 38/2006 , ou seja, da pretensão impugnatória dos AA formulada na presente acção, ficando, em consequência, prejudicada também a apreciação da pretensão indemnizatória , já que esta tem como pressuposto a procedência daquela. 8. Termos em que julgo procedente a excepção de incompetência material do STA para conhecer da presente acção e, em consequência, absolvo da instância as entidades demandadas . Custas pelos Autores. Notifique. Lisboa, 19 de Outubro de 2011» ( SIC )- cf. fls. 658 e segs. dos autos). 2. Quanto à arguida nulidade do despacho reclamado, por omissão de pronúncia - artº 668º , nº1 d) do CPC ex vi artº 1º, 95º, nº1 e 140º do CPTA - conclusões A) a F) das alegações dos recorrentes : Segundo os recorrentes o despacho reclamado é nulo, por omissão de pronúncia sobre duas questões formuladas na petição inicial, a saber: o pedido de condenação do Estado Português no pagamento de uma “ indemnização pelo sacrifício ”, formulado a título subsidiário ; o pedido de condenação do Estado Português, a título de responsabilidade civil pelo exercício ilícito da função legislativa , alegadamente também formulado a título subsidiário . Mas não se verifica a pretendida nulidade. Nos termos do artº 668º , nº1 d) do CPC , aplicável ex vi artº140º do CPTA, « A sentença é nula quando o Juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”. Tal nulidade está relacionada com o disposto no artº660º , nº2 do CPC (e correspondente artº95º, nº1 do CPTA), que determina que « O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras .(…) ». (sublinhado nosso) Ora, como expressa e claramente consta do despacho sob reclamação, supra transcrito, o mesmo considerou prejudicada a apreciação da pretensão indemnizatória e, portanto, também daquelas duas “ questões ” que os recorrentes pretendem omitidas, face à declarada incompetência material do Tribunal para conhecer da pretensão impugnatória formulada na petição inicial. Com efeito e como se vê do último parágrafo do ponto 7 do referido despacho, reproduzido supra em II e que, de novo, se transcreve, «Face a tudo o anteriormente exposto, considero este Tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos de declaração de nulidade/anulabilidade das disposições contidas nos DL170/2000 , 118/2003 e na Lei 38/2006 , ou seja, da pretensão impugnatória dos AA formulada na presente acção, ficando, em consequência, prejudicada também a apreciação da pretensão indemnizatória , já que esta tem como pressuposto a procedência daquela. » (sublinhado nosso) Tendo-se considerado prejudicada a apreciação da pretensão indemnizatória , obviamente não podia o tribunal conhecer dessa pretensão, sob pena de contradição na decisão, não ocorrendo, pois, qualquer violação do citado artº660 , nº2 do CPC e do artº 95º, nº1 do CPTA. Improcede, pois, a arguida nulidade. Questão diferente é a de saber se o tribunal, ao considerar prejudicada a pretensão indemnizatória, decidiu acertadamente, o que já se prende com o mérito da decisão e não com a sua validade formal. Os requerentes parecem também discordar dessa decisão, discordância que fundamentam na natureza subsidiária da referida pretensão indemnizatória que resultaria do petitório. Na verdade, um pedido é formulado, a título subsidiário, para o caso de não proceder o pedido principal, pelo que a improcedência deste não prejudica, antes impõe o conhecimento do pedido subsidiário, caso, naturalmente, o tribunal seja competente para dele conhecer e não se verifiquem outros obstáculos a esse conhecimento. Ora, no que respeita aos pedidos de indemnização por facto ilícito legislativo e de indemnização pelo sacrifício , formulados sob as alíneas d) e e) do petitório, respectivamente, assumem, efectivamente, natureza subsidiária, já que são formulados para o caso dos anteriores pedidos improcederem. E, nessa medida, não estão dependentes dos restantes pedidos formulados pelo autor. Aliás, o pedido de indemnização pelo sacrifício e os restantes pedidos de indemnização por facto ilícito, formulados pelos requerentes, excluem-se até mutuamente, por serem incompatíveis. Na verdade, o facto que confere o direito à indemnização, sendo o mesmo, não pode ser simultaneamente lícito e ilícito. Acontece que, embora a jurisdição administrativa seja competente, em razão da matéria, para conhecer dos referidos pedidos indemnizatórios (artº4º, nº1 g) do actual ETAF), o STA não tem competência para conhecer, em primeiro grau de jurisdição, de pretensões indemnizatórias formuladas contra o Estado, a não ser nos casos em que se verificam os pressupostos para a sua cumulação com os pedidos de impugnação de actos e omissões das entidades expressamente referidas no artº 24º, nº1 a) do referido diploma legal (artº47º, nº1 do CPTA). Ora, não é o caso dos referidos pedidos de indemnização por facto ilícito legislativo e pelo sacrifício , formulados autonomamente, a título subsidiário, para os quais é competente o Tribunal Administrativo de Círculo, nos termos dos art.º 24º, 37º e 44º do referido ETAF. E é neste sentido que deve ser interpretado o despacho reclamado quando considera prejudicado o conhecimento, pelo STA, dos pedidos de indemnização formulados sob as alíneas d) e e) do petitório, ou seja, o STA é incompetente, hierarquicamente , para deles conhecer, em primeiro grau de jurisdição, com as consequências que se decidirão a final. Refira-se ainda que o facto de o TAC de Lisboa se ter já declarado incompetente hierarquicamente para conhecer desta acção não constitui obstáculo à presente decisão, atento o disposto no artº 5º, nº2 do ETAF. Quanto ao erro de julgamento – conclusões G) a N) das alegações dos recorrentes : Discordam os recorrentes do decidido quanto à incompetência material do Tribunal para conhecer dos pedidos de invalidade dos actos contidos no Decreto Lei nº 170/2000, de 08.08, no Decreto Lei nº 118/2003, de 14 de Junho e na Lei nº38/2006 , de 17 de Agosto, insistindo que estamos perante actos materialmente administrativos, pelo que este STA é competente para deles conhecer. Mas, salvo o devido respeito, não vemos razão para alterar o decidido. Aliás, os recorrentes nada alegam que demonstre o desacerto do decidido, limitando-se a reafirmar que os referidos diplomas legais contêm actos materialmente administrativos, por serem identificáveis, à data da sua emissão, os respectivos destinatários. Mas, como se referiu no despacho reclamado, o facto de, eventualmente, ser possível identificar, à data da emissão dos referidos diplomas legais , todos os proprietários dos terrenos objecto das medidas preventivas ali determinadas não põe, de modo algum, em causa o carácter geral e não individualizado dessas medidas, desde logo, porque e voltamos a citar: « O facto de serem eventualmente identificáveis, à data da emissão dos referidos diplomas , os então proprietários dos terrenos situados na área de ocupação prevista para o novo aeroporto abrangida pelas medidas preventivas aqui em causa, não retira, a nosso ver, o conteúdo normativo a essas disposições legais, designadamente porque não está excluída a sua aplicação a outros potenciais destinatários, uma vez que se trata de medidas que se prolongam no tempo e que, por isso, se aplicam não só aos proprietários dos terrenos abrangidos pelas mesmas à data da emissão dessas medidas, mas a todos os que, durante a sua vigência, possam vir a adquirir essa qualidade (no presente caso, por exemplo, os terrenos aqui em causa foram vendidos, em 19.12.2002, pela Autora A… SA aos AA B… e C…, que os voltaram a revender à A…, em 30.11.2007, como vem expressamente referido nos artº7º e 8º da petição inicial). E, assim sendo, não era sequer possível antecipar, com segurança, aquando da emissão das referidas disposições legais quem, de futuro, poderia encontrar-se nessa posição e, portanto, não era possível individualizar todos os potenciais destinatários dessas medidas. Ou seja, as referidas medidas preventivas visaram, objectivamente , abranger os terrenos em causa durante os referidos períodos temporais, independentemente de quem fossem, nesses períodos, os seus proprietários , pelo que não visaram produzir efeitos em situações individuais e concretas , como pretendem os Autores, antes as mesmas se caracterizam pela generalidade e abstracção , própria, como vimos, dos actos normativos». Refira-se ainda que a natureza normativa deste tipo de actos é expressamente reconhecida pelo legislador como se vê, relativamente à situação análoga das medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução dos planos de ordenamento do território, em que a lei é expressa ao atribuir-lhe natureza normativa (vide artº108º do DL nº380/99 de 22 de Setembro, republicado pelo DL 316/2007 , de 19 de Setembro e pelo DL nº46/2009 , de 20 de Fevereiro.). Ora, pelas razões apontadas e pelas demais referidas no despacho reclamado, integralmente transcrito supra em 1, não estamos, no presente caso, perante actos materialmente administrativos, mas sim perante actos normativos, praticados no exercício da função legislativa ( cf.artº112º da CRP), quer pelo Governo, no uso de autorização legislativa, ao abrigo do artº199, nº1, b) da CRP, quer pela Assembleia da República, ao abrigo do artº 161º, c) do mesmo diploma, pelo que a jurisdição administrativa e, consequentemente, o STA é incompetente, em razão da matéria , para deles conhecer, nos termos do artº4º, nº2 a) do ETAF, tal como se decidiu. Não ocorrendo, pois, a pretendida violação, pelo despacho reclamado, do disposto no artº4º, nº1 c) do ETAF e 52º, nº1 do CPTA, nem do artº20, nº1 e do 268º, nº4 da CRP. Os recorrentes discordam ainda do entendimento da jurisprudência deste STA, acolhido no despacho reclamado, no sentido de que a dúvida “ em casos de actos mistos de difícil qualificação (actos gerais e concretos), deve ser resolvida a favor da normatividade ”, pretendendo que tal entendimento atenta contra o princípio pro-ctione consagrado no artº7º do CPTA e da tutela jurisdicional efectiva. No entanto, tal questão, no presente caso, acaba por perder relevância decisória, já que, pese embora seja feita referência aquela jurisprudência no ponto 4 (último §) do despacho reclamado, com a qual aliás se concorda, verifica-se, pelas razões já supra referidas e que constavam já daquele despacho (cf. seus pontos 5 e 6), que não ocorre, no presente caso, qualquer dúvida quanto à qualificação dos actos aqui impugnados. E, assim sendo, por irrelevante e, portanto, inútil para a presente decisão, fica prejudicada a apreciação da matéria levada à conclusão N) das alegações. Improcedem as demais conclusões. DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste tribunal em: Julgar improcedente a reclamação , mantendo o despacho reclamado, no que respeita aos pedidos formulados sob as alíneas a), b) e c); Declarar este STA incompetente em razão da hierarquia para conhecer dos pedidos formulados sob as alíneas d) e e) do petitório, sendo competente para deles conhecer o TAC de Lisboa, para onde, oportunamente, se remeterá o presente processo (artº14º, nº1 do CPTA). Custas pelos reclamantes. Lisboa, 19 de Maio de 2011. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – António Bento São Pedro.