O DIREITO
Vem o presente recurso interposto do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 17/01/2002, que, concordando com o Relatório do Director-Geral do SEF, indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência a título excepcional, formulado pelo recorrente ao abrigo do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto.
1. Alega o recorrente, em primeiro lugar, que o despacho recorrido viola, por errada interpretação, o citado art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo DL nº 4/2001, de 10 de Janeiro, uma vez que se verificam, in casu, os pressupostos de que o preceito faz depender a concessão de autorização excepcional de residência, ou seja, de razões de “reconhecido interesse nacional” e de “razões humanitárias” que justificariam, em seu entender, e contrariamente ao que foi decidido, o deferimento do pedido de autorização de residência por si formulado, sustentando que, nos termos da Declaração Universal dos Direitos do Homem, os Estados mais desenvolvidos não devem fazer uma interpretação restritiva das leis de emigração.
Refere, para tanto, e por um lado, que desenvolve, desde a sua entrada em Portugal, uma actividade profissional remunerada (servente da construção civil), através da qual tem contribuído para o desenvolvimento da riqueza do país, possuindo as necessárias condições de habitabilidade e uma razoável estabilidade sócio-económica, e, por outro lado, que não tem, no seu país de origem, condições mínimas de subsistência para assegurar uma vida que ultrapasse os limites da pobreza.
Vejamos.
Dispõe o art. 88º, nº 1 do DL nº 244/98, de 8 de Agosto:
“Em casos excepcionais de reconhecido interesse nacional ou por razões humanitárias, o Ministro da Administração Interna pode conceder a autorização de residência a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos no presente diploma.”
Como tem sido afirmado, de forma reiterada, por este STA, a concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto, consubstancia um poder discricionário da Administração, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e quanto aos “limites internos” do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
Com a sua alegação, o recorrente afronta a decisão administrativa por esta ter feito uma incorrecta subsunção da situação concreta à hipótese normativa, colocando-se pois o problema do preenchimento dos conceitos de “reconhecido interesse nacional” e de “razões humanitárias”.
Convirá sublinhar que nem todos os conceitos indeterminados são objecto de uma operação de tipo subsuntivo no processo de aplicação da norma, sucedendo, por vezes, que o conceito indeterminado não descreve um pressuposto do exercício do poder discricionário, antes desempenha na estrutura da norma a função de indicação do fim a prosseguir ou o critério da discricionariedade Cfr. Azevedo Moreira, “Conceitos Indeterminados – Sua Sindicabilidade Contenciosa em Direito Administrativo, separata de Direito Público, Ano I, Nov/97, pg. 57..
Ora, como se ponderou no Ac. da 1ª Subsecção de 06.04.2000 (Rec. 44.932):
“ (...) o primeiro destes conceitos (”reconhecido interesse nacional”) envolve o próprio critério da discricionariedade. O que nele se descreve é o interesse público específico a prosseguir, o fim em função do qual se concede o poder discricionário, não os pressupostos (abstractos) aos quais seja possível subsumir dados de facto. Efectivamente, só se colocaria um problema específico de aplicação subsuntiva de conceitos indeterminados se existisse ao menos uma zona de certeza positiva acerca do que é o interesse nacional, dada pela norma ou por outros lugares do sistema jurídico. Ora, embora balizada pelos valores constitucionalmente prescritos ou programados, a determinação do que é interesse nacional depende integralmente de juízos de valoração extra-legal que o legislador deixou à determinação casuística e à responsabilidade da Administração. A intenção do legislador ao adoptar este conceito não é descrever um quadro factual abstracto, alcançável ainda que por interpretação da norma, mas estabelecer um programa de acção.”
Ou, na expressão dos Acs. do Pleno de 07.02.2001 e de 30.06.2000 (Recs. 44.852 e 44.933, respectivamente):
“ Na estrutura do nº 1 do referido artigo 88º, o conceito de «interesse nacional» não descreve o pressuposto do exercício do poder discricionário, antes desempenha a função de indicar o fim específico a prosseguir, ou o critério da discricionaridade.”
Deste modo, não poderia o tribunal sindicar a legalidade da decisão administativa pelo ângulo da qualificação jurídica dos factos, sendo o acto contenciosamente sindicável mas apenas nos termos gerais do exercício do poder discricionário, atrás apontados.
Seja como for, e ainda que porventura se considerasse haver um problema de aplicação de conceitos indeterminados, sempre o recurso teria que improceder pois que a decisão administrativa, ao indeferir o pedido de concessão de autorização excepcional de residência formulado pelo recorrente, não enferma de erro manifesto de apreciação nem releva da aplicação de critério manifestamente inadequado.
Isto porque a situação por ele descrita não tem qualquer cunho de excepcionalidade, e respeita apenas a interesses individuais do recorrente, não seguramente a interesses colectivos que possam, de algum modo, ser erigidos à categoria de “reconhecido interesse nacional”.
Na verdade, uma actividade profissional tem interesse nacional quando o seu não exercício se projecta negativamente no todo de um país, seja a nível económico, cultural, social, ou outro.
Ora, o exercício da profissão de pedreiro na construção civil, por parte do requerente, não enquadra uma situação de reconhecido interesse nacional, uma vez que do seu não exercício pelo recorrente não advém qualquer consequência que possa reflectir-se negativamente na vida do país.
Quanto ao preenchimento do conceito de “razões humanitárias” (aqui já a norma do art. 88º tem acoplado um conceito indeterminado que funciona como pressuposto da outorga de um poder discricionário), é o mesmo aferido pelo quadro de valores constitucionais e convenções internacionais a que Portugal aderiu, designadamente o da dignidade da pessoa humana, sendo o acto administrativo que o aplica sindicável apenas em caso de erro grosseiro ou utilização de critério manifestamente inadequado.
Ora, na situação concreta do recorrente, a sua emigração para o nosso país provocada pela alegada falta, no seu país de origem, de condições mínimas de subsistência para assegurar uma vida que ultrapasse os limites da pobreza, nunca será, por si, integrador do conceito de “razões humanitárias”, até porque a lei fala em “casos excepcionais”.
Não basta, como pretende o recorrente, que não se verifiquem prejuízos para o país com a permanência do recorrente em território nacional, ou que ele encontre aqui melhores condições para a sua actividade profissional.
O recorrente não demonstra qualquer norma ou princípio jurídico que permitam incluir estes factos na zona de certeza positiva do conceito de razões humanitárias, pelo que a operação cognitiva da autoridade recorrida, quanto à (não) integração da situação invocada pelo requerente no referido conceito, não enferma de erro manifesto.
Há, assim, que concluir, à semelhança do que, em situações similares, decidiram os citados arestos deste Supremo Tribunal Administrativo, que “a recusa de autorização excepcional de residência a um estrangeiro, que em Portugal vem trabalhando na construção civil, como servente, alegando que se viu forçado a abandonar o seu país de origem por aí não conseguir obter meios económicos que lhe permitissem viver acima do limiar da pobreza, não evidencia ter incorrido em erro grosseiro ou feito aplicação de critério manifestamente inadequado: por um lado, a actividade desenvolvida pelo recorrente, de carácter fungível e indiferenciado, não surge como especificamente relevante para a execução dos interesses essenciais que o Estado deve prosseguir quanto à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa; por outro lado, a emigração económica provocada pela dificuldade de o interessado fazer a sua vida profissional, nos termos em que a projecta, no seu país de origem, por virtude da crise económica que alega ali existir, não é subsumível ao conceito de «razões humanitárias»”.
O acto recorrido não contém, pois, qualquer violação do art. 88º do DL nº 244/98, de 8 de Agosto, improcedendo deste modo a respectiva alegação.
2. Alega também o recorrente que o acto impugnado viola o art. 4º do CPA, arguição que não vem minimamente substanciada ou concretizada, não se referindo, nem tão-pouco se vislumbrando, em que é que tal violação se consubstancia.
Com efeito, dispondo o referido normativo que “Compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”, e tendo em conta tudo o que atrás se disse, resulta claro que a situação do recorrente e o seu interesse meramente individual na obtenção de residência em Portugal não têm a devida correspondência em termos de “reconhecido interesse nacional”, não podendo sobrepôr-se a este, pelo que a alegação não só não procede, como tem até efeito inverso.
E, mesmo admitindo o equívoco do recorrente quanto à indicação da norma alegadamente violada, ou seja, admitindo-se que ele pretende referir-se ao art. 5º do CPA, que impõe à Administração, nas suas relações com os particulares, a observância do princípio da igualdade e da proporcionalidade, tendo em conta o referido nos arts. 21º e 22º da petição (onde alude à concessão de autorização de residência a outros cidadãos estrangeiros), sempre a alegação será improcedente, por não vir demonstrada uma actuação administrativa privilegiadora ou discriminatória.
Não basta afirmar que se violou o princípio da igualdade, importa dizer em que é que se traduziu tal violação, no cotejo comparativo das situações em causa.
Como bem refere a autoridade recorrida, a tal propósito, “o ora recorrente, limitando-se à enumeração de casos, sem qualquer aditamento que pudesse evidenciar a violação desse princípio, em nada esclarece quanto às razões dessa eventual violação”.
Improcede, assim, a referida alegação.
3. Por fim, alega o recorrente que o acto impugnado enferma de vício de forma por falta de fundamentação, sustentando que o despacho do Secretário de Estado que indefere o pedido de autorização de residência formulado, contém uma fundamentação insuficiente, uma vez que não esclarece quais os elementos probatórios ou o raciocínio lógico que o motivaram, assim violando o preceituado no nº 1 do artigo 125º do CPA, nº 1 do art. 1º do DL nº 256-A/77 e nº 3 do artigo 267º da CRP (o recorrente quererá, por certo, referir-se ao nº 3 do artigo 268º da CRP).
Também aqui o recorrente carece de razão.
A fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.
Um acto estará devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão, e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Como se vê da matéria de facto fixada, o despacho contenciosamente recorrido indeferiu o pedido de autorização excepcional de residência por concordância com os fundamentos e razões aduzidas no Relatório do Director-Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (fls. 39 a 42 do PI), que se considera parte integrante daquele despacho.
Ora, a proposta contida em tal relatório enuncia com clareza as razões de facto e de direito pelas quais o pedido do recorrente deve ser indeferido: “Analisado o pedido, verificou-se que os factos invocados demonstram que se está perante interesses meramente individuais, não podendo assim o requerente beneficiar do regime excepcional, previsto no art. 88° do Decreto-Lei n° 244/98 de 8 de Agosto” e “Os factos apresentados pelo requerente, consubstanciados, mormente, na ocupação de um posto de trabalho que lhe permita auferir os necessários meios de subsistência, falta de antecedentes criminais, são reveladores de uma situação de normalidade e não de excepcionalidade”.
Dúvidas não restam, pois, de que o recorrente ficou ciente das razões que determinaram a autoridade recorrida a indeferir o seu pedido de autorização excepcional de residência, ou seja, a decidir naquele sentido e não noutro, tanto bastando para se dever considerar satisfeito o dever de fundamentação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente, em 200 € e 100 €.
Lisboa, 31 de Outubro de 2002.
Pais Borges – Relator – João Cordeiro – Rui Botelho
