IRelatório.
A...
Requer a suspensão de eficácia da deliberação do
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO
tomada em Plenário de 8 de Novembro de 2005, que manteve a classificação de Medíocre que fora atribuída por deliberação da Secção, de 21 de Junho de 2005.
O pedido apresenta os fundamentos que se podem assim resumir:
- -A classificação atribuída determina a suspensão imediata de funções a qual, ainda que admita ter carácter provisório, uma vez que está associada à abertura de um inquérito, não tem um termo certo, pelo que não configura uma medida cautelar, mas uma sanção.
- -Pelo que é inconstitucional a disposição do artigo 110.º n.º 2 da LOMP e inválido o acto que atribui a classificação com aqueles efeitos.
- -O acto é também inválido porque retira da baixa produtividade do trabalho do requerente conclusões de falta de brio profissional, falta de adaptação profissional, falta de capacidade de decisão, falta de preocupação na realização do direito perante situações concretas e falta de sentido de justiça, que não se podem retirar quando o mesmo texto refere que cumpre bem com os requisitos técnicos e qualitativos exigidos.
- -O acto suspendendo também sofre de erro ao não ponderar conjuntamente todos os factores relevantes para a classificação, uma vez que todos foram considerados de bom ou muito bom, com excepção da produtividade;
- -O requerente granjeou e tem mantido ao longo da sua carreira uma reputação profissional favorável que para se manter depende das próprias aparências. Trata-se de um valor importante que o n.º 1 do art.º 26.º da Const. tutela. A suspensão jurisdicional da decisão que determina a suspensão é adequada a eliminar os danos causados à reputação do requerente e a única possibilidade de atenuar esse dano e contribuir para a reparabilidade do prejuízo.
- -É óbvio que a suspensão do exercício de funções provoca danos morais irreparáveis, tendo em conta o facto de o requerente se considerar um jurista tecnicamente bem apetrechado que gosta de exercer a sua profissão e a lesão provocada à sua imagem e reputação constitui um prejuízo de difícil reparação, susceptível de preencher o requisito da primeira parte da al. b) do n.º 1 do art.º 120.º do CPTA.
- -A admitir-se a natureza cautelar da suspensão de funções inerente à atribuição da classificação de Medíocre, será a antecipação de um juízo de inadequação profissional, mas um juízo efectuado pelo legislador, logo geral e abstracto mas que pode não ocorrer no caso concreto, como efectivamente sucede, já que o exercício profissional do requerente nunca foi colocado em causa do ponto de vista qualitativo. Conclui que, assim, não decorrerá da concessão da providência prejuízo superior ao que incide sobre a esfera jurídica do requerente na decisão inversa.
A entidade recorrida respondeu, dizendo, em resumo:
- É a classificação de Medíocre da sua prestação funcional e não a suspensão do exercício de funções que produz os efeitos de que se queixa o requerente.
Os danos morais que diz irreversíveis são a consequência normal da prestação de serviço que mereça a mesma classificação, sendo a ela inerente.
- -O efeito suspensivo tem o termo fixado em seis meses pelo artº. 212., ex vi do art.º 194.º da LOMP e se se converter em processo disciplinar este tem o prazo limite de conclusão de 90 dias – art.º 213.º e 194.º n.º 1 – pelo que não existe o fundamento de inconstitucionalidade da norma aplicada que vem invocado.
- -O Acórdão suspendendo ponderou todos os registos positivos e negativos do recorrente.
- -Não houve por parte do CSMP pretensão executória, o que evidencia um entendimento convergente com o do Requerente no sentido de não se verificar, nas circunstâncias actuais, um grave prejuízo para o interesse público que recomende ou obste a que permaneça em exercício de funções.
- -Daí que se tenha extinguido o interesse a cuja tutela a providência ora em mérito se destina, o que determinará de harmonia com o disposto no art.º 123.º n.º 1 al. e) do CPTA a sua caducidade, a declarar nos termos do n.º 3 do mesmo normativo.
IIApreciação.
- A)A Matéria de Facto.
- 1)Por deliberação de 21 de Junho de 2005 o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) atribuiu ao requerente a classificação de Medíocre pelo serviço prestado na Comarca de Santa Comba Dão, decidindo instaura-lhe o competente inquérito nos termos do art.º 110.º n.º 2 do EMP.
- 2)O Requerente reclamou da atribuição daquela classificação para a formação Plenária do CSMP que, conhecendo, indeferiu a reclamação por deliberação de 8 de Novembro de 2005, que considerou:
“Não se questiona o bom domínio da técnica jurídica por parte do inspeccionado, a sua urbanidade ou o bom senso nas intervenções em julgamento, ou a qualidade do seu relacionamento com os órgãos de polícia criminal e com os demais operadores judiciários, mas a sua aptidão para gerir o serviço de uma comarca com dimensões não exorbitantes.
De facto o que o relatório de inspecção globalmente retrata é uma total incapacidade de gestão do serviço a seu cargo, traduzida na conclusão reproduzida na deliberação de que se reclama: o estado do serviço é qualificado de calamitoso, quase caótico, em resultado de atrasos generalizados e de uma grande acumulação sem razão aparente.
O Exm.º senhor Inspector, magistrado com um já largo currículo ao serviço das inspecções afirma no relatório nunca ter visto nada igual.
Ora, constituindo a preparação técnica e a idoneidade cívica factores de indiscutível valia, a verdade é que podem ser insuficientes para contrabalançar os aspectos negativos de uma prestação que, no seu conjunto e considerando as circunstâncias concretas do caso (volume e dificuldade do serviço), evidencie total falta de adaptação, brio profissional, capacidade de decisão e de noção da função social dos tribunais e da magistratura.
Essa ponderação, feita no acórdão sob reclamação e que se não vê razão para alterar, conduzirá a uma avaliação a que corresponde a qualificação de medíocre e não a de suficiente, a qual pressupõe um mínimo de adaptação funcional e de capacidade para responder, globalmente, às obrigações decorrentes da função, o que no caso, se não verifica.
E os antecedentes do reclamante, também ponderados na deliberação de que reclama, apontam no sentido de que sobrestar na homologação da proposta de classificação não conduzirá a uma alteração do seu desempenho”.
1. Como refere a entidade recorrida a suspensão de funções é um efeito “ex vi legis” decorrente da classificação de Medíocre, pelo que a suspensão pedida tem necessariamente de abranger a atribuição da classificação de serviço para atingir os efeitos que são pedidos. Deste facto se apercebeu também o requerente que pede precisamente a suspensão do acto que lhe atribuiu a classificação de Medíocre.
A entidade recorrida afirma na sua resposta que foi atingido o objectivo que o requerente pretendia através desta providência pelo efeito de proibição de iniciar ou prosseguir a execução uma vez recebido o duplicado do requerimento de suspensão de eficácia (art.º 128.º n.º 1 do CPTA), já que não foi proferida decisão fundamentada para prosseguir a execução.
Mas, não é assim.
O efeito suspensivo automático da execução é desencadeado pela entrega do duplicado do requerimento de suspensão, no entanto este efeito automático cessa com a decisão da providência, de modo que se se julgasse extinta a instância nas condições indicadas na resposta retomaria eficácia a suspensão de funções decorrente do acto classificativo e da previsão legal.
Há pois lugar a apreciar e decidir a pretensão formulada pelo requerente.
2. A norma aplicável do art.º 110.º n.º 2 do EMP poderia sugerir que estamos perante um efeito automático valorado pela lei como impeditivo do exercício de funções, aplicável em todos os casos, sem permitir a intervenção jurisdicional suspensiva da eficácia do afastamento do exercício de funções.
Entende-se porém que não é esse o alcance da referida norma.
Primeiro porque a lei não diz que esse critério geral seja insusceptível de ser afastado pela apreciação jurisdicional concreta, por aplicação das regras comuns da concessão das providências conservatórias e seria necessário dizê-lo, suscitando-se ainda nesse caso dúvidas sobre a constitucionalidade de uma norma que em termos de generalidade tivesse semelhante alcance.
Segundo, afigura-se mais conforme ao espírito do sistema a leitura da norma do n.º 2 do art.º 110.º do EMP com o sentido de a suspensão de funções ser efeito automático da atribuição da classificação de Medíocre, mas tal atribuição poder ser suspensa como qualquer outro acto, verificados os pressupostos legais.
Em terceiro lugar a suspensão de eficácia do acto classificativo não põe em causa, nem briga com o critério legal de associar à classificação aquele efeito.
Isto é, da atribuição da notação não pode deixar de decorrer o efeito de suspensão de funções, mas já a atribuição da classificação pode ser suspensa até ao final do processo impugnatório e findo ele, se for mantida a decisão classificativa seguir-se-ão todos os efeitos que a lei lhe associa. Ou seja, deve entender-se o efeito automático como uma imposição legal inafastável quando não possa ser afastada a atribuição da classificação, mas não mais do que isto.
Em quarto lugar verificamos que o art.º 35.º n.º 2 do EMJ (Lei 21/85, de 30.7, na redacção da Lei 143/99, de 31.8) encerra uma norma idêntica à do n.º 2 do art.º 110.º do EMP e a deliberação classificativa pode ser suspensa na respectiva eficácia, embora sem abranger a suspensão do exercício de funções que seja determinada quer por razões disciplinares quer de classificação, dado que a Secção III do EMJ se aplica a deliberações classificativas e disciplinares. Mas, neste caso particular atentas razões de especial melindre das funções do juiz é a lei que estatui expressamente este regime que não anula de todo em todo as possibilidades de se pedir e obter, nem os efeitos da suspensão de eficácia.
O EMP não contém norma idêntica à do artigo 171.º n.º 5 do EMJ nem faz para ele remissão. Antes remete para o regime disciplinar geral da função pública em que não existe a regra do art.º 171.º n.º 5 do EMJ, o que significa que a lei não viu necessidade de impor ao M.º P.º um regime de suspensão do exercício de funções tão estrito como o dos magistrados judiciais.
Depois tem de autonomizar-se o argumento a retirar da relação norma especial/ norma geral dos regimes disciplinares. A lei quando pretendeu que a medida cautelar de suspensão de funções de um magistrado (no caso dos magistrados judiciais) se mantenha independentemente de valoração judicial concreta – quer decorrendo de classificação de Medíocre, quer de imposição em processo disciplinar por infracções mais graves - dissociou este efeito dos restantes, permitindo o pedido e o decretamento de suspensão de eficácia, mas mantendo-se a suspensão de funções, como está previsto excepcionalmente no art.º 171.º n.º 5 do EMJ. Mas a regulação do n.º2 do art.º 110.º do EMP é muito afastada daquela e mais próxima do regime geral disciplinar da função pública em que a sustação por via judicial da suspensão do exercício de funções assume toda a amplitude. Neste contexto o regime especial dos magistrados judiciais não pode ser aplicado quando o EMP não estabelece semelhante especialidade.
Para o esforço interpretativo que nos ocupa importa ainda distinguir o acto e seus efeitos típicos dos efeitos acessórios, mesmo que incindíveis. Assim, o acto do CSMP foi de atribuição de uma certa classificação serviço e o efeito que a lei lhe associa necessariamente é a suspensão de funções a qual ocorre automaticamente quando o acto de classificação se tornar firme tal como a pena acessória apenas se torna inelutável quando transitar em julgado a decisão que impõe a pena principal.
3. Vista a solução alcançada quanto à questão prioritária da possibilidade legal de se decidir judicialmente a suspensão do acto classificativo, abrangendo todos os seus efeitos, incluído aquele que o requerente aponta como mais afrontoso, passemos à análise dos pressupostos legais da pretensão.
O critério legal para a concessão da providência, nas circunstâncias do presente caso, reside essencialmente na al. b) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
Na verdade a providência pedida é de carácter conservatório já que o requerente pretende manter a situação que ocorria antes da emissão do acto de classificação cujos efeitos se pretendem suspender.
Por outro lado, tal como reconhece o requerente não estamos perante situação de evidente procedência da pretensão a formular na acção principal, pelo que o critério da al. a) do cit. n.º 1 do art.º 120.º não pode aqui intervir.
E, deve entender-se que o obstáculo ao decretamento da providência previsto no n.º 2 do mesmo artigo 120.º, no caso, não se verifica, manifestamente, uma vez que a entidade recorrida já disse de modo expresso que, na sua avaliação, o interesse público não impede que o requerente, para já, se mantenha a exercer funções.
O exposto, em especial a posição assumida pela entidade recorrida, permite também concluir num juízo de ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que a concessão da providência não vai acarretar danos maiores que a sua recusa – n.º 2 do art.º 120.º.
Além disso, é de entender que a providência pedida de suspensão do acto que atribuiu a classificação se mostra capaz de afastar ao menos os danos não patrimoniais que resultariam da execução da medida e do aprofundamento dos resultantes da própria decisão que está na sua origem, sendo certo, por outro lado, que não existe meio alternativo susceptível de atingir este objectivo – n.ºs 2 e 3 do art.º 120.º.
É essencial notar que embora do próprio acto de atribuição da classificação e do seu inevitável conhecimento por um certo número de pessoas resultem danos para o bom nome e dignidade profissional, é igualmente certo que a suspensão da atribuição da notação pode em medida importante cercear esses danos e, indubitavelmente, pôr cobro ao seu alargamento.
O n.º 2 do art.º 116.º do EMJ refere quanto à suspensão preventiva que “…é executada por forma a assegurar-se o resguardo da dignidade pessoal e profissional do magistrado”, o que salienta a necessidade de salvaguardar o interesse público com o mínimo de sacrifício dos interesses particulares e no que para o caso releva, a suspensão de eficácia pode ser esse resguardo, mesmo que não garanta completo agasalho, por não o poder fazer, dada a própria natureza das coisas.
Cumpre então averiguar se existe o fundado receio de, através da suspensão de funções do requerente, se constituir um facto consumado, ou de se produzirem danos de difícil reparação para os interesses a assegurar no processo principal e se estaremos perante um caso de manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada nesse processo ou de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento.
Vejamos, ponto, por ponto.
A suspensão decorrente da classificação atribuída é por natureza um efeito limitado ao tempo legalmente previsto para a conclusão do inquérito que o CSMP ordenou nos termos do art.º 110.º n.º 2 do EMP. Portanto, não existe quanto a uma medida deste tipo o perigo de constituição de uma situação de facto consumado, certo que se trata de um facto transitório.
O requerente sustenta que os danos provocados pela suspensão de funções sobre a sua reputação e imagem profissional são danos irreparáveis, tendo em conta de se considerar um jurista tecnicamente bem apetrechado e que gosta de exercer a sua profissão.
É um facto que se pode entender como resultante do conhecimento comum que a suspensão de funções de um Magistrado do Ministério Público – Procurador Adjunto - por atribuição da nota de Medíocre causa danos na reputação e imagem profissional.
Pode perguntar-se se a pretendida retenção de efeitos da suspensão de funções é adequada a eliminar, durante a pendência do processo principal, os efeitos de desprestígio na carreira que são criados pelo facto da atribuição da classificação de Medíocre. A resposta neste contexto estrito é, evidentemente, negativa visto que os danos no prestígio profissional que resultam da deliberação classificativa já não são remediáveis com a sustação da suspensão de funções.
Porém, o que importa é então determinar se a execução da suspensão de funções também causa danos na reputação profissional ou alarga os danos que desde logo decorrem da atribuição da classificação.
E, não será necessário um grande esforço para nos darmos conta de que nas circunstâncias comuns da vida é de entender que a suspensão de funções, na sua execução efectiva é também causa de desprestígio funcional e de aprofundamento daquele que já deriva da notação atribuída.
Outra questão que se coloca a propósito da situação do requerente consiste em saber se estaremos perante um dano não patrimonial atendível ou perante danos que pela sua pouca valia e significado não merecem a protecção do direito.
O carácter eminentemente pessoal do dano; a relevância que assume a vida e a realização profissional no multifacetado da breve existência humana e a elevação a nível constitucional proeminente da protecção da personalidade, bom nome e reputação (art.º 26.º n.º 1) impõem que se considere a reputação profissional como um bem de elevada valia, pelo que ele deve ser tutelado ao nível dos demais direitos pessoais.
Quanto a saber se os danos na reputação profissional são irreparáveis ou de difícil reparação, dado o seu carácter pessoal, eminentemente subjectivo e de extensão difícil de avaliar, que ademais só por um sucedâneo podem compensar-se, sem se repararem no sentido intrínseco ou substancial, considera-se que preenchem as características do dano dificilmente reparável.
Não porque se entenda que todos os danos não patrimoniais são, devido a esta sua natureza, sempre de difícil reparação. De facto podem existir danos não patrimoniais em que a compensação por sucedâneo ainda se adequa de algum modo a uma forma tida por normal, ou aceitável.
Mas, os danos sobre a reputação pessoal em qualquer das suas vertentes são sempre muito dificilmente reparáveis porque os factos posteriores para contrariar a ofensa dificilmente conseguem alcançar o seu objectivo, desde logo por os destinatários não estarem receptivos, ou por lhes soar a algo fora do comum e de difícil aceitação.
Entende-se portanto, que estamos perante prejuízos de difícil reparação, que em parte podem advir ou agravar-se em virtude da execução da suspensão de funções, pelo que se considera verificado este requisito, recortado dos pressupostos da al. b) do art.º 120.º do CPTA.
Importa agora, num segundo momento, analisar se estaremos perante a manifesta falta de fundamento, ou manifestas circunstâncias obstativas do conhecimento de mérito da pretensão a título principal, segunda vertente a preencher para o decretamento da providência pretendida.
Assinale-se desde logo que não se trata, segundo a formulação legal, de exigir o “fumus boni juris”, mas sim a ausência de “fumus malus”.
Isto é, se não for manifesta a falta de fundamento da pretensão - no caso impugnatória - ou se não for manifesto que existem obstáculos à sua apreciação de mérito, então deve considerar-se preenchido o requisito.
E, neste aspecto há a considerar que o requerente anuncia que vai alegar uma inconstitucionalidade da norma aplicada que assentará na falta de limitação temporal da medida de suspensão, o que se afigura, à partida pouco consistente face à norma de limitação temporal que a entidade recorrida aponta na sua resposta.
Assim como deve considerar-se que aponta erros nas conclusões retiradas dos atrasos no serviço quanto à sua inadaptação às funções, cuja existência se antevê problemática.
Neste circunstancialismo pode dizer-se que os fundamentos da pretensão a formular na causa principal são à partida, isto é, no juízo de prognose que a esta distância e sem ter presentes todos os elementos que ainda hão-de ser aportados, pouco convincentes, mas, do mesmo passo, também não pode dizer-se desde já que se revelem manifestamente incapazes de fundar a anulação pretendida.
Por outro lado, não há extemporaneidade ou outra questão que se afigure neste momento obstar à apreciação da pretensão impugnatória a formular na acção.
Daqui há que extrair a consequência de julgar verificado também o requisito negativo de, no caso, não se apresentar como manifesta a falta de fundamento da pretensão ou a possibilidade da respectiva apreciação de fundo.
