09/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime especial de transição de funcionários que se encontravam em comissão de serviço, requisição ou destacamento na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, previsto no art. 4.° do Decreto-Lei n.° 257/99, de 7 de Julho, teve em vista pôr fim a situações de provimento não definitivo, por se entender que a regularização de situações através do ingresso no respectivo quadro era conveniente para a estruturação dos serviços.

II- Assim, numa interpretação teleológica daquele art. 4.° deve entender-se que, relativamente a funcionários que se encontravam na situação transitória a auferir remuneração superior à que tinham direito no lugar de origem, é àquela que se deve atender para efeitos de determinação da categoria e escalão de integração na nova carreira, pois estaria em dissonância com aquela intenção legislativa, que a transição prejudicasse o estatuto remuneratório que o funcionário auferia antes dela.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO:

A…, já identificada nos autos, intentou no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Justiça, de 9 de Abril de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico por si interposto da decisão proferida em 31 de Julho de 2000, pelo Director-Geral dos Serviços Prisionais, relativa ao processo de transição para o quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, nos termos do art. 4º do DL n° 257/99.

Por acórdão de 24 de Fevereiro de 2005, o Tribunal Central Administrativo concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto impugnado.

1.1. Inconformado, o Ministro da Justiça recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) A previsão legal dos n°s 3, 4 e 5 do artigo 4°do Dec-Lei n°257/99, de 7deJulho deve ser interpretada no sentido de que o escalão remuneratório antecedente da transição, a relevar como base para a determinação da categoria e do escalão de Integração no novo quadro - e consequentemente, também para determinação da remuneração na nova situação do quadro da D.G.S.P. – é o escalão remuneratório que era devido na categoria de provimento no lugar de origem e não o escalão correspondente à situação transitória de comissão de serviço em que o recorrente se encontrava (Proc. nº 1385/04, 1ª Secção - 2ª Subsecção);

b) Ao invés do que sufraga o acórdão recorrido não se configura quer no preâmbulo, quer no articulado do Dec-Lei n° 257/99, qualquer especial empenho ou “evidente intenção legislativa” em pôr cobro a situações de provimento não definitivo, como era o caso;

c) De igual modo, não se vislumbra a existência de um particular interesse publico ou de uma especial conveniência em conceber uma transição nos moldes propugnados pelo aresto de que se recorre. Por via do normal recrutamento e selecção de pessoal (concurso) seria possível satisfazer as necessidades aí pressupostas;

d) Mesmo a admitir-se a existência de um “especial interesse público” no caso sub judice não se encontraria na lei fundamentação jurídica justificativa do desvio às regras gerais da integração/transição, como se defende no acórdão recorrido;

e) A hermenêutica incidente sobre as regras de transição não pode, nem deve, traduzir um expediente para preencher um lugar de acesso na nova carreira (per saltum), sem um mínimo de correspondência com a posição adquirida na hierarquia de origem;

f) Adoptar a tese do acórdão recorrido, para além de defraudar a teleologia das normas em causa, seria fazer beneficiar o funcionário de uma situação de vantagem em relação a todos os demais funcionários que ingressaram pela base da carreira;

g) A disfunção consentida nó n°4 do art. 4º do Dec-Lei nº 257/99 - categoria em que se encontra e categoria da nova carreira - indica, de forma inelutável, que o legislador teve a preocupação de ter em conta a carreira anterior (oficial de justiça) e a carreira após a transição (técnica-superior);

h) Ao concluir diversamente o acórdão recorrido desrespeitou o consignado nos n°s 2 do art. 47º e alínea t) do n° 1 do art. 165°da CRP, o art° 6º e os n°s 1 e 5 do art.30°do Dec-Lei n°41/84, de 3 de Fevereiro, o n° l do art 16° do Dec-Lei n° 353-A/89, de 16 de Outubro e alínea c) do nº 1 do art. 4° e o nº 1 do art. 20º do Dec-Lei nº 404-A/98, de 18 de Dezembro.

1.2. Contra-alegou a impugnante, ora recorrida, concluindo:

A. O acórdão recorrido ao considerar que a “categoria em que o funcionário se encontra” deve ser a categoria remuneratória de que o funcionário efectivamente desfruta faz uma correcta e justa interpretação da alínea b) do n° 3 e do n°4 do artigo 4° do Dec-Lei n° 257/99, de 7de Julho, não permitindo que a remuneração possa diminuir, mas sim que, pelo contrário, possa aumentar; Na verdade,

B. A expressão legal “da categoria em que o funcionário se encontra” não deve ser interpretada como pretende a Recorrente, sob pena de violação do principio do favor laboratoris, do princípio constitucional de trabalho igual para salário igual e do principio de irreversibilidade da remuneração;

Com efeito,

C. A integração da Recorrida nos quadros da DGSP não dá causa a qualquer alteração do local e trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço;

D. Decisão contrária à do acórdão sindicado, como pretende a Recorrente, conflituaria, com o ditame constitucional da alínea a) do n° 1 do art. 59° da CRP;

E. Para além de pôr em causa o princípio da equidade interna com base no qual se estrutura o sistema retributivo na função pública— art. 14°, nº 1 do DL n° 184/89, de 2 de Junho;

Assim:

F. Sendo a remuneração percebida pela Recorrida a que corresponde ao escalão 1 da categoria de técnico de justiça principal, a sua transição far-se-á para a categoria da carreira técnica-superior - atento o conteúdo das funções que exerce na DGSP - a cujo escalão 1 corresponde índice igual, que é a de técnico superior principal;

1.3. O Exm° Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer que passamos a transcrever na parte essencial:

“(...)

A questão fundamental a apreciar neste recurso é a de saber “se o escalão remuneratório a ter em conta para determinar a categoria para a qual se vai fazer a transição que é referido no n° 3, al. b) e está subjacente nos n°s 4 e 5 do art. 4° em análise, será o escalão pelo qual funcionário é pago no lugar que ocupa na DGSP em comissão de serviço, ou o escalão que corresponde à categoria em que foi provido no lugar estável que é o lugar de origem”, conforme se diz no Acórdão de 8.3.05, no recurso nº 1385/04 e que a Entidade Recorrente invoca, face à solução contrária à do douto Acórdão recorrido.

A Jurisprudência deste Supremo Tribunal, perante situações idênticas, dividiu-se.

Dum lado, o douto Acórdão seguido no acórdão recorrido e o proferido em 15.12.04, no processo 2013/03, e, do outro, o douto Acórdão proferido no recurso 1385/04, em 8.3.05 e o proferido em 1.3.05, no rec° n° 1326/04.

Afigura-se-me que, perante tais decisões prevalecem as constantes do douto Acórdão recorrido e as invocadas no douto Acórdão, de 15.12.04, proferido no recurso n° 2013/03.

De facto, para além das razões constantes no douto Acórdão do STA, acolhidos no douto Acórdão recorrido, conforme o ponto 5. da matéria de facto provada, “a integração não implica, para a recorrente, qualquer alteração do local de trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço”.

Ora, conforme se diz no referido douto Acórdão proferido no recurso n° 2013/03, mutatis mutandis, “em conformidade, será em função do conteúdo funcional e da remuneração auferida que se deve atender para efeitos de determinação da categoria e escalão de integração na nova carreira de um funcionário licenciado em direito, que era oficial de justiça com a categoria de escrivão adjunto e exercia funções na Direcção Geral dos Serviços Prisionais em comissão de serviço ao abrigo da alínea e) do n° 1 do art. 63° do DL no 376/87, de 11 de Dezembro e que vinha desempenhando funções que se integram no conteúdo funcional da carreira técnica superior, auferindo remuneração pelo índice remuneratório 510, não podendo por força dessa transição ser prejudicado o estatuto remuneratório que o funcionário auferia antes da transição, ofende a citada disposição (art. 4°) o despacho que autorizou a transição do funcionário; colocando-o na nova carreira, com a categoria de técnico superior de 2ª classe, escalão 1, índice 400”.

Assim, é meu entendimento que o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. A recorrente, oficial de justiça provida na categoria de escrivã adjunta exerce funções na Direcção Geral dos Serviços Prisionais, em comissão de serviço, desde 7.09.97, ao abrigo da al c) do n° 1 do art. 63° do Dec.Lei n° 376/87, de 11.12 - Estatuto dos Funcionários de Justiça.

2. A recorrente vem auferindo, desde então, a remuneração correspondente à categoria imediatamente superior - Técnica de Justiça Principal, a que corresponde o índice remuneratório 510.

3. Entretanto, publicado o Dec. Lei nº 257/99, de 7.07, a recorrente requereu a sua transição para o quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais.

4. Submetido o referido requerimento a parecer do Grupo de Trabalho designado para proceder à análise dos pedidos de transição para o Quadro da DGSP, foi proposto que a transição da recorrente se processasse para a carreira técnica superior, atentas as funções exercidas e as habilitações (Licenciatura em Direito), mas para a categoria de ingresso - técnica superior de 2ª classe, escalão 4, índice 445 (cf. fls. 13).

5. A integração não implica, para a recorrente, qualquer alteração o local de trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço.

6. A recorrente, inconformada com o parecer e proposta referido em 4., apresentou alegações em sede de audiência prévia, no sentido de a mesma não ser acolhida pelo Director-Geral dos Serviços Prisionais.

7. Porém, o mencionado grupo de trabalho, em 30.06.2000, prestou a informação junta a fls. 18 a 27, aqui dada por reproduzida, no sentido de a proposta referida em 4. ser mantida nos seus precisos termos.

8. Em 31.07.2000, no canto superior dessa informação, o Director-Geral dos Serviços Prisionais exarou o despacho: “Concordo. Mantenha-se como proposto.”.

9. Interposto recurso hierárquico pela recorrente desse despacho, foi prestada a informação da Assessora Jurídica no sentido de ser dado provimento ao recurso (cfr. fls. 41 a 43) e Parecer do Auditor Jurídico no sentido de ser negado provimento ao recurso (cf. fls. 43 a 46).

10. No canto superior da referida informação, em 9.04.2001, a autoridade recorrida exarou o despacho recorrido, do seguinte teor: “Nos termos do parecer do Senhor Auditor Jurídico, indefiro o recurso.”

2.2. O DIREITO

O presente recurso jurisdicional reclama deste Supremo Tribunal a interpretação das normas de transição de pessoal contidas no art. 4° do DL n° 257/99, de 7 de Julho e que passamos a transcrever:

Artigo 4°

1- O pessoal das carreiras comuns e especiais da Administração Pública, bem como o pessoal inserido em carreiras de corpos especiais, que à data da publicação do presente diploma se encontre a prestar serviço na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais em regime de comissão de serviço, requisição ou destacamento, desde que não seja em cargos dirigentes, pode optar pela transição para o quadro de pessoal a que se referem os mapas II e III do anexo VI à Portaria n° 316/87, de 16 de Abril, com as alterações posteriormente introduzidas, de acordo com as disposições estabelecidas nos números seguintes e sem prejuízo do disposto na alínea b) do artigo 6° do Decreto-Lei n° 41/84, de 3 de Fevereiro.

2- (…)

3- A transição a que se refere o n° 1 faz-se de acordo com os seguintes regras:

a) Para a carreira, categoria e escalão que o funcionário já possui;

b) Sem prejuízo dos requisitos habilitacionais, para a carreira e categoria que integre as funções desempenhadas pelo funcionário, em escalão a que corresponda o mesmo índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se processa a transição.

4- As correspondências de categorias fazem-se em função do índice remuneratório correspondente ao escalão 1 da categoria da nova carreira, sem prejuízo da atribuição do índice nos termos da alínea b) do número anterior.

5- A transição, nos termos da alínea b) do n° 3 do presente artigo, de funcionários inseridos em corpos especiais efectua-se na categoria menos elevada da carreira que integre escalão a que corresponda índice com remuneração base igual ou, na falta de coincidência, índice com remuneração base superior mais aproximada.

6- A transição a que se referem os n°s 3 a 5 deste artigo faz-se independentemente de quaisquer formalidades legais, à excepção do visto do Tribunal de Contas, nos termos da Lei n° 98/87, de 26 de Agosto, e da publicação no Diário da República.

7- Serão aditados aos quadros de pessoal da Direcção Geral dos Serviços Prisionais, constantes dos mapas II e III do anexo VII a Portaria n°316/87, de 16 de Abril, com as alterações introduzidas posteriormente, os lugares necessários à transição a que se refere este preceito, mediante portaria dos Ministros das Finanças, da Justiça e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública

O problema interpretativo decisivo é o de determinar o sentido prevalente do que seja a “categoria em que o funcionário se encontra”, uma vez que o enunciado admite duas leituras possíveis. Ou a categoria de origem do funcionário, ou a categoria no qual está colocado, em comissão de serviço, na DGSP.

A questão não é nova, nem pacifica neste Supremo Tribunal que teve já o ensejo de a abordar em vários arestos, perfilhando soluções divergentes. Uma delas, na qual se filia a decisão do Tribunal Central Administrativo, entende que a categoria a que se alude na lei é aquela que é relevante, para efeitos remuneratórios, durante a comissão de serviço (cfr. acórdãos de 2004.06.16 — rec. n° 1903/03 e de 2004.12.15 — rec. n° 2013/03). A outra considera que a categoria a ter em conta é a do quadro de origem e não a relativa à situação transitória de comissão de serviço (cfr. acórdãos de 2005.01.18- rec. n° 1030/04, de 2005.03.01 — rec. n° 136/04 e de 2005 .03 .08 — rec. n° 1385/04)

A primeira das referidas orientações arrima-se aos seguintes argumentos essenciais:

- os efeitos visados pelo nº 4 do art. 4° são remuneratórios e se, para eles, o funcionário não se encontra na carreira e categoria de origem e já não regressará à mesma, não é razoável que seja a remuneração que já não auferia e que não mais auferirá que deva ditar a remuneração na nova carreira

- o regime especial de transição tem em vista pôr fim a situações de provimento não definitivo e mostra que, na escolha do legislador, a integração nos quadros da DGSP dos funcionários que até então exerciam funções em comissão de serviço, foi considerada a solução mais conveniente para o interesse público;

- a intenção foi, pois, incentivar a opção dos funcionários pela Integração na DGSP, sendo que dos sentidos possíveis que razoavelmente só podem extrair da letra da lei, só se adequa à teleologia normativa aquele que, na transição, não implique prejuízo remuneratório para o interessado, isto é o que releve a categoria da comissão de serviço;

- atendendo a que, na interpretação da lei deve importar mais o fim e a razão de ser do que o estrito sentido literal e que o resultado interpretativo que envolva um retrocesso remuneratório, constituiria, fina1, um desincentivo à transição, afrontando a teleologia legal, a melhor interpretação é a que lê a “categoria em que o funcionário se encontra” reportada à categoria remuneratória que o funcionário efectivamente desfruta no momento da transição.

A outra das correntes, considera que a lei tem, como sentido prevalente, a referência à categoria do quadro de origem do funcionário, alinhando, em síntese, esta argumentação:

- a norma utiliza a mesma terminologia do art. 18° do DL 353-A/89 que regula a mobilidade em geral de funcionários, sendo que para este preceito “a categoria em que o funcionário se encontra” é, sem margem de dúvida a categoria de origem,

- e deve ser com este mesmo sentido que a norma ora em causa deve ser interpretada;

- a não ser assim, abria-se a porta à inversão das regras normais de progressão na carreira, punha-se em causa a equidade interna do sistema e a igualdade, uma vez que não se tinham em conta na transição para o novo quadro de pessoal técnico superior da DGSP as precedências a observar entre os funcionários que eram integrados, precedências essas que radicavam na situação anterior de cada um no respectivo quadro de origem;

- este seria um preço demasiado elevado e que o legislador não quis;

- o elemento teleológico não afasta esta interpretação, uma vez que o princípio do não retrocesso não se aplica às situações de comissão de serviço e, na interpretação proposta, o benefício para os funcionários será “fundamentalmente o de continuarem nas funções que vinham desempenhando e eventualmente passar para uma carreira mais atractiva ou com maior possibilidade de evolução”

Expostas, a traços largos, as teses em confronto consideramos que a melhor interpretação da lei é a primeira, perfilhada pelos arestos 1901/03 e 2013/03.

Antes de mais, porque a letra da lei não a repele, tal como à outra. Depois, porque se tivermos em conta que (i) não está em causa uma situação ordinária de mobilidade, mas um caso extraordinário de transição de pessoal, sujeito a regras próprias (ii) que o legislador, que, aquando da reestruturação, poderia ter optado por fazer cessar todas as comissões de serviço e abrir concurso, deu um sinal claro de que a melhor solução para o interesse público era a integração “independentemente de quaisquer formalidades legais, à excepção do visto do Tribunal de Contas”, que (iii) tratando-se de uma outra carreira, de funções diversas e de um quadro distinto, a inobservância das precedências que radicavam na situação anterior de cada um dos funcionários, a ocorrer, só por si, não põe em crise a igualdade e a equidade interna do sistema, (iv) que nenhuma das interpretações assegura a possibilidade de uma transição totalmente isenta de alguma distorção em relação ao pessoal técnico superior já provido na DGSP, que (v) o retrocesso remuneratório não é seguramente a solução que mais incentiva a transição e serve os propósitos do legislador com mais eficácia e que (vi) sem outros subsídios interpretativos seguros, não há razão para desvalorizar o elemento teleológico que, no caso, é o de afirmação mais categórica, a solução a que ora aderimos é a que, a nosso ver, melhor retrata o pensamento legislativo.

Posto isto, nenhuma censura merece o acórdão recorrido que perfilhou a interpretação que ora defendemos.

3. DECISÃO

Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 16 de Maio de 2006. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) - Jorge Manuel Lopes de Sousa - Rosendo Dias José (Vencido)

Penso que a solução oposta que deu lugar a decisões em que fui relator (P. 1385/04) p.e.) propugnando a relevância do lugar do quadro de origem se adequa à necessidade de considerar as situações de requisição, comissão de serviço ou similares, como transitórias e não visadas pela previsão de “situação em que se encontravam”.

Porém, não posso deixar de expressar que a solução legal não se mostra racionalmente apreensível na medida em que trata diferentemente o que é igual na parte relevante que é a adequação das habilitações de todos os “destacados” às funções que exerciam nos serviços prisionais.

De modo que a única solução que se afigura razoável era a integração na carreira técnica superior de acordo com o número de anos de serviço já prestado no exercício dessas funções, salvo se se optasse pela solução mais exigente, mas correcta, de dar sem efeito as comissões e preencher os lugares por concurso.