035966 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O DL 351/93 de 7 de Outubro, não está ferido de inconstitucionalidade orgânica ou material, não violando a reserva legislativa da Assembleia da República, nem os princípios da autonomia das autarquias, da irrectroactividade da lei em matéria de direitos análogos a direitos fundamentais, ou da proporcionalidade.

II- No direito de propriedade constitucionalmente consagrado não se tutela o "jus aedificandi", nem direitos à edificação, como elemento necessário e natural do direito fundiário.

III- Tendo em atenção o disposto no artº 267 nº 4 da CRP e os artigos 8º, 59º e especialmente o artº 100º do CPA, a regra é a de que os interessados tem o direito de ser ouvidos antes da tomada da decisão final, facultando-lhes (por este modo, a possibilidade de terem uma participação útil no respectivo procedimento.

IV- Porém, resultando dos factos apurados e do direito aplicável que o estudo Preliminar de Urbanização não era susceptível de obter confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constante do PROTALI, em conformidade com os nºs 1 e 2 do artº 1º do DL 351/93 de 7/10, por a solução urbanística constante daquele Estudo Preliminar ser incompatível com as regras de ocupação do solo fixadas no Decreto Reg. 26/93 de 27 de Agosto e legislação complementar, significa que o referido Estudo Preliminar é incompatível com o citado PROT, tal como se decidiu no despacho impugnado, sem que outro pudesse ser o sentido da decisão, face àqueles preceitos legais, e assim a audiência prévia degrada-se em formalidade não essencial não invalidante de acto impugnado.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINlSTRATIVO

A. .., identificado nos autos, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho de Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 11 de Maio de 1994, que declarou a incompatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização (EPU) da Herdade ... com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI).

Em alegações, conclui do seguinte modo:

A) O Decreto-Lei nº 351/93 veio fundar juridicamente actos administrativos que extinguem (ou que condicionam directamente a extinção de) situações jurídicas preexistentes - o que vale por dizer que se está in casu perante um verdadeiro e próprio acto constitutivo lesivo de interesses legalmente protegidos do Recorrente, e não perante um mero acto declarativo;

B) Aplicando-se ao caso, por analogia, o disposto no artigo 1°, n°.1, do Decreto-Lei nº. 351/93, não podem existir dúvidas quanto ao interesse do Recorrente na destruição dos efeitos jurídicos do acto recorrido;

C) O acto recorrido padece, desde logo, de violação de lei por impossibilidade do respectivo objecto ou falta de base legal, visto que o Decreto-Lei nº. 351/93 - em que se funda e sem o qual jamais poderia ter sido praticado - é inconstitucional, organicamente - por violação do disposto nos artigos 168°, nº. 1, alíneas b) e s), e 17° - e materialmente - por violação do disposto nos artigos 18°, nº. 3, 239°, 243°, n°.1 , e 266°, nº.2, todos da Constituição da República;

D) O acto recorrido enferma de vício de forma, resultante da falta de audiência do interessado, com violação do disposto no artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo;

E) Sofre também de violação de lei por erro de direito sobre os pressupostos da decisão, na medida em que o Decreto-Lei nº. 351/93 não atribuiu eficácia retroactiva às normas constantes da Portaria nº. 760/93, invocadas para fundamentar a decisão recorrida;

F) E está ainda afectado de um outro o vício de violação de lei, desta feita por ofensa directa do princípio da proporcionalidade, uma vez que infligiu à Recorrente um prejuízo excessivo;

G) Na medida em que no caso dos autos está em causa a violação do conteúdo essencial do direito de propriedade - o jus aedificandi - , o acto recorrido é nulo e de nenhum efeito;

H) E ao mesmo resultado se chega por violação do núcleo essencial do direito à participação procedimental;

I) Ainda, porém, que assim não se entenda, esse e os demais vícios assacados ao acto recorrido são, no mínimo, geradores da respectiva anulabilidade.

Contra-alega a Autoridade recorrida formulando as seguintes conclusões:

a) A superveniência de um PROT faz caducar os direitos emergentes das licenças (de loteamento de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, designadamente por alvará), direitos que renascerão caso esses actos, que lhes deram origem, sejam compatíveis com esse plano, cumprido o ónus do pedido de confirmação da compatibilidade;

b) O Decreto-Lei 351/93 instituiu um procedimento declarativo, que se limita a constatar a caducidade ou não desses actos;

c) O acto sindicado é irrecorrível;

d) O Recorrente não é titular de nenhuma das licenças previstas no Decreto-Lei 351/93;

e) Não controverte que o EPU, aprovado e ratificado sob condição, se localiza na Faixa Litoral (FL) nem que a sua implantação se verifica na parte norte da UNOR 7.

f) Aceita, pois, o conteúdo material do acto;

g) O recurso deve ser rejeitado, por ilegitimidade do Recorrente;

h) Não devem ser apreciados, quer o vício alegado "ex novo", nas alegações finais, quer os nelas abandonados;

i) Na declaração de confirmação da (in) compatibilidade da licença com o PROT superveniente, as entidades governamentais competentes não estão a exercer uma competência dispositiva igual à que foi praticada pela entidade licenciadora;

j) A prática de actos cometidos ao Governo pelo Decreto-Lei 351/93 inscreve-se numa atribuição própria do Estado e não na invasão de uma competência municipal, pelo Governo, inexistindo a alegada tutela administrativa sobre as autarquias;

k) O § 3°, do art. 18° da Constituição apenas proíbe a retroactividade das leis restritas dos direitos, liberdades e garantias, onde o "jus aedificandi" não está contido;

I) Quanto ao direito de propriedade a proibição da retroactividade respeita, apenas, aos factos passados e respectivos efeitos que já se tenham produzido antes da entrada em vigor da nova lei administrativa, mas não é este o caso dos autos.

m) O direito de construção, decorrente de uma licença, não integra o conteúdo do direito de propriedade;

n) Há que harmonizar os interesses próprios das autarquias e dos seus habitantes com os interesses gerais da colectividade, cuja prossecução cabe ao Estado, através do Governo;

o) A fundamentação para afastar a audiência prévia é suficiente, inexistindo o invocado vício de forma;

p) O despacho recorrido não violou o princípio da proporcionalidade nem ofendeu o conteúdo essencial do direito de propriedade;

q) O "jus aedificandi" constitui o conteúdo de uma decisão administrativa com previsão em planos de urbanização.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu, por sua vez, doutos pareceres no sentido de que improcedem as questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida relativas, a primeira, à irrecorribilidade do acto impugnado por ser um acto meramente declarativo e não um acto inovador que provoque alterações no mundo jurídico, a segunda, à ilegitimidade do recorrente por, não sendo titular de nenhuma das licenças a que alude o DL 351/93, de 7/10, dado a Câmara Municipal de Odemira lhe ter indeferido o pedido de alvará de loteamento que havia requerido, aquele diploma não é aplicável ao caso dos autos, pelo que o recorrente não pode obter beneficio da anulação do acto sindicado.

Quanto ao mérito do recurso, subscrevendo as razões aduzidas pela autoridade recorrida nas suas contra-alegações, sintetizadas nas conclusões h) e q), entende aquele Exmo Magistrado que o recurso não merece provimento por não se verificarem as inconstitucionalidades orgânica e material invocadas e atribuídas ao DL 351/93, nem os específicos vícios de violação de lei assacadas ao acto recorrido e delimitadas nas conclusões da alegação final do recorrente.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:

Dos autos colhe-se, com interesse para a decisão da causa, a seguinte matéria de facto que se considera provada:

1. Por deliberação de 17 de Julho de 1991, a Câmara Municipal de Odemira aprovou o Estudo Preliminar de Urbanização da Herdade ... (EPU), aprovação condicionada à realização e cumprimento das "questões referidas na informação da Câmara Municipal prestada em 27.10.89 e aprovada em reunião de 6.11.89" enunciadas na deliberação de aprovação que aqui se dá como reproduzida (fls. 138 dos autos).

2. Tal deliberação foi submetida a ratificação do membro do Governo competente, tendo sido concedida através do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território de 1 de Outubro de 1991, publicada no DR, II Série, de 11.12.91, condicionada ao atendimento do parecer do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.

3. Aquele Serviço Nacional de Parques reafirmando a posição tomada em 1 de Agosto de 1988, em que emitira "parecer favorável apenas à viabilidade de localizar um empreendimento na Herdade ..., condicionado à reformulação do projecto" requerido pelo recorrente, informou por ofício de 9.12.92, que não tinham tido seguimento as orientações emitidas em 1991 pela Comissão Directiva da Paisagem Protegida no sentido de "recomendar a elaboração de um Estudo de Impacte Ambiental" e "a constituição de uma Comissão de Acompanhamento conjunta C. Directiva/Promotores para o Desenvolvimento das fases seguintes do projecto" e ainda "que as fases seguintes do estudo tenham em conta as características e sensibilidade ambiental da Área Protegida", tendo concluído que "da análise do projecto apresentado para a localização específica que atrás ficou identificada, conclui-se que este apresentava impactes negativos sob o ponto de vista da conservação da natureza" (doc. de fls. 143).

4. Em 14.02.92, o requerente solicitou à Câmara Municipal de Odemira o licenciamento do Loteamento, tendo esta solicitado, por oficio n° 3375, a junção ao processo de vários elementos nele relacionados.

5. Em requerimento de 20 de Janeiro de 1994, o recorrente endereçou à Câmara Municipal requerimento em que concluía: "Não me tendo sido transmitido até à presente data qualquer deliberação da Câmara sobre o processo, cumpre-me requerer a V .Exª, ao abrigo do disposto nos artºs 81° e 50° do referido DL 400/84, a emissão de alvará de licenciamento da operação de loteamento, o qual foi indeferido por despacho de 16.03 94 (fls. 135 e 136 dos autos).

6. Por requerimento de 3.12.93, o recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do território a "confirmação" da compatibilidade do Estudo Preliminar de Urbanização ratificado em 01.10.91, de acordo com as regras do DL 351/93, de 07.10.93 ... .

7. Pelo despacho recorrido de 11.05.94, o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território declarou a incompatibilidade daquele Estudo Preliminar com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), aprovado pelo DR n° 26/93, de 27 de Agosto.

Sendo esta a factualidade relevante, vejamos a solução de direito:

Está em causa um despacho de membro do Governo que declara a incompatibilidade com o PROTALI de um Estudo Preliminar de Urbanização que o recorrente apresentara no âmbito de um processo especial, com vista a obter o licenciamento de operação de loteamento da Herdade ... no Litoral Alentejano.

O estudo preliminar fora alvo de aprovação condicionada por deliberação da Câmara Municipal de Odemira de 17 de Julho de 1991 e

ratificado, ao abrigo do artº 18° do DL 400/84, de 31/12, por despacho da entidade recorrida, ficando a ratificação condicionada ao atendimento do parecer do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.

A questão prévia relativa à recorribilidade do acto impugnado ficou resolvida através do acórdão do Pleno da Secção de fls., no sentido de que estamos na presença de acto recorrível.

Ora, tratando-se de acto recorrível o recorrente tem legitimidade para dele recorrer, pois tal legitimidade deve aferir-se em face dos termos em que a recorrente coloca a questão, atentos o teor e os fundamentos do acto recorrido, não podendo qualquer decisão sobre a legitimidade basear-se em juízos prejudiciais relativos à legalidade ou ilegalidade de tal acto, matéria que diz respeito a questões de fundo a decidir no recurso.

Improcedem, pois, as questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida relativas à recorribilidade do acto impugnado e à ilegitimidade activa da recorrente.

Quando ao fundo da questão, verifica-se que o recorrente requereu a confirmação da compatibilidade Estudo Preliminar de Urbanização (EPU) da Herdade ..., de acordo com as regras do DL 351/93, de 7.10.93 respeitante ao uso e ocupação do solo constantes do Plano Regional do Ordenamento do território, defendendo no recurso contencioso que se ap/ica ao caso, por analogia, o disposto no artº 1º, n° 1 daquele Diploma legal.

Ora, como consta da lei e se diz no acórdão de fls. 290 e segs., pelo artº 1º do DL 351/93, de 7 de Outubro, ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do plano regional de ordenamento do território, as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território.

O recorrente não era titular de qualquer licença de loteamento, titulada ou não, pelo que o seu pedido de declaração de compatibilidade de um estudo preliminar de urbanização que fora aprovado e ratificado condicionalmente, não se enquadra na previsão daquela norma, que por se tratar de norma especial não deve ser aplicada por analogia, sendo certo que a declaração de incompatibilidade de tal estudo preliminar com o PROTALI não tira nem confere direitos ao requerente relativamente a qualquer licença de loteamento que não possuía, pois fora indeferido pela entidade competente o pedido de licenciamento do loteamento da Herdade ... formulado com base no EPU agora em questão.

O recorrente era apenas titular de um EPU com aprovação e ratificação condicionada, situação que se mantinha por não terem sido cumpridas, no âmbito do condicionamento imposto, as orientações do Serviço Nacional de Parques Reservas e Conservação da Natureza cujo "atendimento" era obrigatório, relativas à reformulação e desenvolvimento do projecto.

Porém, atendendo ao que se disse no acórdão do Pleno de 15 de Outubro de 2002 que não tomou posição sobre a questão de saber se o EPU era susceptível de declaração de compatibilidade à sombra daquela norma, esta matéria reporta-se ao próprio pressuposto legal do qual partiu o despacho impugnado que considerou a situação enquadrada no artº 1º, n° 1 do DL 351/93 sendo, portanto, de apreciar, nessa perspectiva, a sua legalidade.

Assim, apreciaremos a legalidade do acto impugnado, praticado à sombra daquela norma, atentos os vícios que lhe são imputados.

Diz o recorrente que o acto recorrido padece de violação e lei por impossibilidade do respectivo objecto ou falta de base legal, visto que o DL 351/93 - em que se funda o acto impugnado - é inconstitucional organicamente - por violação do disposto no artº 168°, n° 1, al. b) e s) e 17° - e materialmente - por violação do disposto nos artigos 18°, n° 3, 239°, 243°, n° 1 e 266°, n° 2 todos da Constituição da República.

Sobre esta matéria o Tribunal Constitucional tem vindo a pronunciar-se pela inexistência de qualquer inconstitucionalidade do DL 351/93, de 10 de Outubro, designadamente nos parâmetros referidos pelo recorrente, entre outros, nos acórdãos n° 517/99/T, de 22 de Setembro de 1999, publicado no DR, II Série, de 11.11.99 e n° 329/99/T, de 2.06.99, in DR, II Série, de 20.07.99.

Também este Supremo Tribunal se tem vindo a pronunciar sobre a mesma matéria designadamente e entre outros, no acórdão de 30.09.99, rec. 35755 e jurisprudência aí citada.

Seguindo aquela jurisprudência que inteiramente sufragamos, não podem deixar de considerar-se improcedentes as suscitadas questões de inconstitucionalidade orgânica por violação das normas das alíneas b) e s) do artº 168 da CRP ( hoje artº 165), relativas ao estatuto das autarquias locais e ao direito de propriedade alegadamente incluído nos "direitos liberdades e garantias" a que a norma da citada alínea b) se refere.

Nas palavras do citado Ac. STA de 30.09.99, "o estatuto das autarquias locais compreende matéria respeitante à sua organização, atribuições e competência dos seus órgãos, estrutura dos seus serviços e regime dos seus funcionários, bem como o regime das finanças locais.

Ora, o diploma em apreço não veio mexer com o estatuto das autarquias locais, não vindo designadamente alterar os poderes das autarquias. Trata-se tão só de regular de modo diferente as formalidades a que fica sujeita a prática de determinados actos cuja competência Ihes cabe, designadamente o licenciamento de obras.

Como se diz no Ac. de 11.03.98, rec. 39764, "não parece, com efeito que e possa abranger no âmbito do estatuto das autarquias locais o regime de licenciamento de obras ou outros regimes a que as autarquias estão sujeitas quando praticam os actos das suas atribuições e competências".

E o Ac. do TC acima referido, n° 329/99/T, refere a propósito: "por isso, legislar no sentido de condicionar a eficácia das licenças urbanísticas concedidas (e, nalguns casos mesmo determinar a sua caducidade) era algo que o Governo podia fazer sem necessidade de autorização parlamentar, pois se tratou, ao cabo e ao resto de executar um princípio rector da política de ordenamento do território definida pela Assembleia da República: o princípio da prevalência dos planos de ordenamento regional do território sobre os planos municipais."

Ora, a prevalência dos planos de ordenamento regional do território sobre os planos municipais coloca-se também em relação aos estudos prévios de urbanização como o aqui em apreço pelo que, pelos motivos expostos, improcede a alegada inconstitucionalidade orgânica do acto recorrido por violação da alínea s) do n° 1 artº 168° e 239° da CRP.

E improcede ainda a inconstitucionalidade invocada por violação da alínea b) do mesmo normativo constitucional.

Com efeito, como desenvolvidamente se diz no acórdão do TC n° 329/99/T em termos que seria ocioso repetir na integra por não suscitarem controvérsia significativa, "apesar de o direito de propriedade privada ser um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, nem toda a legislação que lhe diga respeito se insere na reserva parlamentar atinente a esses direitos liberdades e garantias. No que concerne ao direito de propriedade que tem natureza análoga aos direitos liberdades e garantias dele faz seguramente parte o direito de cada um não ser privado da sua propriedade, salvo por razões de utilidade pública (e ainda assim, tão só, mediante a justa indemnização artº 62°, nºs 1 e 2 da Constituição). Já, porém, não se incluem nessa dimensão essencial os direitos de urbanizar, lotear e edificar, pois, ainda quando estes direitos assumam a natureza de faculdades inerentes ao direito de propriedade do solo, não se trata de faculdades que façam sempre parte da essência do direito de propriedade tal como ele é garantido pela Constituição; é que essas faculdades, salvo, porventura, quando esteja em causa a salvaguarda do direito à habitação própria, já não são essenciais à realização do homem como pessoa.

E, assim como só pode construir-se ali onde os planos urbanísticos o consentirem; e o território nacional tende a estar, todo ele, por imposição constitucional, integralmente planificado ( cfr . artºs 9°, al. e) 65°, n° 4 e 66°, n° 2 alínea b) ), o direito de edificar, mesmo entendendo-se que é uma faculdade inerente ao direito de propriedade, para além de ter de ser exercido nos termos desses planos, acaba, verdadeiramente, por só existir nos solos que estes qualifiquem como solos urbanos. . . . ".

Da violação do artº 18°, n° 3 da Constituição pelo DL 351/93 em termos idênticos aos alegados pelo ora recorrente, trata ainda o acórdão do Tribunal Constitucional n° 329/99/T que tem vindo a seguir-se, em termos que inteiramente se sufragam, no sentido de que não se verifica a invocada inconstitucionalidade material por violação daquela norma.

Alega, naquela matéria, o recorrente que as normas em questão do DL 351/93 são ainda inconstitucionais por delas resultar restrição com eficácia retroactiva do direito de propriedade de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.

Mas tal arguição improcede.

Como se diz, no citado acórdão do TC , "quando se entenda que o jus aedificandi não faz sequer parte integrante do direito de propriedade, por não ser uma das faculdades em que ele se analisa, a proibição de construir num determinado solo em que antes a edificação era possível não se traduz nunca em qualquer compressão ou restrição de tal direito. Mas, mesmo quando se entenda que o direito de construir (e, obviamente, o de lotear ou urbanizar) é uma dimensão do direito de propriedade, as proibições de construção decorrentes dos planos urbanísticos - e naturalmente - as limitações e condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses instrumentos de gestão dos solos - resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E os conflitos de direitos ou bens jurídicos resolvem-se harmonizando esses direitos ou bens jurídicos, em toda a medida em que tal seja possível, ou, quando o não for, fazendo que uns prevaleçam sobre os outros que, desse modo, são, em parte, sacrificados".

Significa isto que a especial situação da propriedade - seja a decorrente da sua própria natureza ou antes a que se liga à sua inserção na paisagem - importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo." E, por isso, essa proibição (ou nova regulamentação), sendo como é, imposta pela própria natureza intrínseca ou pela situação da propriedade, não pode ser havida como inconstitucional em qualquer dos aspectos considerados na norma do artº 18°, n° 3, conjugado com o artº 62° da Constituição.

Assim, e em qualquer caso, não sendo o jus aedificandi, ao contrário do que a recorrente defende, um direito fundamental análogo, mas um direito pertencente à esfera pública em cujo domínio exclusivamente se move o DL 351/93, porque a retroactividade da lei nova só é proibida pela constituição em matéria penal, quanto à modificação da competência dos tribunais e no domínio das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias, demonstrado fica o infundado da demonstração do recorrente e afastada fica a hipótese de inconstitucionalidade daquele diploma legal (vide Ac. STA de 30.09.99, citado, sobre questão idêntica).

Pelos mesmos fundamentos, fica também afastada, em matéria de retroactividade da Portaria n° 760/93 de 27.08, a ilegalidade do acto impugnado por alegado erro de direito sobre os pressupostos da decisão, porquanto, a invocação daquela Portaria - que, tal como a Portaria 761/93, fixa regras de delimitação e ocupação dos núcleos de desenvolvimento turístico no litoral alentejano, integrando o PROTALI aprovado pelo Dec. Reg. n° 26/93, de 27.08, por força do seu artº 41° - para fundamentar a declaração de incompatibilidade foi feita nos termos do artº 1°, n° 1 do citado DL 351/93.

Quanto à invocada inconstitucionalidade do DL 351/93 por violação do DL 243°, n° 1, ainda que o recorrente nas suas alegações não substancie em que consistiria tal inconstitucionalidade, remete-se nessa matéria que diz respeito ao instituto da tutela administrativa sobre as autarquias locais, para o mesmo acórdão do TC n° 329/99, publicado, como acima se disse, no DR, II Série, de 20.07.99, onde se conclui, com fundamentos que inteiramente se sufragam, que o DL 351/93 não padece de inconstitucionalidade por violação daquela norma.

Com efeito, como se diz naquele acórdão, contrariamente ao que sustenta o recorrente na sua petição, as normas do DL 351/93, sub judicio, não instituem uma tutela revogatória de legalidade e mérito ou outra qualquer modalidade de tutela proibida pelo artº 242°, n° 1 ou pelo artº 239° da Constituição.

Improcedem, pois, as invocadas inconstitucionalidades do DL 351/93 reportadas ao artº. 243°, nº 1, da Constituição.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade, consignado no artº 266°, nº 2 da CRP por, no dizer da recorrente, apenas uma pequena parte do loteamento projectado a que se refere o EPU violar as regras do PROTALI, o que não justificaria a inviabilização de tal loteamento, não procede uma tal alegação porquanto, se o EPU contraria o PROTALI, seja em que medida for, não pode ser considerado com ele compatível, sendo que o despacho recorrido indicou a medida e os termos e, portanto, a proporção, em que tal incompatibilidade se verifica.

Resta, pois, apreciar a alegada ilegalidade do acto recorrido por violação do artº 100° do CPA, por não ter tido lugar a audiência prévia do recorrente antes de proferida a declaração de incompatibilidade do EPU .

No despacho impugnado fez-se constar que não há "lugar à audiência dos interessados, uma vez que pode comprometer o efeito útil da decisão, de acordo com o artº 103° nº 1, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo", o que significa que não foi dado cumprimento àquela formalidade procedimental, não havendo de facto qualquer justificação para se poder afirmar que podia ficar comprometido o efeito útil da decisão com a realização daquela diligência.

Ora, como se diz no Ac. do Pleno da Secção de 12.12.2001, rec. 34981, tendo em atenção o disposto no artº 267°, nº 4 da CRP e artºs 8º, 59°, e principalmente 100° todos do CPA, a regra é a de que os interessados têm direito a ser ouvidos antes da tomada da decisão final, sendo-lhes facultada, por este modo, a faculdade de terem uma participação útil no respectivo procedimento.

Porém, no caso concreto, o próprio recorrente, embora alegando a inconstitucionalidade das normas do PROTALI aplicadas, reconhece que, em alguma medida, o EPU contraria aquelas normas, sendo portanto incompatível com elas, tendo o tribunal concluído que o acto impugnado não padece de qualquer das ilegalidades substantivas que o recorrente lhe imputou.

Como se decidiu ainda no citado acórdão do Pleno, em situação da semelhante à que ora se aprecia, em conformidade, aliás, com a Jurisprudência deste Supremo Tribunal, "nos casos de incumprimento do disposto no n° 1 do artº 100° do CPA (audiência de interessados) após a instrução procedimental, sempre que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal conclua que a decisão tomada era a única concretamente possível, não é de anular a mesma, não bastando, no entanto, que a decisão seja proferida no exercício de poderes vinculados para se concluir, sem mais, pelo carácter não invalidante da violação do disposto no n° 1 do artº 100° do CPA.

Tal formalidade essencial da audiência prévia degrada-se em não essencial, pois não se trata de mero rito procedimental, pelo que se impõe em consequência, o aproveitamento do acto."

Resultando dos factos apurados não ter havido audiência prévia, nos termos do artº 100° do CPA, e que o Estudo Preliminar, nos termos em que foi aprovado e ratificado, não era susceptível de obter confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes do Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI), em conformidade com os nºs 1 e 2 do artº 1 do DL 351/93, de 7 de Outubro, por a solução urbanística constante daquele estudo preliminar ser incompatível com as regras de ocupação do solo fixadas no DRGU 26/93, de 27 de Agosto e legislação complementar, significa que o referido Estudo Preliminar é incompatível com o citado PROT (Plano Regional de Ordenamento do Território), tal como decidiu o despacho impugnado, sem que outro pudesse, face àqueles preceitos legais e às razões invocadas pelo recorrente, ser o sentido do despacho contenciosamente impugnado.

No caso concreto, portanto, por ter sido o despacho recorrido proferido no exercício de poderes estrictamente vinculados e outro não poder ser o sentido da decisão nele contida, impõe-se o aproveitamento do acto recorrido, concluindo-se pelo carácter não invalidante da preterição da audiência prévia prevista no artº 100° do CPA.

Nos termos expostos, improcedendo as conclusões do recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 400 euros e 200 euros.

Lisboa, 11 de Março de 2003

Adelino Lopes - Relator - Pires Esteves - António São Bento