Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
- 1.RELATÓRIO
- 1. 1.A…, devidamente identificado nos autos, vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 152.º do CPTA, para uniformização de jurisprudência, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) de 27/5/2010, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto do acórdão do TAF do Porto de 18/3/2009, que havia julgado improcedente a acção administrativa especial que nele o Autor intentara contra a Caixa Geral de Depósitos, com vista a obter a condenação desta à prática do acto administrativo considerado devido de revisão, requerida em 30/5/2005, do processo disciplinar que lhe tinha movido e que culminara com a sanção de despedimento aplicada em 16/12/2004, com a indicação das várias vinculações a que devia obedecer essa revisão e que enunciou na petição inicial.
Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:
- A.Há oposição entre o ac em crise e o Ac TCAS n.º 10148/00, de 24.01.2002, já que, no domínio de factos substancialmente idênticos e no domínio da aplicação do mesmo ED1913, aquele diz que é esse o ED aplicável e este o considera revogado da ordem jurídica pelo DL 287/93, de 20.08.
- B.Há oposição, no processo (caso julgado anulatório), entre o Ac em crise na sua interpretação do que “ressuma” do AC TCA 06310/02, 06.02.03 e o AC STA (P), nº 1668/03-11, de 27.11.2003, já que o Ac em crise diz que aquele decidiu a aplicação do ED1913 e este diz que, de relevante, o que aquele decidiu foi a ilegalidade do ED 104/93, 20.08.
- C.Há oposição entre o ac em crise e o AC TCAS, n.º 03645/08, CA, 2.°, J, 02.10.2008, Cristina Santos + o AC STA, proc.º 015/09, 22.01.2009, quanto à aplicabilidade do ED84, ED da função pública. Com efeito, no domínio de factos substancialmente idênticos e no domínio do mesmo regime jurídico, aquele diz que se aplica o ED1913 e neste AC TCAS diz-se que é aplicável o ED/84 da FP.
- D.Na medida em que o Ac em crise, em domínio substancialmente idêntico dos factos e do direito, diz que é aplicável o ED1913 e a sua decisão não destoa da jurisprudência que cita, (entre outros o AC STA (P) 0927/02, 24.05.05, AC STA (P), 0755/04, de 05.07.05, Jorge de Sousa e o AC STA (P) 0831/04, de 25,10.2005), entrou em oposição com o AC STA 047635, 06.11.2001 [«I- O pessoal da Caixa Geral de Depósitos, em matéria disciplinar, está sujeito ao regime jurídico dos funcionários públicos, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa, de harmonia com o disposto na respectiva Lei Orgânica e nos restantes preceitos aplicáveis àquela Instituição de Crédito - no 2 do art.º 31º do D.L, nº 48953 de 05.04,69], conjugado com aqueles, designadamente quando se citam relativamente ao nº V do sumário do AC STA 0927/02 e texto fundamentador.
- E.De tudo o que disse se conclui que há oposição também, quanto ao que se entende por caso julgado anulatório, limites objectivos e subjectivos, e ao vício relevante, entre o AC em crise e o AC STA, Rec 032377 A, 24.02.2005, em questões de facto e de direito substancialmente idênticas;
- F.E o mesmo se pode dizer, em questões substancialmente idênticas de facto e de direito, quanto ao princípio do dispositivo: há oposição entre o ac em crise e o AC STA 0434/05, 27.11.2005, conjugando estas sentenças com o AC STA 0927/02 e outros (alínea D).
- G.Há oposição entre o AC em crise e o AC STA 0412/04, 09.12.2004, Rui Botelho, quanto ao que se entende por vinculações, actos vinculados e poderes discricionários e margem de livre apreciação, também em questões de facto e de direito substancialmente idênticas.
- H.Em consequência, há oposição entre o AC em crise e o AC STA (P), n.º 0873/04, de 16.12.2004, sobre se a ponderação da aposentação compulsiva é obrigatória e/ou vinculada, tendo em conta que o /AREC, nem no PD originário, nem no repetido, viu executada tal ponderação, sem dúvida em questões substancialmente idênticas quanto aos factos e ao direito.
- I.E há oposição também entre o acórdão em crise e o AC STA, 2. SS CA, proc.º 031827, 12.04.1994, sobre a aplicação da lei da amnistia, que poderia ser recomendada ou imposta judicialmente ou se, em absoluto, isso está na plena disposição da administração. Oposição que se dá em questões substancialmente idênticas quanto aos factos e ao direito.
- J.Há também oposição entre o acórdão em crise que expressamente incluiu o art.º 23.ºdo ED1913 na plena disposição do CACGD e o AC STA, 13.10.1992 (e o TC, proc.º 666/94) - inconstitucionalidade do art.º 23.º do ED1913, cuja existência na OJ o ac em crise admitiu e em que o tribunal não impediu a eventual aplicação futura. E, mesmo que não venha a ser aplicado, não parece ter as mesmas as consequências nas duas hipóteses. Norma inconstitucional, por permitir a maior arbitrariedade, mesmo com penas expulsivas, aí onde deveria haver tipicidade. E tudo ocorre em questões substancialmente idênticas quanto aos factos e ao direito.
- K.E há ainda oposição entre o Ac em crise e o AC STJ, rec.º 19996/97, 1TDLSB.S2, 5. S, Souto de Moura, 11.03.2010, unanimidade, sobre a questão da reformulação do cúmulo jurídico, em questões substancialmente idênticas quanto aos factos e ao direito. Isto porque aquele deixou a questão incluída na margem de livre apreciação do CACGD e este entende, que, em situação substancialmente idêntica quanto a factos e direito, de forma clara defende a reformulação (repreensão verbal do facto 3 da NC).
II - Como deve a questão ser resolvida?
- L.Uma revisão de PD deve basear-se, sobretudo, em factos e documentos novos. O colectivo estava em condições de analisar a sua exactidão. E não o fez. E, de algum modo sustentou, contra jurisprudência variada, que não tinha que o fazer. E que tais poderes estariam na disposição do CACGD.
- M.A douta sentença em crise julgou contra “o caso julgado”, defendeu, sem pruridos, a ultrapassagemn dos limites objectivos e subjectivos do caso julgado, em violação do princípio do dispositivo e de variada jurisprudência.
- N.Permitiu, com a sua defesa excessiva dos poderes discricionários, a ofensa de direitos que a lei confere ao A/REC: ponderação da aposentação compulsiva, um cúmulo jurídico infundamentado, a aplicação do inconstitucional e ilegal art.º 23º do por si admitido ED1913, a não aplicação da lei da amnistia perante factos admitidos pela Caixa Recorrida. E contraditou também a jurisprudência tradicional e consolidada quanto à aplicação de prazos mais curtos: no caso, 30 dias para a decisão de revisão do PD e sem ter em linha de conta toda a demora anterior da Caixa, em claro desvio de poder, na perseguição do A, na demora e renovando o AA contra o AC TCAS 010148/00, de 24.01.2002, que defendia, sem margem para dúvidas, a revogação do ED1913 que, ela própria, Caixa, considerava revogado... Também aqui se pode falar de oposição de acórdãos!
- O.O douto acórdão em crise, evitou considerar o argumento de que o ED1913 fora revogado pelo ED43 da FP, 1.º ED da FP que se seguiu...);
- P.O douto acórdão em crise, evitou considerar o argumento utilizado pela jurisprudência tradicional que se fundamentava no Decreto 8162, de 22.05.1929, e no seu art.º 279.º, mas que fora expressamente revogado pelo DL 0693/70, 31.12, normativo aplicável à Caixa e apenas à Caixa, pelo seu art.º 25.º. O mesmo aconteceu, aliás, com toda a jurisprudência em que se fundamentou.
- Q.E o Ac em crise evitou, também, enfrentar o argumento de que a PGR 87/1987 (ver sumário), não só se mostrou surpreendida pela vigência daquele ED1913, como ignorava, à data, aquela revogação do DL 0693/70 (ocorrida 16 anos antes), como explicou a sua vigência numa portaria que, no entanto, era facultativa e nas vantagens [para empresas “idênticas”] da “dureza” do direito administrativo.
- R.Que o ac. em crise e toda a jurisprudência que surge agora a ritmo rápido, evitou pronunciar-se sobre o desaparecimento da OJ do ED1913, agora sim, porque o art.º 36.º do DL 48953, 05.04.69, não foi mantido pelo DL 287/93, de 20.08, como diz o ac. em oposição n.º 10148/00, de 24.01.2002, do TCAS e o próprio TC AC 803/94.
- S.Não se justifica o argumento da Caixa e do AC 0927/02 de que o ED1913 tende a desaparecer. Tal só pode acontecer lá para depois de 2030. E os tribunais não podem fazer lei.
- T.O ED1913 é ilegal. Não existe na Ordem jurídica. Foi revogado, várias vezes. E é inconstitucional quanto ao seu art.º 37.º, na parte das remunerações e quanto ao seu art.º 23.º quanto à tipicidade das leis expulsivas e penais e ao excesso de discricionariedade. E é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade quanto à função pública, por excesso de discricionariedade (proporcionalidade), quanto à revisão do PD, à ausência de prescrição, quanto à ponderação e aplicação da aposentação, quanto ao efeito das penas no domínio da reabilitação, da revisão das penas (demissão/aposentação compulsiva) e até ao facto de a Caixa defender a não aplicabilidade do CPA a si e aos seus trabalhadores. Tudo contra a lei, designadamente, o art.º 31.º, 2, DL 048953, 05.04.69, mantido em vigor pelo mesmo DL 287/93, de 20.08.
- U.Aliás, há, claramente, quanto às duas posições do CACGD que apresentou o Ac TCAS 10148/00, para defender o seu ED104/93, quando, na verdade, muito mais expressamente, este defende a revogação do ED1913. Parece um “venire contra factum proprium”.
- V.Também acontece que, por força da anulação do AA de despedimento (direito laboral), o poder judicial deveria reconhecer que o procedimento disciplinar não poderia ser reaberto naquele momento, mesmo tendo em conta a legislação laboral vigente, e não poderia deixar de ser aplicado, por efeito do art.º 29.º, da CRP e da lei penal, o ED84, mais favorável, tudo conjugado com o art.º 31.º, 2, DL 48953.
- W.A aplicação do ED1913, contra o julgado, contra a lei e a ordem jurídica, em claro desvio de poder, contra omissões de decisão de pedidos de revisão de PD, com docs novos e até com usurpação de poderes judiciais, é uma nulidade. O ED1913 é nulo e é nulo um AA que o aplique. E, no caso há violação de direitos fundamentais, seja porque foi violado seu direito de audiência e defesa (novas qualificações jurídicas trazidas ao PD sobre as quais não se pronunciou), seja pelos excessos cometidos, foi atingido o núcleo fundamental do seu direito ao emprego – art.º 53º da CRP e do seu direito ao Trabalho (foi a Caixa, via Sérvulo Correia quem disse que o seu trabalhador despedido, por força do ED1913 contra o ED104/93 (garantias), apenas poderia ter acesso ao emprego público na Caixa: redução prática do seu direito ao trabalho... Como entender?
- X.Pelo que o ED1913, diz SC é menos garantístico do que o ED104/93, do CACGD. E não é ainda menos garantístico que o ED/84? Que funcionários públicos? Que interesse público? O Tribunal andou à procura de um prazo para a revisão, terá analisado, para o efeito, o ED1913, não o encontrando. Outrora, a aplicação dos prazos mais curtos era uma solução. Sem o dizer, lá descobriu uma solução salomónica, mantendo o que disse a 1.ª instância, indirectamente: aplica-se o prazo da sentença. Vejamos:
«II - As normas que estabelecem prazos mais curtos para a prescrição do procedimento disciplinar são de aplicação imediata» (ver, em caso idêntico quanto ao direito e aos factos o AC STA, nº 015874, 01.07.1982, Inácio Fernandes)».
- Y.E isto é válido para toda a outra dita margem de livre apreciação. Há uma situação de completa ilegalidade, insegurança jurídica e clara discriminação legal perante os trabalhadores da função pública. Portanto, várias inconstitucionalidades. Porque também há consequências ao nível do procedimento disciplinar, obrigações de qualificação jurídica, etc, etc...
- Z.O “REGULAMENTO DO PESSOAL”, do CACGD, DE 0506.1973, abordado pelo PGR87/1987 e de que o STA 0927/02 citou o art.º 159.º, diz no art.º 2.º, que a legislação supletiva para «os casos não expressamente previstos neste RGU regem-se, com os ajustamentos convenientes, pelo disposto nos diplomas reguladores do regime jurídico do funcionalismo público». Aliás, também o segmento final do art.º 159.º - disciplina, diz «com os ajustamentos introduzidos pelos diplomas orgânicos e regulamentares da Caixa».
Dando a este RGU o valor que tem, dirá o A/REC, em conclusão, que o ED1913 + o ED1984 são iguais ao ED/84. E não deve o país nem a justiça recuar no tempo...
Pelo que o A/REC mantém, como fez até agora a sua pretensão e pedidos feitos na PI inicial que deu como transcritos. E espera a revisão das decisões judiciais que, na sua óptica do que é o “interesse público” se impõe.
Manter na ordem jurídica um ED considerado, oportunamente e variadas vezes pela Caixa Recorrida como “arcaico” e “cheio de inconstitucionalidades”, por mais de 20 anos, de forma abusiva, ora em interpretações judiciais estritas ora mais latas, é um erro judicial feito em nome de interesses contraditários e sem justificação, como se demonstrou com jurisprudência diversa.
E, claramente, o AC 0927/02 e seguidores, tem algumas formulações erradas, com todo o respeito o afirma o A/REC.
TERMOS EM QUE RECONHECIDAS AS INFRACÇÕES
IMPUTADAS AO ACÓRDÃO RECORRIDO E DEMONSTRADOS OS
ASPECTOS DE IDENTIDADE QUE DETERMINAM AS CONTRADIÇÕES ALEGADAS DEVE O PRESENTE RECURSO MERECER PROVIMENTO E EM CONSEQUÊNCIA ANULAR-SE O DOUTO ACÓRDÃO IMPUGNADO E SUBSTITUÍ-LO POR OUTRO QUE DECIDA TODAS AS QUESTÕES CONTROVERTIDAS NOS MOLDES CONCLUÍDOS PELO RECORRENTE.
1. 2. A recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
1.ª A jurisprudência dominante dos Tribunais administrativos e, em particular, a orientação consolidada do STA pronunciam-se no sentido da aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913 – cfr., só entre a jurisprudência mais recente, Acs. de 24.05.2005 (Cons. PIRES ESTEVES), proc. n.º 927/02, de 05.07.2005 (Cons. JORGE DE SOUSA), proc. n.º 755/04, e de 25.10.2005 (Cons. GOUVEIA E MELO), proc. n.° 831/2004 e mais recentemente o Ac. de 02.12.2009 (Cons. COSTA REIS), proc. 310/2009, todos disponíveis em www.dgsi.pt.
2.ª Em consequência, ao pretender pôr em crise essa orientação, o Recorrente incorre na causa de inadmissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência consignada no n.° 3 do artigo 152.º do CPTA, segundo o qual “o recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Administrativo”.
3.ª Assim sendo, não deve o presente recurso ser admitido, não obstando a esta conclusão a circunstância de o Recorrente invocar igualmente, a pretexto de múltiplas e indemonstradas contradições entre acórdãos, questões que nada têm a ver com os pressupostos da revisão da sanção disciplinar aplicada e que, como tal, extravasam não só o âmbito do recurso, mas o próprio objecto da lide.
4.ª Ainda que assim não se entendesse, o que apenas à cautela e por dever de patrocínio se admite, é igualmente seguro que o tribunal a quo decidiu bem e, em consequência, sempre deveria o presente recurso ser julgado improcedente.
5.ª Com efeito, na posição que sustenta, o Recorrente não tem em conta a metodologia a observar na determinação do regime jurídico aplicável em caso de desaplicação de normas por invalidade, do mesmo passo que contraria a intenção reiteradamente expressa pelo legislador de não submeter os funcionários da Recorrente, ao abrigo de vínculo jurídico-público, ao regime disciplinar aplicável, em geral, à Administração Pública.
6.ª Estando em causa a desaplicação judicial de norma inválida, o respectivo efeito revogatório não é salvaguardado e a repristinação do direito anterior surge como consequência lógica e indispensável à reintegração da ordem jurídica.
7.ª A repristinação da norma anterior tem preferência sobre a expansão da norma geral, consequência metodológica que surge como expressão evidente da subordinação do intérprete – e, no limite, do Juiz aplicador do Direito (cfr. artigo 203.º da CRP) – à vontade do legislador, evitando a sujeição das situações da vida afectadas a uma malha normativa em cujo escopo aquele não tenha pretendido abranger tais situações.
8.ª A desaplicação judicial do Regulamento da Recorrente aprovado pelo Despacho n.º 104/93, do respectivo Conselho de Administração, conduz, portanto, à repristinação do artigo 36.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48.953, de 5 de Abril de 1969, segundo o qual deve aplicar-se, aos funcionários da Recorrente, ao abrigo de vínculo jurídico-público, o Regulamento Disciplinar de 1913, razão pela qual o Tribunal a quo decidiu acertadamente.
9.ª Contra a repristinação do artigo 36.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48.953, de 5 de Abril de 1969, não procede o disposto no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 287/93, de 20 de Agosto, porque este não comporta qualquer intenção de afastar a aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913 e, muito menos, de determinar a aplicação à Recorrente do Estatuto Disciplinar constante do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro.
10.ª Assim se confirma que aplicável, em geral, às faltas disciplinares dos funcionários da Recorrente é, efectivamente, o Regulamento Disciplinar de 1913, pelo que sempre seria de confirmar a decisão recorrida.
11.ª E ainda que assim não fosse, como é, em geral, o certo é que no caso concreto a sanção disciplinar aplicada foi proferida em execução do acórdão do Tribunal Central Administrativo de 06.02.2003, nos termos do qual se determinou a aplicação in casu do mencionado Regulamento Disciplinar, pelo que também desta perspectiva não merece qualquer reparo a decisão recorrida.
Nestes termos e nos demais de direito, requer-se a V. Ex.as se dignem a recusar a admissão do presente recurso jurisdicional e, subsidiariamente, a julgá-lo totalmente improcedente, com as consequências legais.
- 1. 3.O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do CPTA, nada disse.
- 1. 4.Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
- 2.FUNDAMENTAÇÃO
A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, que aqui se dá por integralmente reproduzida, conforme o estatuído no artigo 713º, n.º 6, do C.P.Civil.
- 2. 2.O DIREITO:
- 2. 2. 1.O recorrente, após ter sido punido, por deliberação do CA da CGD de 16/6/1999, com a sanção disciplinar de despedimento, com base no regime disciplinar para o sector bancário, aplicável por força do estabelecido no Despacho do CA n.º 104/93, de 11/8, e de ter visto essa punição ser anulada por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 6/2/2003, foi punido, pelos mesmos factos, na sequência da renovação do processo disciplinar, por deliberação do CA da CGD de 15/12/2004, com a sanção de demissão, ao abrigo do disposto nos artigos 5.º, 6.º, n.º 10, 7.º, n.º 4 e § 2.º, 8.º, 19.º e 21.º a 23.º do Regulamento Disciplinar aprovado pelo Decreto de 22 de Fevereiro de 1913, aplicável ao caso, de acordo com a deliberação punitiva, “por força do Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 6 de Fevereiro de 2003”.
Em 30/5/2005, requereu à Caixa a revisão desse processo disciplinar, que baseou, no essencial, na (i) nulidade do despacho punitivo de 16/6/1999 e consequente irrenovabilidade do mesmo, na (ii) existência de novos documentos e novas circunstâncias, e na (iii) na aplicação do regime disciplinar da função pública e da alínea c) do artigo 7.º da Lei n.º 29/99, de 12 de Maio (perdão genérico e amnistia de pequenas infracções), tendo pedido (iv) que se clarificasse a final a pena aplicável, em consequência de “falha” dos pressupostos do cúmulo jurídico de que enfermava a deliberação revidenda (fls 33).
O CA da Caixa não emitiu qualquer pronúncia sobre esse pedido, tendo-se a actuação da Caixa limitado a uma informação interna da Direcção da Auditoria Interna remetida à Direcção de Pessoal, segundo a qual o pedido de revisão parecia não trazer factos novos que justificassem a revisão.
Em face de tal procedimento, o recorrente intentou, no TAF do Porto, uma acção administrativa especial para a prática do acto administrativo devido, na qual pediu, no essencial, que: (A) fosse declarado nulo e irrenovável o acto do Conselho de Administração da Ré de 16/6/1999, que havia determinado o seu despedimento; (B) para o caso de ser considerado esse acto meramente anulável, e porventura renovável, fosse a Ré condenada à prática do acto administrativo considerado devido de revisão do processo disciplinar que lhe tinha movido e que culminou com a sua demissão, por acto de 15/12/2004, revisão essa em que devia aplicar o regime disciplinar da função pública, respeitar o princípio da proporcionalidade e a alínea c) do artigo 7.º da Lei da amnistia n.º 29/99, de 12 de Maio.
A acção foi julgada parcialmente procedente e o Réu condenado a decidir o pedido de revisão do processo disciplinar em causa (que culminara com a aplicação da sanção de demissão, aplicada em 15/12/2004) sem quaisquer vinculações (em sentido favorável ou desfavorável), por ter sido considerado que o ia fazer no exercício de poderes discricionários. Tendo o TCAN confirmado esta decisão, através do acórdão recorrido, que considerou que do que se tratava era de aferir a legalidade duma omissão de decisão, e de condenar a infractora a decidir, tendo acrescentado que o prazo para decidir esse pedido era o prazo de três meses estabelecido no artigo 175.º, n.º 1, do CPTA para a execução das sentenças.
O recorrente defende que este acórdão decidiu em contradição com vários acórdãos que indicou – do Tribunal Central Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo e do Supremo Tribunal de Justiça – relativamente a várias questões que enunciou e que se podem resumir da seguinte forma: (i) aplicação, aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos admitidos antes de 1 de Setembro de 1993 e que não optaram pelo regime do Contrato Individual de Trabalho, do Regulamento Disciplinar de 22/2/1913, contra a aplicação do Regime do Contrato de Trabalho para o sector bancário estabelecido no despacho do CA da Caixa n.º 104/93, de 11 de Agosto; (ii) inclusão do conjunto de vinculações que formulou no seu pedido de revisão do processo disciplinar nos poderes discricionários do CA da Caixa, quando deviam ser considerados momentos vinculados desse acto de revisão; (iii) não aplicação da lei da amnistia estabelecida na Lei n.º 29/9, de 12/5).
E, com base nisso, interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência.
Nos termos do disposto no artigo 152.º do CPTA, os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência são os seguintes:
- a)que exista contradição entre um acórdão de uma das Secções (do Contencioso Administrativo ou do Contencioso Tributário) do TCA e um outro anterior, da mesma Secção do TCA ou do STA ou entre dois acórdãos da mesma Secção do STA;
- b)que essa contradição se verifique relativamente à mesma questão fundamental de direito;
- c)que tenham transitado em julgado quer o acórdão recorrido quer o que seja invocado como fundamento do recurso;
- d)que a orientação perfilhada pelo acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.
Para além disso, e como vem sendo uniformemente entendido por este Pleno, mantêm-se válidas as regras, definidas pela jurisprudência anterior à vigência do CPTA e pacificamente aceites (Vd., p. ex. M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., 2007, p. 884.), segundo as quais
- (i)para cada questão, relativamente à qual pretenda ocorrer contradição, deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento, (ii) só é configurável a oposição relativamente a decisões expressas e não a julgamentos implícitos,
- (iii)a identidade da questão essencial de direito sobre que recaíram os dois acórdãos – o recorrido e o fundamento – supõe uma situação de facto substancialmente idêntica e
- (iv)só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro desses acórdãos (cfr., por todos, os recentes acórdãos do Pleno deste STA de 16/9/2010 e de 14/10/2010, processos n.ºs 296/09 e 149/10, respectivamente).
Neste quadro, vejamos se se verificam ou não os pressupostos de admissibilidade do recurso, tendo em conta que sendo essenciais, para o efeito, todos os enunciados requisitos, dado serem de verificação cumulativa, o ponto de partida para a existência da contradição terá de ser a decisão expressa do acórdão recorrido, já que só relativamente a ela (na medida em que não relevam decisões implícitas nem os argumentos nela expendidos que se não consubstanciem nessas decisões expressas) pode haver contradição. O que ele não decidiu não pode, obviamente, contradizer o que quer que seja. Em relação ao que decidiu importa verificar se contradiz a decisão de algum acórdão dos referidos Tribunais ou Secções dos mesmos relativamente às mesmas questões fundamentais de direito, cumprindo a este Supremo Tribunal, se verificar a existência da contradição alegada, anular essa decisão e, substituindo-a, decidir a questão controvertida (artigo 152.º, n.º 6, do CPTA).
Sendo que a questão fundamental de direito, que só o será se tiver tido repercussão decisiva na solução final do processo, só se pode considerar a mesma se existir, entre as situações de um e outro acórdão (recorrido/fundamento) identidade substancial dos factos e do direito aplicável.
Conforme já foi referido, o acórdão recorrido negou provimento à decisão da 1.ª instância, que havia reconhecido ao Autor o direito de ver apreciado pela recorrida o pedido de revisão do processo disciplinar que esta lhe tinha movido e no termo do qual lhe havia aplicado – por deliberação de 15/12/2004 e com base no Regulamento Disciplinar de 1913 – a sanção de demissão, mas sem estabelecer, para essa apreciação, quaisquer vinculações, como o recorrente pretendia.
Fê-lo com o seguinte discurso fundamentador:
“…
Nesta decisão de 15.12.2004 deliberou-se, ao abrigo do disposto nesse Regulamento Disciplinar, aplicável aos autos por via do acórdão do Tribunal Central Administrativo [TCA] datado de 06.02.2003, sancionar o empregado A…, em cúmulo jurídico, com a pena disciplinar de demissão.
Efectivamente, a primeira decisão disciplinar, de 16.06.1999, tinha sido anulada por aquele aresto do TCA, transitado em julgado, porque foi entendido como ilegal sancionar o empregado, ora recorrente, de acordo com o regime disciplinar aplicável por força dos nºs 1 a 3 do Despacho 104/93, de 11.08, do Conselho de Administração [cláusulas 34.ª, alínea b), 115.ª e 117.ª, n.º 1, alínea e), do ACT para o sector bancário, alíneas b) d) e g) do n.º1 do artigo 200 do DL nº 49408, de 24.11.1969, e, também, nº 1 do artigo 9º do DL nº 64-A/89, de 27 de Fevereiro], precisamente porque se entendeu ser aplicável o regime disciplinar especial consagrado no Regulamento Disciplinar de 1913.
É isso, indiscutivelmente, o que ressuma desse aresto, que aqui reproduzimos numa das suas partes mais pertinentes para o caso … …”.
Tendo, após essa reprodução, concluído que “… é na execução deste acórdão do TCA, que decidiu a anulação da primeira deliberação punitiva [de 16.06.99] com o indicado fundamento, que surge a decisão punitiva de 15.12.04, no cumprimento, assumido, do transitado em julgado [ver artigos 205º nº2 da CRP e 158º n°1 do CPTA].”
E, após ter referido que “independentemente desse caso julgado cujo cumprimento se impunha ao Conselho de Administração” e que esse entendimento continuou a ser reiterado pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA, citando vários acórdãos, concluiu que “… Assim, e por mais razoáveis que possam ser os argumentos que o recorrente/autor trouxe aos autos a favor da não aplicação ao seu caso do Regulamento Disciplinar de 1913, certo é que a aplicação deste se impunha ao Conselho de Administração da CGD por força do caso julgado que era sua obrigação respeitar, sendo certo, ainda, que tal caso julgado não destoa, sequer, do entendimento que continuou a ser adoptado pelo STA, incluindo o Pleno da sua Secção Administrativa”.
O acórdão recorrido discorreu ainda sobre outra pretensão do recorrente, segundo a qual o acórdão da 1.ª instância também errava por, e passamos a transcrever novamente, “Segundo o mesmo recorrente, o acórdão recorrido também erra por não ter condenado o CA da CGD a deferir o seu pedido de revisão do processo disciplinar, por não ter fixado prazo para tal, e ainda por não ter qualificado juridicamente, e de forma vinculada, quer os factos pertinentes quer a natureza da pena aplicável, bem como a aplicação da lei da amnistia, com a respectiva reformulação do cúmulo jurídico.
O tribunal a quo entendeu, e isso não vem sindicado no recurso, que estava perante situação que deveria ser enquadrada na alínea a) do nº1 do artigo 67º do CPTA, ou seja, que estava perante um pedido de condenação à prática de acto devido que se justificava por causa do incumprimento do dever de decidir por parte do CA da CGD.
E assente nesta premissa, adquirida nos autos, o TAF do Porto passou a apreciar o mérito do pedido do autor, de ver condenada a CGD a decidir favoravelmente o seu pedido de revisão do processo disciplinar, com o conjunto de vinculações que elencou.
Fê-lo assim:
Ora, esta decisão judicial parece-nos correcta.
A verdade é que está apenas em causa a violação do dever de decidir por parte da entidade demandada, que pura e simplesmente não se pronunciou sobre o pedido de revisão do processo disciplinar que lhe foi dirigido em 30.05.2005.
Não se trata, assim, de apreciar a legalidade e o mérito de uma decisão administrativa, e de, eventualmente, condenar a infractora a decidir vinculando-a a determinados padrões. Trata-se antes de aferir a legalidade duma omissão de decisão, e de condenar a infractora a decidir. (negrito nosso)
Desde logo, ao insistir na condenação da CGD ao deferimento do seu pedido de revisão do procedimento disciplinar, e ao avançar com um conjunto de vinculações impostas a tal revisão, ao nível do prazo da sua execução, da qualificação jurídica dos factos, da natureza da sanção disciplinar aplicável, do desmembramento do cúmulo jurídico, e da aplicação da lei da amnistia, o recorrente está a ir além daquilo que decorre do incumprimento do dever de decidir que fundamenta o pedido condenatório.
Há apenas um aspecto da reclamação do recorrente em que lhe assiste razão, precisamente porque contende com o dever de decidir, e não com o conteúdo da pertinente decisão: referimo-nos à fixação de um prazo para decidir o requerimento de revisão. Todavia, mesmo neste aspecto deve sucumbir a sua pretensão, dado que esse prazo resulta da própria lei, segundo a qual, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar o julgado deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses [artigo 175º nº1 do CPTA].”
Da análise do acórdão recorrido resulta, assim, que ele decidiu apenas duas questões de direito: (i) que o regime jurídico aplicável ao caso era o estabelecido no Regulamento Disciplinar de 1913; (ii) que o tribunal apenas podia condenar a Ré a decidir o pedido de revisão, não lhe podendo impor quaisquer vinculações relativamente a essa revisão (podia decidir favoravelmente ou desfavoravelmente, nas palavras da sentença da 1.ª instância), pois que se tratava apenas de aferir a legalidade de uma omissão, e de condenar a infractora a decidir.
E assim sendo, tudo o que for para além destas questões extravasa o âmbito do recurso para uniformização de jurisprudência, não podendo servir-lhe de fundamento, pois que lhe falta um dos (dois) elementos de comparação que são absolutamente indispensáveis para poder existir contradição.
Vejamos, portanto, se o acórdão recorrido entrou de facto, ou não, em contradição com questões idênticas a estas decididas nos acórdãos indicados como fundamento.
2. 2. 2. Aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913
O acórdão recorrido, cujo discurso fundamentador foi supra transcrito na parte essencial, reporta-se ao sancionamento de um funcionário da Caixa Geral de Depósitos admitido antes de 1/9/1993 e que não havia optado pelo regime do Contrato Individual de Trabalho (o Autor), tendo considerado que o regime disciplinar que lhe era aplicável era o do Regulamento Disciplinar de 1913, por força do caso julgado do acórdão de 6/2/2003, que havia anulado a sanção anterior (de 16/6/1999) e, como tal, não anulou o (renovado) acto sancionatório (de 15/12 /2004).
O acórdão que o recorrente indicou como fundamento da oposição relativamente a esta questão foi o acórdão do TCAS de 24/1/2002, proferido no processo n.º 6310/02, que, perante idêntica situação de facto – sancionamento de um funcionário da Caixa Geral de Depósitos admitido antes de 1983 e que não havia optado pelo regime do Contrato Individual de Trabalho – considerou que o regime aplicável era o do Despacho do Conselho de Administração da Caixa n.º 104/93, de 11/8, tendo anulado o acto sancionatório por, na apreciação do requisito culpa, ter qualificado o comportamento do arguido como simplesmente negligente e não doloso e, em consequência, ter concluído pela possibilidade da manutenção da relação laboral.
Ora, embora nos acórdãos em confronto tenham sido aplicados regimes jurídicos diferentes – o Regulamento Disciplinar de 1913, no acórdão recorrido e o regime estabelecido pelo Despacho n.º 104/93, no acórdão fundamento –, foram também diferentes as vias que conduziram a essa aplicação, cuja apreciação nos levam a concluir não ter havido um tratamento expresso da mesma questão fundamental de direito.
Na verdade, o acórdão fundamento aceitou a legalidade e consequente aplicação do Despacho n.º 104/93, fundamentando-a na interpretação conjugada dos vários diplomas legais que considerou que regulavam o regime jurídico da Caixa Geral de Depósitos e dos seus trabalhadores, designadamente o Regulamento Disciplinar dos Funcionários Civis de 22/2/1913, o DL n.º 48953, de 5/4/1969, o DL n.º 289/93, de 20/8 e o Despacho do CA da DCG nº 104/93, de 11/8. A aplicação desse despacho é uma decisão sua.
Já o acórdão recorrido considerou aplicável o Regulamento Disciplinar de 1913, não o tendo feito com base num trabalho de hermenêutica jurídica relativamente a essa aplicação, como o acórdão fundamento, mas sim, única e exclusivamente, com base na força do caso julgado do acórdão do STA de 6/2/2003, que havia anulado a anterior punição de 16/6/1999, por considerar, esse sim, que o Despacho n.º 104/93 era ilegal e que era aplicável o Regulamento Disciplinar de 1913.
A decisão da aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913 não emerge, portanto, autonomamente do acórdão recorrido, mas sim do acórdão de 6/2/2003, que aquele se limitou a reconhecer como tendo de ser executado em face do estabelecido no artigo 205.º, n.º 2, da CRP e do artigo 158.º, n.º 1, do CPTA, pois que, como nele se evidenciou “… por mais razoáveis que possam ser os argumentos que o recorrente/autor trouxe aos autos a favor da não aplicação ao seu caso do Regulamento Disciplinar de 1913, certo é que a aplicação deste se impunha ao Conselho de Administração da CGD por força do caso julgado que era sua obrigação respeitar”.
Sendo, pois, a fonte da aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913 à deliberação revidenda o acórdão de 6/2/2003, em cuja execução essa deliberação foi proferida, a oposição sobre a aplicação desse Regulamento só se poderia verificar entre esse acórdão e o acórdão fundamento, em relação à qual se assinala que foi interposto recurso por oposição de julgados (pela CGA), oposição que não foi considerada verificar-se por acórdão deste STA de 27/11/2003.
Em conclusão, diremos que o acórdão recorrido se limitou a considerar legal a aplicação de um regulamento disciplinar que um anterior acórdão, transitado em julgado, tinha considerado aplicável, pelo que se não pronunciou, de facto, sobre a questão jurídica da aplicação a se desse regulamento, mas antes sobre a eficácia do caso julgado anulatório.
Donde resulta que, relativamente a esta matéria, o acórdão recorrido acabou por tratar de uma questão jurídica diferente da do acórdão fundamento – a referida eficácia do caso julgado anulatório, que o acórdão fundamento não tratou –, pelo que, sendo ela o fundamento de direito que determinou a decisão tomada, não existem soluções jurídicas expressas em contradição sobre a mesma questão.
O acórdão recorrido, para além de fundamentar a legalidade da aplicação do Regulamento Disciplinar de 1913 na força do caso julgado do acórdão de 6/2/2003, declarou ainda que a doutrina desse acórdão não destoava da jurisprudência do STA. Tal declaração não passou, contudo, disso mesmo, ou seja de uma declaração – que não relevou para a decisão tomada, que era a única que aquele caso julgado permitia –, visando apenas esclarecer, lateralmente, o recorrente sobre a posição actual da jurisprudência, que apontava para bondade do decidido no referido acórdão.
Reconduz-nos, todavia, a uma outra causa de não admissão do recurso. É ela a estabelecida no n.º 3 do artigo 152.º do CPTA.
Na verdade, o STA tem reiteradamente decidido que o Regulamento Disciplinar de 1913 é aplicável aos funcionários da Caixa Geral de Depósitos admitidos antes de 1983 e que não tenham optado pelo regime do Contrato Individual de Trabalho. Cfr acórdãos de 24/5/2005 (proc.º n.º 927/02 – Pleno), 5/7/2005 (proc.º n.º 755/04 – Pleno), 25/10/2005 (proc.º n.º 831/04 – Pleno), 19/11/2009 (proc.º n.º 434/09 – Subsecção), 2/12/2009 (proc.º n.º 310/09- Subsecção e 17/6/2010 (proc.º n.º 14/10 – Subsecção).
Pelo que é de considerar que a posição sustentada nesse acórdão e que o recorrente considera ter sido aceite no acórdão recorrido, questionando-a, está de acordo com a jurisprudência recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, o que também não permitiria a admissão do recurso.
Não é, assim, de admitir o recurso relativamente a esta questão.
2. 2. 3. Vinculações na decisão da revisão
O recorrente invoca como acórdão fundamento, relativamente a esta questão – que consiste na obrigatoriedade de definir o modo de efectuar a revisão do processo disciplinar, em vez de impor simplesmente a decisão do pedido de revisão desse processo, favorável ou desfavoravelmente –, o acórdão do STA, 1.ª Subsecção, de 9/12/2004, proferido no recurso n.º 412/04.
Este acórdão respeita a um concurso de provimento para juízes do Tribunal Central Administrativo, no qual, relativamente à ponderação de determinados factores da avaliação, foi considerado que os actos praticados no exercício de poderes discricionários eram contenciosamente sindicados nos seus momentos vinculados e, após ter enunciado, na sua parte expositiva/argumentativa, que eram momentos vinculados, em geral, “a competência, a forma, formalidades do procedimento, dever de fundamentação, fim do acto, exactidão dos pressupostos de facto, utilização de critério racional e razoável e princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade” (cfr. n.º 8 do seu sumário), considerou que, no caso, “O autor, não questiona, no entanto, nenhum desses elementos vinculados da deliberação bastando-se com a ponderação, a seu ver inadmissível, da antiguidade na Magistratura por contraposição à antiguidade na área Tributária. Só que, nessa vertente, o acto não é contenciosamente sindicável”, pelo que julgou improcedentes as alegações nas quais invocava a sindicabilidade da ponderação efectuada.
Fácil e seguro é, assim, reconhecer que não existe qualquer contradição nas decisões, pois que se está perante situações absolutamente diferentes, quer de facto quer de direito
Na verdade, o acórdão recorrido tratou da decisão do pedido de revisão do processo disciplinar do Autor, tendo considerado que estava em causa apenas, e passamos a transcrever novamente, “…a violação do dever de decidir por parte da entidade demandada, que pura e simplesmente não se pronunciou sobre o pedido de revisão do processo disciplinar que lhe foi dirigido em 30.05.2005.
Não se trata, assim, de apreciar a legalidade e o mérito de uma decisão administrativa, e de, eventualmente, condenar a infractora a decidir vinculando-a a determinados padrões. Trata-se antes de aferir a legalidade duma omissão de decisão, e de condenar a infractora a decidir.
…Ao insistir na condenação da CGD ao deferimento do seu pedido de revisão do procedimento disciplinar, e ao avançar com um conjunto de vinculações impostas a tal revisão, ao nível do prazo da sua execução, da qualificação jurídica dos factos, da natureza da sanção disciplinar aplicável, do desmembramento do cúmulo jurídico, e da aplicação da lei da amnistia, o recorrente está a ir além daquilo que decorre do incumprimento do dever de decidir que fundamenta o pedido condenatório.”
A manifesta falta de identidade das situações de facto tratadas nos dois acórdãos, aos quais seriam de aplicar também normas jurídicas absolutamente diversas impede, assim, claramente e sem necessidade de mais desenvolvimentos, que se esteja perante a mesma questão fundamental de direito, que, por isso, não pode ter sido decidida em contradição.
2. 2. 4. Outras oposições
O recorrente invoca ainda outras oposições, nomeadamente com o acórdão do TCAS de 3/10/2008, proferido no processo n.º 3645/08, que considerou aplicável aos funcionários em causa o regime disciplinar da função pública, aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16 de Janeiro, e o acórdão do STJ de 12/4/94, processo n.º 31827, relativamente à aplicação da lei da amnistia.
Relativamente ao acórdão do TCAS valem as considerações feitas em 2.2.2. sobre o alcance e o fundamento da decisão proferida no acórdão recorrido – caso julgado do acórdão de 6/2/2003 – para afastar a invocada oposição relativamente à mesma questão fundamental de direito. Relativamente à aplicação da lei da amnistia, o acórdão recorrido não disse que não podia ser aplicada, mas apenas que a sua aplicação estava para além do que decorria do incumprimento do dever de decidir que fundamentava o pedido condenatório. Sendo certo que o recurso para uniformização de jurisprudência nunca pode ter como fundamento acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, mas apenas acórdãos dos Tribunais Superiores da jurisdição administrativa (artigo 151.º, n.º 1, alíneas a) e b) do CPTA].
Finalmente, outras oposições que se possam ver suscitadas não se podem considerar verificadas, em virtude de, conforme foi demonstrado em 2.2.1., não poderem essas contradições ser confrontadas com o decidido no acórdão recorrido, que se limitou ao nessa parte enunciado.
