0223/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O DL 37251, de 28.12.48, pôs em vigor o PUCS com o respectivo regulamento, que o integra, mesmo sem que este tivesse sido publicado no jornal oficial, sem embargo do disposto nos D.L. 22.470, de 11.04.33, e 33.921, de 5.9.44, sobre a publicação, por se tratar de lei especial, não sendo assim afectadas, nem a validade nem a eficácia daqueles diplomas, matéria aliás de natureza puramente formal, pelo que não é questionada pelo art. 293.º da CRP (versão originária).

II- A eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria, pois, da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial.

III- O art. 8.º do DL 37251 encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade.

IV- A declaração de nulidade, por parte da Administração, de deferimento tácito, que havia sido reconhecido por sentença em acção de reconhecimento de direitos, não viola o caso julgado se a sentença reconheceu tal deferimento abstraindo expressamente da sua legalidade intrínseca

Acordam em Subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., interpôs recurso contencioso de anulação das deliberações da Câmara Municipal de Cascais, de 22 de Janeiro de 1997, que declararam a nulidade de acto tácito de deferimento e indeferiram o pedido de alteração do Alvará de Loteamento n.º 941, de que é titular.

1.2. A sentença de fls. 138-146, de 24 de Outubro de 2001, julgou o recurso improcedente.

1.3. Inconformada, a recorrente deduziu o presente recurso jurisdicional, concluindo nas suas alegações:

“I- Nulidade da sentença por falta de fundamento de direito.

A douta sentença (...) está ferida nulidade contemplada na alínea b) do n.º 1 do artigo 668.º do Código do Processo Civil, falta de fundamentação de direito que justifique a decisão.

Vejamos, então, em que moldes esta afirmação se apresenta correcta na situação em apreço:

1- As deliberações camarárias impugnadas padecem do vício de violação de lei.

2- Ambas as deliberações camarárias impugnadas se fundam numa pretensa violação ao disposto no Plano de Urbanização da Costa do Sol, ou seja, é este o fundamento utilizado pela Câmara Municipal de Cascais quer ao deliberar a nulidade do deferimento tácito reconhecido pela sentença, transitada em julgado, proferida no processo n.º 645/96 da 1.ª Secção do Tribunal Administrativo do círculo de Lisboa, quer na deliberação de indeferimento do pedido de alteração do Alvará de Loteamento constante do requerimento n.º 5589/95, de 14 de Junho.

3- Apresenta-se, claro, que, para que tais violações fossem concebíveis, seria necessário que o Plano de Urbanização da Costa do Sol estivesse em vigor.

Mas não está.

- Com efeito, este Plano nunca foi publicado.

5- A publicação feita abrangeu apenas o Decreto-Lei n.° 37251 de 28 de Dezembro de 1948, que aprovou o Plano.

6- O Plano propriamente dito não consta das folhas do Diário do Governo.

- A recorrente nunca o viu, não tendo sido trazido à sua esfera jurídica para aí produzir efeitos através de publicação ou de qualquer outra forma de publicidade.

7- O Plano de Urbanização tem natureza normativa ( cfr. Osvaldo Gomes, Plano Director Municipal, Coimbra, 1985, página 24).

- Como tal, nunca ganhou eficácia, porquanto um principio geral de direito, que já vigorara em 1948 ( e que, nos nossos dias, se encontra acolhido no artigo 5.° n.° 1, do Código Civil e nos artigo 122 n.° 2, da Constituição), determina que os actos normativos só sejam eficazes, e portanto aplicáveis aos destinatários, quando tornados públicos.

8- Passados mais de dez anos desde a publicação do Decreto-Lei n.° 37251 de 28 de Dezembro de 1948, o Ministro das Obras Públicas , por despacho de 17 de Fevereiro de 1959, aprovou o Regulamento do PUCS, que veio substituir o Regulamento inicial, e mais tarde, por despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962, foram aprovadas alterações aos condicionamentos da Zona HE do PUCS, constantes do mapa anexo ao Regulamento aprovado em 1959, (protesta-se juntar às presentes alegações fotocópia autenticada do regulamento do PUCS, dentro do prazo de dez dias.

9- Sucede que, não há conhecimento da publicação em qualquer jornal oficial do Regulamento do PUCS, nem sequer do despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962.

10- Se confrontarmos o teor do capitulo V, atrás transcrito nas alegações, com a fundamentação de direito das deliberações camarárias impugnadas, somos forçados a concluir que as mesmas tiveram subjacente o Regulamento do PUCS aprovado por despacho ministerial de 17 de Fevereiro de 1959 e não o Regulamento inicial do PUCS.

11- Pois, se o Regulamento inicial do PUCS se poderá considerar coberto pelo Decreto - Lei n.° 37 251, o mesmo já não se passa com o referido Regulamento do PUCS aprovado por despacho ministerial de 17 de Fevereiro de 1959.

12- Isto porque, a considerar-se que o Regulamento inicial do PUCS foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37251, e não prevendo este diploma qualquer esquema ou regime para alteração a tal Regulamento, só por diploma de igual força é que o Regulamento poderia ser alterado, e não por simples despachos ministeriais, mas, mesmo que assim não se entendesse, então ter-se-ia que aplicar a norma de carácter geral contida no artigo 30° do Decreto - Lei n.° 33.921, de 5 de Setembro de 1944 - diploma ainda em vigor aquando foi proferido o mencionado despacho ministerial, e consequentemente as alterações ao Regulamento inicial do PUCS teriam que ser aprovadas por portaria do ministro competente.

13- Em qualquer das situações, o certo é que se impunha a publicação no jornal oficial do diploma que alterasse o Regulamento inicial do PUCS, ou por se tratar de decreto-lei, ou por se tratar de portaria, isto de acordo com o estipulado no parágrafo 1° do artigo 2° alíneas b), g) e h) do Decreto n.° 40 424, de 7 de Dezembro de 1955.

14- Verifica-se, assim, que o Regulamento do P.U.C.S., aprovado em 17 de Fevereiro de 1959 não revestiu a forma exigida ( Decreto - Lei ou Portaria), nem foi publicado em jornal oficial, o que faz com que este instrumento urbanístico não se possa considerar válido e eficaz ( cfr., neste sentido, o Acórdão do S.T.A. de 4 de Novembro de 1993, proferido no recurso n.° 31789, e os que nele são citados).

15- Face ao exposto e tendo-se as deliberações camarárias impugnadas baseado no Regulamento do P.U.C.S. aprovado em 17 de Fevereiro de 1959, com as alterações introduzidas pelo despacho de Dezembro de 1962, tem, forçosamente, de concluir-se que as referidas deliberações incorreram em erro nos pressupostos de direito, o que faz com que se não possam manter na ordem jurídica.

II- Ofensa de Caso Julgado

16- A sentença do processo n.° 645/96 deve considerar-se um "caso julgado".

"Caso julgado" é a autoridade especial que a sentença adquire quando já não é susceptível de recurso ordinário.

O caso julgado supõe a «incontrovertibilidade da situação jurídica, tal como surge fixada pelo juiz na sentença»

A sentença, adquire, assim, uma força vinculante que permite afirmá-la como «uma espécie de lex specialis no caso concreto».

17- O nosso ordenamento jurídico contém um princípio geral de subordinação da Administração aos Tribunais, que se analisa na imposição do dever de respeitar a autoridade do caso julgado formado pelas correspondentes sentenças: Cfr artigos 208.º n.º 3 e 214.º n.º 3 da Constituição.

18- A doutrina, a jurisprudência e a própria Lei têm-se inclinado para a aplicação da sanção da nulidade aos actos administrativos desconformes com a sentença ou ofensivos do caso julgado, tal como acontece com as deliberações proferidas pela Câmara Municipal de Cascais e que foram impugnadas no processo referente à sentença de que aqui se recorre.

19- À nulidade dos actos desconformes está subjacente a decisão constitucional de submeter a autoridade administrativa à judicial, no quadro da necessidade de harmonizar os diferentes poderes do Estado.

20- De tudo se deve, enfim, concluir que o deferimento tácito da alteração ao Alvará n.° 941 reconhecido judicialmente, através da sentença de 11/10/96, proferida no processo n.° 645/96, à agravante, é insusceptível de ser revogado através das deliberações camarárias referidas nos pontos V e VI da matéria de facto dada como provada na sentença aqui impugnada, pois, as mesmas contrariam aquele deferimento tácito e ofendem o caso julgado, têm, por isso, de se qualificarem nulas e de nenhum efeito, nos termos da alínea h) do n.° 2 do artigo 133° do Código de Procedimento Administrativo.

21- A patentear a desconformidade e ofensa operada pelas referidas deliberações camarárias em relação à sentença ditada, temos o facto, incompreensível e inadmissível, de a Câmara Municipal de Cascais aquando da contestação na acção para reconhecimento de direitos adquiridos ter defendido que a área onde se insere o alvará de loteamento n.° 941, cuja alteração foi requerida através do requerimento registado sob o n.° 5589, de 14 de Junho de 1995, não se encontrar abrangida por Plano Municipal de Ordenamento do Território, e, posteriormente, em 22 de Janeiro de 1997, a mesma Câmara delibera declarar a nulidade do acto tácito de deferimento do pedido constante daquele requerimento e indeferir o mesmo pedido, com o fundamento de que o loteamento em questão se situa em área abrangida pelo P.U.C.S. ( Plano de Urbanização da Costa do Sol), criado pelo Decreto - Lei n.° 37251, de 28 de Dezembro de 1948, pelo que com ele teriam de se conformar.

22- O Meritíssimo juiz " a quo" ao decidir que as deferidas deliberações camarárias revogam o caso julgado fez incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos, violando, deste modo, quer o preceituado na alínea h) do n.° 2 do artigo 133° do Código de Procedimento Administrativo.

Nestes termos, deve dar-se provimento ao presente recurso revogando-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências, assim sendo feita a habitual JUSTIÇA”.

1.4. A Câmara Municipal de Cascais contra-alegou pela manutenção da decisão.

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso e confirmação da sentença.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença deu como assente a seguinte matéria, que não vem controvertida:

“i. A recorrente, sociedade comercial que se dedica fundamentalmente à indústria da construção civil, é titular do Alvará de Loteamento n.º 941, emitido pela Câmara Municipal de Cascais, em 28.2.92, que se refere a um prédio sito nos limites do lugar de Caparide, «Alto do Espargal», freguesia de São Domingos de Rana, concelho de Cascais, inscrito na matriz rústica sob o n.º 1415, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Cascais sob o artigo 2550º [Cfr. docs. de fls. 16 a 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

ii. O pedido de licenciamento do loteamento mereceu parecer favorável da Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, em Dezembro de 1990, sendo o referido loteamento constituído por 14 lotes [Idem].

iii. Por requerimento com o n° 5589, de 14-6-95, a recorrente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais uma alteração àquele Alvará, que consistia na constituição de dois novos lotes, a desanexar do lote 14, cada um com área de construção de cerca de 900 m2, com 10 fogos, respectivas garagens e arrecadações [Cfr. docs. de fls. 25 a 27 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

iv. Porque a autoridade recorrida se não manifestou atempadamente sobre tal requerimento de alteração de Alvará, a recorrente, no pressuposto de que em 5 de Março de 1996, se formou acto tácito de deferimento do pedido, intentou, em 18 de Julho do mesmo ano, neste TAC, acção para reconhecimento de direitos, que correu termos com o n° 645/96, da 1.ª Secção, a qual foi julgada procedente por sentença de 11 de Outubro de 1996 e transitada em julgado em Novembro de 1996 [Cfr. docs. de fls. 28 a 34 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

v. Por proposta do Presidente, a Câmara Municipal de Cascais, em 22 de Janeiro de 1997, deliberou, por unanimidade, declarar a nulidade do acto de deferimento tácito do pedido de alteração do Alvará, com o fundamento que «o loteamento em questão se situa em área abrangido pelo PCUS [Plano de Urbanização da Costa do Sol], pelo que com ele teria de se conformar', "o acto tácito que se terá formado viola o disposto no capítulo V, artigo 2°, do Regulamento daquele plano, por constituir um agrupamento de habitações de carácter urbano sem fim agrícola e excedendo a percentagem máxima de ocupação de 3%, ao nele se prever a constituição de dois lotes com área de construção de cerca de 900 m2, destinados a 10 fogos, além de garagens e arrecadações» e, «nos termos do n° 2 do artigo 56º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro [com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 334/95, de 28 de Dezembro, ratificado pela Lei n° 26/96, de 1 de Agosto], são nulos os actos que importem a violação de plano de ordenamento eficaz» [Cfr. doc. de fls. 35/36 e 40/41 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

vi. Nessa mesma data, a autoridade recorrida deliberou também indeferir o pedido de alteração do Alvará apresentado pela recorrente, com fundamento em que a sua pretensão se «localiza em zona RF [zona rural e florestal] do PCUS», violando o estabelecido o respectivo Regulamento [capítulo V, artigo 2°], uma vez que «a pretensão do requerente, importando necessariamente uma operação de loteamento destinada à constituição de dois lotes, sem área pré-determinada, visando a construção de edifícios com área de cerca de 900 m2, com 10 fogos, respectivas garagens e arrecadações, não podendo qualificar-se de moradias, viola as supra aludidas disposições do PCUS, importando uma alteração das mesmas, por se tratar de um agrupamento de habitações colectivas, sem fim agrícola, com uma percentagem de ocupação superior a 3% da superfície do solo disponível para a operação» [Cfr. doc. de fls. 37/38 e 42/43 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido]”.

2.2.1. Se bem que os vícios que vêm arguidos na alegação estejam colados aos vícios que vinham assacados aos actos administrativos recorridos, entende-se que o que a recorrente intenta é atacar a sentença na medida em que, não tendo julgado verificados aqueles vícios, incorreu em erro de interpretação das mesmas normas que pelo actos havia considerado violadas.

Nesta medida, não se acompanha a alegação da CMC no sentido da improcedência do recurso por falta de ataque directo à sentença.

2.2.2. Como vem assinalado quer nas contra-alegações da recorrida quer no parecer do Ministério Público, a alegação da recorrente não concretiza as razões pelas quais entende padecer a sentença de nulidade. Para além da genérica afirmação da carência de falta de fundamentação de direito, nada mais vem apontado.

Antes, o que surge apontado em todo o capítulo I das conclusões (conclusões 1 a 15), dedicado a esta apontada nulidade, é um conjunto de vícios de que padeceriam os actos recorridos por se sustentarem no PUCS.

Conforme o artigo 668.º, n.º 1, alínea b), do Código de Processo Civil, é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justifiquem a decisão. Ora, no que respeita à validade, eficácia e vigência do PUCS, que é o que vem questionado pela recorrente, reiterando o que defendera na fase contenciosa, a sentença é suficiente em justificação de direito, remetendo, aliás, para jurisprudência deste STA.

Considera-se, afinal, que embora a alegação apelide a sentença de nula, “por falta de fundamentação de direito que justifique a decisão”, o que a recorrente intenta é atacar a sentença por erro de julgamento, isto é, a justificação de direito apresentada na sentença não convence a recorrente, que perfilha ponto de vista diferente.

O que vem arguido, em substância, é, pois, erro de julgamento, discordância da recorrente quanto à interpretação e aplicação do direito operada na sentença. É neste sentido que se passará a cuidar das conclusões 1 a 15.

2.2.3. 1. A recorrente coloca o problema em duas vertentes: uma que respeita ao PUCS e seu regulamento inicial e outra que respeita ao regulamento do PUCS aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas de 17 de Fevereiro de 1959.

2.2.3. 1.1. Aproveitaremos, no essencial, para a resolução do problema, a doutrina do acórdão deste STA de 21 de Outubro de 1999, recurso n.º 34294 (em Apêndice ao Diário da República, de 23.9.2002, pág. 5962), que se passa a transcrever, na parte que releva, e que acompanhamos:

“Constitui hoje entendimento pacifico, ao nível da jurisprudência deste STA, que aquele DL 37251, pôs em vigor o PUCS com o respectivo regulamento, que o integra, mesmo sem que este tivesse sido publicado no jornal oficial', sem embargo do disposto nos DL 22.470, de 11.04.33, e 33.921, de 5.9.44, sobre a publicação, por se tratar de lei especial, não sendo assim afectadas, nem a validade nem a eficácia daqueles diplomas, matéria aliás de natureza puramente formal, pelo que não é questionada pelo art.º 293.° da CRP (versão originária).

Como vem assinalado na sentença recorrida e se consignou em recente acórdão deste STA (de 27.01.99, in A.D. 451-875 e segs.), com remissão para a vasta jurisprudência emitida neste STA a propósito da aplicabilidade do PUCS e seu regulamento, de acordo com o art.º 1.º, da Lei n.° 1909, de 22 de Maio de 1935. a região denominada Costa do Sol seria urbanizada de harmonia com o Plano de Urbanização aprovado pelo Governo.

Veio este a aprovar o referido plano, conforme consta do art.º 1.º do DL 37.251, onde se diz que ele mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da Costa do Sol, homologado pelo Gabinete das Obras Públicas.

E mais não exigia o diploma que, ao tempo, regulava a elaboração dos planos de urbanização, o Dec-Lei n.° 33.921, de 5 de Setembro de 1944, onde, aliás, se previa que organismos diferentes das câmaras o fizessem (cf. § 1.°, do art.º 11.° e art.º 19.º), no qual apenas se dizia que eles deviam ser aprovados pelo Governo (cf. Art.º 10.º).

Só relativamente aos regulamentos dos planos se impunha que o Ministro das Obras Públicas os aprovasse por Portaria (cf. art. 30.°) tal como já decorria da alínea b), do art.º 9.°, do DL n.° 26.762, embora neste se não dissesse qual a forma que devia revestir esse acto.

Só no art.º 14.°, n.° 2, do DL n.° 560/71, de 17 de Dezembro, se veio a dispor que com a Portaria que aprovasse os regulamentos dos planos de urbanização se publicasse no Diário do Governo uma planta síntese das disposições do plano e respectivo regulamento.

Para que o P.U.C.S. e o respectivo regulamento - este aprovado por despacho de 17 de Fevereiro de 1959 e alterado por despacho de 14 de Dezembro de 1962 - ganhassem eficácia, não teriam que ser publicados como anexo ao DL 37.251 ou mesmo posteriormente.

Como se assinala no mesmo aresto, o Tribunal Constitucional, por seu acórdão de 12.03.97 (in D.R. II n.° 144, de 25.06.97, a págs. 7274), não julgou inconstitucional as normas do P.U.C.S. pois que, como ai se refere, o art.º 122.° da Constituição de 1976, respeitante à publicação dos actos normativos, não é parâmetro de aferição da validade constitucional das normas do P.U.C.S., pois sendo estas normas anteriores à Constituição de 1976, não pode a sua validade formal e orgânica ser ajuizada à luz dos preceitos deste texto constitucional. É que o sentido do art.º 293.º, n.º 1, na redacção originária...- que dispõe que o direito ordinário anterior - mantém-se desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados é o de que todo o direito ordinário anterior ... se mantém, desde que o seu conteúdo seja materialmente compatível com as normas ou princípios da nova Constituição, e isso independentemente da sua conformidade ou desconformidade com a ordem constitucional anterior e independentemente também da sua conformidade ou desconformidade com as novas normas constitucionais relativas à forma e à competência dos actos normativos. As normas da C.R.P. de 1976 relativas à forma e competência dos actos normativos só se aplicam para futuro, não fazendo qualquer sentido averiguar se, à luz do art.º 122°, da C.R.P.. as normas do P.U.C.S. deviam ou não ser publicadas no D. R. para serem válidas e eficazes.

Ainda como se assinalou no acórdão deste STA de 3.10.95 (Rec. 34281), publicado em Apêndice ao D.R., de 30.04.98, a págs. 7223 e segs., também citado no aludido aresto de 27.01.99, a eficácia do PUCS e respectivos regulamentos decorria pois da sua publicidade pelos meios habituais de publicação dos comandos normativos emanados dos entes autárquicos interessados e não da sua publicação no jornal oficial. Com efeito, sendo aqueles planos e respectivos regulamentos ...de interesse predominantemente local e regional, a publicação deles nos termos gerais exigidos para as normas e actos gerais emitidos pelos entes autárquicos seria suficiente para defesa dos respectivos interessados. Refira-se que não vem sequer alegado que aqueles documentos normativos não tenham sido publicitados naqueles termos.

Em suma, de harmonia com o exposto deve concluir-se pelas plenas validade e eficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol e seu regulamento (...)”.

2.2.3. 1.2. Acrescente-se que, no presente caso, a recorrente expressamente reconhece que as alterações introduzidas no Regulamento pelo Despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962 “foram tornadas públicas por edital da C.M.C.” (cfr. alegações, fls. 162).

No que toca, em especial, ao regulamento do PUCS, na versão dos despachos ministeriais identificados na alegação, resta dizer, para além do supra constante, quanto à eficácia, que não tem razão a recorrente quando pretende destacar a sua invalidade em razão de não ter sido aprovado por decreto-lei nem sequer por portaria.

Na verdade, assente, nos termos sucessivamente proclamados por este STA, e de que o acórdão que se tem transcrito dá conta, a especialidade do DL 37251 face ao DL 33921, não é de invocar este último no que respeita à exigência de portaria para as alterações ao regulamento inicial do PUCS.

Com efeito, rege, ainda aqui, o mesmo DL 37251 quando permite que por despacho do Ministro das Obras Públicas, mediante propostas fundamentadas dos municípios interessados e informação favorável da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, se autorizem alterações de pormenor do Plano (artigo 1.º § único), e quando prevê que a manutenção do Plano ou a introdução de alterações será da competência do Ministro das Obras Públicas, mediante prévia consulta, quanto a modificações importantes, ao Conselho Superior das Obras Públicas (artigo 8.º).

Deve, por isso, considerar-se que a forma a adoptar seja para as alterações de pormenor do plano seja para as modificações importantes seria a do despacho, variando, apenas, a tramitação precedente desse despacho.

Em consequência, naturalmente que os regulamentos, subordinados ao Plano, por isso de nível inferior, ou pelo, menos de nível não superior, haveriam de poder seguir a mesma forma, não se compreendendo que bastasse despacho para o PUCS e se exigisse portaria para regulamento do mesmo Plano.

E, sendo assim, a solução do presente caso será a mesma quer se considere que os actos se basearam no regulamento inicial, como entendeu a sentença, quer se considere que se basearam no regulamento aprovado por despacho de 17 de Fevereiro de 1959 e alterado por despacho de 14 de Dezembro de 1962, como defende a recorrente, e como deve realmente ser afirmado, à míngua de elementos em contrário, face à data dos actos em causa.

2.2.3. 1.3. Finalmente, embora no presente recurso a questão da caducidade do PUCS à data dos actos recorridos, vindo referida no corpo das alegações, não tenha tido tradução nas suas conclusões, sempre se dirá que, efectivamente, o artigo 8.º do DL 37251 prescreve:

"O plano de urbanização da Costa do Sol será revisto de cinco em cinco anos por uma comissão constituída por um técnico designado pelo Ministro das Obras Públicas e um representante de cada uma das câmaras municipais interessadas. A manutenção do plano por novo período ou a introdução de alterações será da competência do Ministro das Obras Públicas, mediante prévia consulta, quanto a modificações importantes, ao Conselho Superior de Obras Públicas".

Porém, tal preceito não implica que o PUCS tivesse caducado.

Regressemos ao acórdão que temos estado a citar, para acompanhar a sua doutrina:

“Ora, a respeito da enunciada questão, e de harmonia com o entendimento reiteradamente expresso por este STA, deve entender-se que aquele normativo encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações ao PUCS, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade. Em suma, a referida norma apenas define a competência ministerial para aquele efeito, e não a sanção para o seu incumprimento. Veja-se a propósito o expendido nomeadamente, e por mais recentes, nos acórdãos de, 3.10.95 (rec. 34281) 27 01 97 (rec. 40001), 20.03.97 (rec. 33296), e de 18.02.98 (rec. 27816-P.)”.

Pelas razões enunciadas, improcede a matéria a que respeitam as conclusões 1 a 15.

2.2.4. O segundo capítulo das conclusões (conclusões 16 a 22) é dedicado à tentativa de demonstração de erro da sentença quando não julgou que as deliberações impugnadas violavam caso julgado. Vejamos.

2.2.4. 1. No Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa correu a acção n.º 645/96, proposta pela ora recorrente contra a ora recorrida para reconhecimento de direitos constituídos em virtude do deferimento tácito do seu pedido de alterações ao alvará de loteamento n.º 941, ao abrigo do disposto no artigo 68.º, n.º 2, do DL 448/91, de 29 de Novembro.

A sentença aí proferida, e transitada em julgado, culminou com a seguinte decisão:

“Termos em que concedo provimento à presente acção, e reconheço o deferimento tácito do requerimento de 14 de Junho de 1995, relativo a uma alteração ao alvará n.º 941, de que é titular a ora requerente.” (fls. 34.)

A tese do recorrente, é no fim de contas, a de que o efeito de caso julgado desta sentença implicaria que a recorrida procedesse às requeridas alterações do alvará, sendo nulos os actos contenciosamente recorridos, por força do artigo 133º, n.º 2, alínea h), do CPA, tendo a decisão sob recurso errado na interpretação e aplicação deste preceito.

Nos termos do artigo 673.º do Código de Processo Civil, a sentença constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga.

Para determinarmos o âmbito do caso julgado resultante da sentença na acção 645/96, deve-se ter em atenção os fundamentos em que assentou. Recuperemos o que aí se escreveu na fundamentação pertinente, pontos IX, b), c) e d):

“b) Nos termos do art. 44.º, n.º 1, do decreto-lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, a deliberação da câmara municipal sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento é proferido no prazo máximo de 90 dias.

Por força do princípio geral contido no art.º 40.º, n.º 1, e de acordo com o disposto no art. 13.º, n.º 5, alínea b), o referido prazo de 90 dias conta-se a partir do termo do prazo para as entidades consultadas se pronunciarem, ou seja, 60 dias (art. 42.º, n.º 2).

Ora, atendendo a que o pedido deu entrada nos serviços burocráticos da entidade requerida em 14 de Junho de 1995, sendo o presente meio processual proposto em 18.7.96, é manifesto o decurso do prazo consignado no art. 67.º, n.º 1, do DL 448/91, na versão original, verificando-se assim o deferimento tácito do requerimento apresentado pela requerente à entidade competente para sobre ele decidir (cfr. art.º 44º, n.º 1).

c) Quanto à nulidade do deferimento tácito por força do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 56.º, do DL n.º 448/91, uma vez que não foi precedido da consulta das entidades cujos pareceres são legalmente exigíveis, igualmente não é de atender.

Com efeito, a referida disposição legal sanciona com a nulidade os actos administrativos e não as ficções de decisões administrativas favoráveis aos particulares.

Se anomalia houver neste «ficção», devem as entidades administrativas desencadear os mecanismos procedimentais adequados.

d) Não se atende à anulabilidade invocada pela entidade requerida, já que, de acordo com o disposto no art. 35.º do CPA, pressupõe a existência de um acto administrativo, o que in casu não se verifica”.

E foi imediatamente a seguir a esta fundamentação que a sentença terminou com a decisão já transcrita: “Termos em que concedo provimento à presente acção, e reconheço o deferimento tácito do requerimento de 14 de Junho de 1995, relativo a uma alteração ao alvará n.º 941, de que é titular a ora requerente.

2.2.4. 2. Como resulta do excerto, que se confirma com uma verificação do teor integral da sentença (cfr. fls. 29 a 34), esta baseou-se para reconhecer a formação do deferimento tácito, no preenchimento das seguintes condições:

- Requerimento do interessado à Câmara para alteração de alvará;

- Competência da Câmara;

- Dever de decidir da Câmara;

- Transcurso do prazo legal para a decisão;

- Atribuição pela lei de significado jurídico de deferimento ao silêncio da Administração.

A sentença, conquanto chamada a pronunciar-se, perante a contestação da requerida, no sentido de não se ter formado acto tácito, pois que tal acto seria ilegal, nulo ou anulável, não apreciou a substância dessa alegação.

Na verdade, recusou a declaração de nulidade, e também não atendeu à anulabilidade, por entender que eram vícios não aplicáveis ao deferimento tácito.

E apreciou, apenas, as componentes supra indicadas.

Por isso se compreende que, recusando embora a declaração de nulidade, tenha referido: “Se anomalia houver nesta «ficção», devem as entidades administrativas desencadear os mecanismos procedimentais adequados”.

2.2.4. 3. É conhecido que a questão dos vícios que podem afectar o deferimento tácito liga-se ao problema dos pressupostos da sua formação.

Para quem entenda que é pressuposto da formação do acto tácito de deferimento a legalidade ou a vinculatividade da pretensão, então o acto tácito não pode ser ilegal, pois que, se ilegal, não se formou.

Inversamente, para quem entenda que o acto tácito se forma independentemente da averiguação dessa legalidade, então pode declarar-se a sua existência mesmo que se venha a revelar ilegal, isto é, mesmo que se venha a revelar anulável e, também, nulo. Trata-se, então, apenas de uma declaração quantos aos pressupostos formais da sua formação.

(O problema vem relatado, de forma sucinta, em “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, anotação XII ao artigo 108.º, e tem tido expressão em jurisprudência deste Tribunal, por ex., nos acórdãos de 22.5.01, rec. 47343, de 12.9.01, rec. 47996, de 19.12.01, rec. 45446, e no acórdão citado pela sentença, de 24.10.1995, rec. 38263).

No caso em apreciação, embora com uma fundamentação que não assenta linearmente em nenhuma das duas principais correntes, a verdade é que a sentença não julgou da legalidade, em sentido substancial, do deferimento que reconheceu.

A sentença reconheceu o deferimento abstraindo da averiguação da legalidade de tal deferimento, a sentença não operou sustentada na própria legalidade do deferimento tácito proclamado.

Assim, a sentença constitui caso julgado no que toca à formação do acto nas vertentes que enunciou estarem preenchidas.

A Administração tem, portanto, de respeitar o deferimento declarado, jamais pode discutir a formação desse deferimento, sob pena de violação de caso julgado.

E isto significa que a Administração tem de encarar o deferimento tácito como se tivesse praticado um acto expresso de deferimento.

Ora, tal como um acto expresso de deferimento, também o deferimento tácito, reconhecido nos limites descritos, não tem de se manter, necessariamente, na ordem jurídica.

Tal como os actos expressos, ele pode ser alterado, modificado ou afastado da ordem jurídica, pode, designadamente, ser revogado (cfr. “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, pág. 335-6, de Freitas do Amaral com a colaboração de Lino Torgal; também “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, citado, anotação X ao artigo 108.º).

E tal como os actos expressos também pode ser declarada a sua nulidade, pois esta é invocável a todo o tempo e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal – artigo 134.º do Código do Procedimento Administrativo.

Não se compreenderia que um deferimento tácito, mesmo que reconhecido pelo tribunal, reconhecimento que nada acrescenta à sua natureza, apenas torna indiscutível essa existência, fosse mais invulnerável às modificações ou à eliminação do que os actos expressos.

Na verdade, se se entendesse que os deferimentos tácitos não poderiam ser revogados quando anuláveis, ou declarados nulos, teríamos que, julgada a existência de um deferimento, baseada essa proclamação no preenchimento de condições exteriores ou formais, ele ficava para persistir na ordem jurídica ainda que o mesmo deferimento, se expresso, pudesse ser revogado, ou declarado nulo, preenchidos os respectivos pressupostos.

Logo se vê, que não terá sentido configurar o deferimento tácito com uma força de subsistência na ordem jurídica superior à do acto expresso.

Por isso, in casu, a Administração, ao declarar a nulidade do deferimento tácito (aliás por fundamentos diferentes daqueles que invocara na acção), reconhecido pelo tribunal e ao indeferir o requerimento de alteração do alvará, não violou o caso julgado.

A administração actuou dando como assente, no respeito da decisão judicial, o deferimento tácito.

A declaração de nulidade e o indeferimento intervieram, pois, num quadro não abrangido no âmbito do caso julgado pela sentença proferida na acção 645/96.

Assim, a decisão ora recorrida, enquanto julgou não violado o caso julgado operado pela decisão daquela acção, aplicou correctamente a lei aos factos, não enfermando de qualquer vício.

Improcede, pois, a matéria a que respeitam as conclusões 16 a 22 da alegação.

3.

Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 400 € (quatrocentos euros);

Procuradoria: 200 € (duzentos euros).

Lisboa, 25 de Fevereiro de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Pires Esteves