01406/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O INAC é um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, sujeito a superintendência e tutela do Governo;

II- O acto do membro do Governo que, na sequência de determinada acção inspectiva, acolhe proposta ou recomendação no sentido de o presidente do conselho de administração do INAC proceder às diligências necessárias à reposição nos cofres do Estado do montante de subsídio de alimentação indevidamente percebido pelos membros do anterior conselho de administração do INAC, dirige-se, apenas, àquele órgão e Instituto, e não aos particulares que tenham percebido tal subsídio;

III- A ordem de reposição que vem a ser dada a certo membro do anterior conselho de administração não é mera execução da recomendação do membro do Governo, não só porque a recomendação não é uma ordem, como porque o acto de execução supõe prévio acto administrativo definidor da situação individual e concreta, o que a recomendação não configura.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Contencioso Administrativo:

1. A... interpõe recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, de 19 de Março de 2002, exarado sobre o parecer do Inspector Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações, no Processo IGAP/IGOPTC n.º 232/01-IE.

2. Na resposta, a autoridade recorrida suscita ilegalidade da interposição de recurso, por ser irrecorrível o acto impugnado (artigos 9.º, 16 a 18.º), e a extemporaneidade da mesma interposição – (artigos 10.º e 11.º).

3. Ouvido, o recorrente sustenta a legalidade e tempestividade do recurso. 4. A mesma posição foi tomada no parecer do Ministério Público.

Vejamos.

5.1. Por despachos de 11 de Abril, de 4 de Maio e de 7 de Maio de 2001, exarados respectivamente pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Pública, e pelo Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi determinada a realização de uma acção inspectiva ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC).

De acordo com o estabelecido naqueles despachos, a acção inspectiva ficou a cargo da Inspecção-Geral da Administração Pública e da Inspecção-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações.

Do Relatório desta Inspecção Extraordinária, consubstanciada no Processo IGAP/IGOPTC n.º 232/01-IE, constam, no Capítulo XVII, “CONCLUSÕES” (fls. 268 a 304), e no Capítulo XVIII, “PROPOSTAS E RECOMENDAÇÕES” (fls. 305 a fls. 342).

Entre as propostas e recomendações em causa encontra-se, no ponto 12.1.2 (a fls. 325) - e com remissão para o ponto com a mesma numeração das Conclusões - a relativa a subsídio de refeição:

“12.1.2. O subsídio de alimentação.

1. Tendo sido detectado (cfr. ponto 12.1.2. das Conclusões) que os membros do anterior CA do INAC perceberam o montante correspondente ao subsídio de alimentação, PROPÕE-SE A RESPECTIVA COMUNICAÇÃO AO TRIBUNAL DE CONTAS para eventual responsabilidade financeira pela autorização ilegal da despesa correspondente.

2. O CA do INAC deve assegurar que os competentes serviços do INAC diligenciem no sentido de promoverem a respectiva reposição nos cofres do Estado.”

Sobre este relatório, o Inspector-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações emitiu o parecer de 12 de Março de 2002, a fls. 3-c, 3-d e 3-e do respectivo volume, dirigido à consideração do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, no qual apresentou:

“PROPOSTAS

1.ª Que esta Inspecção-Geral seja autorizada a enviar cópia do presente Relatório de inspecção:

a) Ao Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC, para que o mesmo:

(...);

Faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo, nomeadamente de fls. 308 a fls. 305, dos autos;

(...)”.

Sobre este parecer, o Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes exarou, em 19.3.2002, o seguinte despacho:

“Concordo.

Proceda-se conforme o proposto a folhas 342-a, 342-b e 342-c do presente processo” (fls. 49 dos autos).

É este o acto impugnado. E é impugnado, unicamente, no segmento respeitante à reposição de subsídio de refeição (artigos 12 a 21 da petição).

5.2. Nos termos constitucionais, compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, entre o mais, “Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma (alínea d) do artigo 199.º).

A Constituição da República apela, pois, a três tipos de administração: administração directa, administração indirecta, administração autónoma.

Em termos muito genéricos, e seguindo, principalmente, de perto, a estrutura expositiva de Diogo Freitas do Amaral, no seu “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, em matéria de pouca controvérsia, poder-se-á dizer que, de um ponto de vista orgânico, a administração directa é aquela que compreende os serviços e órgãos integrados na pessoa colectiva Estado; a administração estadual indirecta é o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado; a administração autónoma é o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins próprios fins e já não de fins do Estado.

Integram a administração indirecta os “institutos públicos”, pessoas colectivas públicas, de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial.

Uma categoria de institutos públicos são os “serviços personalizados”, serviços administrativo a que a lei atribui a natureza de instituto público.

Os institutos públicos, detendo personalizada jurídica própria, definem as suas posições e praticam actos administrativos através de órgãos próprios, mas estão sujeitos a superintendência e tutela.

Na verdade, como se viu, nos termos constitucionais, o Governo dirige a administração directa, superintende e tutela a administração indirecta, tutela a administração autónoma.

Portanto, o Governo não dirige a administração indirecta, superintende e tutela.

A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito da sua actuação.

Um destes poderes é o poder de fiscalização, caso em que se fala de tutela inspectiva.

Por sua vez, a superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins múltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência.

A superintendência difere do poder de direcção, típico da hierarquia, e é menos forte do que ele, porque o poder de direcção do superior hierárquico consiste na faculdade de dar ordens, a que corresponde o dever de obediência a essas mesmas ordens, enquanto a superintendência se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendações.

A diferença, do ponto de vista jurídico, entre ordens directivas e recomendações consiste em que as ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; as directivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adoptar para atingir esses objectivos; e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.

Os poderes de superintendência e tutela constitucionalmente conferidos ao Governo face à administração indirecta situam-se no plano da relação institucional entre o Estado-administração e as pessoas colectivas que integram tal administração indirecta.

Da natureza desses poderes resulta que, em princípio, eles não se dirigem aos particulares, eles não se exercem pela prática de actos tendentes à produção de efeitos jurídicos numa situação individual de um particular.

As directivas ou recomendações emitidas pelo Governo podem, pelo seu acatamento, levar a entidade pública alvo, a produzir certo acto administrativo, mas será este acto que definirá a posição da Administração perante o particular.

E o acatamento da directiva ou recomendação não é mero acto de execução, desde logo, porque a directiva ou recomendação não é uma ordem, depois, porque o acto de execução supõe acto administrativo anterior o que tais recomendações ou directivas não configuram.

5.3. O INAC foi criado pelo DL 133/98, de 15 de Maio, sucedendo “na titularidade de todos os direitos e obrigações do Estado, de qualquer fonte e natureza, que se encontrem directamente relacionados com a actividade e atribuições da Direcção-Geral da Aviação Civil” (artigo 1.º, n.º 3).

Dispõe o seu artigo 1.º

“Artigo 1.º

Criação e natureza

1- É criado o Instituto Nacional de Aviação Civil, designado abreviadamente por INAC, instituto público dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, que fica sujeito a tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, cujo anexo ao presente diploma faz parte integrante.

(...)

4- O INAC rege-se pelo presente diploma, pelos seus estatutos, por quaisquer normas outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas do direito privado, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja natureza implique o recurso a normas de direito público.

5- (...)”.

Os Estatutos do INAC, nomeadamente os artigos 1.º e 2.º, reafirmam a natureza de instituto público proclamada no preceito citado.

“Artigo 1.º

Natureza e regime

1- O Instituto Nacional de Aviação Civil, designado abreviadamente por INAC, é uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, que tem por finalidade a supervisão, a regulamentação e a inspecção do sector da aviação civil.

2- O INAC rege-se pelo disposto nos presentes Estatutos, por quaisquer outras normas legais e regulamentares aplicáveis aos institutos públicos e, subsidiariamente, pelas normas do direito privado, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja natureza implique o recurso a normas de direito público.”;

“Artigo 2.º

Tutela

1- O INAC exerce a sua actividade sob a superintendência e tutela do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.

2- Compete ao Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território definir as orientações gerais da actividade do INAC.

3- Sem prejuízo de outros poderes de controlo estabelecidos na lei, estão sujeitos a aprovação dos Ministros da tutela e das Finanças:

a) O plano de actividades e o orçamento geral;

b) O relatório anual de gestão e as contas do exercício;

c) O regulamento de carreiras e o regulamento disciplinar

d) O regime retributivo”.

E os artigos 12.º a 17.º, identificam, em conformidade com a personalidade jurídica própria, os órgãos do INAC.

“Artigo 12.º

Órgãos do INAC

São órgãos do INAC o conselho de administração, o presidente do conselho de administração e o conselho fiscal”.

Ressalta desta simples leitura, que é o INAC, sem margem para dúvidas, uma pessoa colectiva, já que a sua personalidade jurídica lhe é conferida pelo diploma criador e confirmada pelos Estatutos. Trata-se, pois, de pessoa distinta da pessoa colectiva Estado.

É um instituto público, que se deve caracterizar, ademais, como um serviço personalizado, serviço administrativo a que a lei atribui a natureza de instituto público, o que é ilustrado, desde logo, por ser o sucessor de uma direcção-geral.

E não goza de qualquer especialidade de regime em termos da sujeição à superintendência e tutela governamental.

5.4. No caso que nos ocupa, na sequência de uma inspecção ao INAC (tutela inspectiva) foram, no respectivo relatório, formuladas diversas recomendações (actuação da superintendência), designadamente a de que o “Senhor Presidente do Conselho de Administração do INAC (...) Faça cumprir, com carácter de urgência, as propostas e recomendações contidas no mesmo”, entre as quais se insere a de “diligenciar no sentido de promoverem a reposição nos cofres do Estado do montante de subsídio percebido pelos membros do anterior CA do INAC”.

No acto impugnado, o acto que concorda com aquelas recomendações, por isso que as assume, não se detecta qualquer definição da situação do particular, ora recorrente.

E poderia, pura e simplesmente, não chegar a verificar-se qualquer acto de reposição.

A ordem de reposição, que é o acto que afecta o recorrente, não emana do acto governamental recomendativo.

Contrapõe o recorrente que, “(...) se o Senhor SEAT não tivesse concordado com o teor dos relatórios das auditorias, o Recorrente nunca havia sido notificado para repor as quantias identificadas na petição de recurso. O acto que determinou essa reposição, porquanto resulta dos sobreditos ofícios, foi, pois, o despacho de concordância do Senhor SEAT. Neste caso, a concordância do Senhor SEAT equivale a uma ordem, a uma determinação de autoridade” (20, 21 e 22 da réplica).

Não se questiona que o despacho impugnado esteja na origem da ordem de reposição. Mas não se pode concluir que, na ausência de tal despacho, a ordem de reposição não viesse a existir do mesmo modo. É que, toda a Administração deve actuar sempre no respeito da legalidade. E se o INAC tivesse detectado, por iniciativa própria, que havia lugar a tal reposição, não carecia de qualquer intervenção estadual para actuar.

E seja como seja, o que não se pode dizer é que o acto recorrido foi uma ordem dada ao INAC. Por um lado, como se viu, as ordens não se integram nos poderes de superintendência e, por outro lado, nenhum elemento do acto permite afirmar que, na circunstância, o acto impugnado ultrapassou os poderes de superintendência, caso em que o acto seria ilegal, exactamente por esse facto.

O quadro em que o acto foi praticado e o seu teor revelam que se trata de uma recomendação.

Por isso, tal acto governamental não se intromete na esfera jurídica do recorrente, não o tem como destinatário, nem interessado.

7. Neste termos, o acto impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do ora recorrente perante o INAC, ou perante os cofres do Estado, e não se apresenta como lesivo da sua esfera jurídica sob nenhuma forma. É, por isso, irrecorrível, quer na perspectiva do artigo 25º da LPTA, quer na perspectiva do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República.

Fica, prejudicada a discussão sobre a extemporaneidade da interposição do recurso.

Assim, nos termos do artigo 57.º, § 4.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo acordam em rejeitar o recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça – 250 € (duzentos e cinquenta euros);

Procuradoria – 125 € (cento e vinte e cinco euros).

Lisboa, 1 de Julho de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – Pires Esteves