026390 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A... , com sede ..., Lisboa, impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, a liquidação de emolumentos notariais, no montante de 16.375.170$00, devidos pela celebração de uma escritura pública de aumento do capital social da impugnante. Invocou vícios de violação de lei (violação de lei constitucional e violação de directiva comunitária). O Mm. Juiz do 1º Juízo daquele Tribunal, decidindo que aqueles emolumentos são impostos e não taxas, julgou "procedente a impugnação por inconstitucionalidade material das normas com base nas quais foram liquidados os emolumentos", reconhecendo ainda à impugnante o direito a haver juros indemnizatórios. Inconformados com esta decisão, interpuseram recurso para este Supremo Tribunal quer o Ministério Público, quer a Fazenda Pública. O REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso: A decisão recorrida contraria claramente o entendimento jurisprudencial dominante de acordo com o qual o regime aplicável à liquidação efectuada com base em preceito que se mostre em desconformidade com normas constitucionais é a anulabilidade , de que decorre, por sua vez, a inaplicabilidade, ao caso em apreço, do regime da nulidade constante do art. 134º do CPA . Assim, não sendo nula, mas tão só anulável , não poderia a liquidação em causa ser impugnada a todo o tempo, mas apenas no prazo previsto no art. 123º , 1, do CPT (idêntico, aliás, ao estabelecido no art. 102º , 1, do CPPT ), pelo que, tendo este sido largamente ultrapassado, a presente impugnação resulta manifestamente intempestiva, por tardia . O art. 43º da LGT , sucedendo ao art. 24º do CPT , mantém, no respectivo n. 1, a garantia respeitante ao direito a juros indemnizatórios designadamente quando, em impugnação judicial, se determine que houve erro imputável aos serviços de que tenha resultado pagamento da dívida tributária em montante superior ao legalmente devido . Sendo certo que o erro a que se reporta o sobredito preceito será o erro não só de facto mas também de direito na liquidação, deverá, não obstante, ser demonstrada a susceptibilidade de imputação do mesmo aos serviços , bem como a necessária repercussão directa do referido erro no que respeita ao montante da dívida tributária que tenha sido objecto de pagamento, sendo, por conseguinte, indispensável proceder à indicação da quantia que seria legalmente devida. Ora, no caso vertente, constata-se que não só o apuramento do montante em causa resultou da mera aplicação pelos serviços, dos normativos então vigentes , como também não consta da sentença recorrida qualquer referência ao eventual acréscimo no que respeita ao montante objecto de pagamento, como consequência da verificação do questionado erro, não tendo, aliás, a decisão em causa procedido à definição do montante da dívida que seria legalmente exigível, sendo certo que as normas de Direito Comunitário aplicáveis não impõem a gratuitidade do serviço prestado e que não existe qualquer normativo susceptível de aplicação alternativa . Decorre do supra-referido que a decisão recorrida, ao considerar tempestiva a impugnação deduzida para além do prazo previsto no art. 123º , 1, do CPT , com base em pressuposto que se mostra claramente contrário ao entendimento jurisprudencial dominante, viola o citado preceito, tal como, ao reconhecer à impugnante o direito a juros indemnizatórios sem que, para tanto, se verificassem cumulativamente os pressupostos constantes do art. 43º , 1, da LGT , faz uma aplicação inadequada do respectivo preceito, pelo que deverá ser revogada, com as legais consequências. Por sua vez, o senhor PROCURADOR DA REPÚBLICA junto daquele Tribunal de 1ª Instância formulou as seguintes conclusões nas suas alegações de recurso: Os emolumentos foram liquidados em 14/10/96. São de qualificar como taxas e não como impostos. Os vícios de que possam padecer estão sujeitos à anulabilidade e não à nulidade. A sua impugnação estava sujeita ao prazo previsto no disposto no art. 102º do CPPT . Prazo este que é peremptório, de caducidade e de conhecimento oficioso - art. 333º do CC . Quando foi deduzida, in casu , a impugnação há muito estava ultrapassado aquele prazo. Estando pois verificada a sua extemporaneidade. Foram, assim, violadas, na douta sentença recorrida, desde logo, as disposições legais previstas nos artºs. 102º do CPPT e 333º do CC. A isto contrapôs a impugnante, que apresentou as suas contra-alegações, que finalizaram com o seguinte quadro conclusivo: O pedido de revogação do acto de liquidação de emolumentos do notariado impugnado baseou-se, desde logo, na nulidade inerente à inconstitucionalidade material dos mesmos, por violação do disposto no art. 103º, 3, da CRP, por estes configurarem um verdadeiro imposto. II. Bem como no facto de o acto impugnado resultar, em última análise, na ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade. III.O vício de inconstitucionalidade, gerando a nulidade do acto de liquidação impugnado, acarreta a suspensão da contagem dos prazos processuais , porquanto a mesma pode ser arguida a todo o tempo , nos termos do art. 102º , 3, do CPPT . IV.O acto de liquidação de emolumentos impugnado é, igualmente, violador do direito comunitário, concretamente, da proibição constante do art. 10º da Directiva Comunitária 69/355/CEE. A proibição ínsita no art. 10º da citada directiva é, conforme jurisprudência do TJCE, directamente invocável pelos particulares, perante os órgãos jurisdicionais nacionais (acórdão do TJCE, 6ª Secção, de 29/9/99, Proc. C-56/98. VI.Por outro lado, segundo o TJCE (acórdão de 25/7/91 - Theresa Emmott contra Minister for Social Welfare, Processo C-208/90) o direito comunitário obsta à invocação, por parte das autoridades competentes, de normas processuais nacionais relativas a prazos, no âmbito de um pedido de particular perante os órgãos jurisdicionais nacionais, enquanto esse Estado-membro não tiver transposto correctamente as disposições dessa mesma Directiva para a sua ordem jurídica interna. 2. É a seguinte a matéria de facto assente na instância: 2.1.Em 14/10/96, no 5º Cartório Notarial de Lisboa foi celebrada uma escritura pública de aumento de capital social da impugnante. 2.2.Através da escritura referida, a impugnante aumentou o seu capital social de 5.000.000$00 para 10.000.000$00 (deve ler-se antes 10.000.000.000$00, atenta a escritura junta aos autos). 2.3.Pela realização da citada escritura pública foi liquidada à impugnante, pelo 5º Cartório Notarial de Lisboa, a soma de Esc. 16.375.170$00. 2.4.A impugnante pagou integralmente no 5º Cartório Notarial de Lisboa a quantia devida, a título de emolumentos, através do cheque n. 7366831740, emitido sobre o Banco CISF, no valor de Esc. 16.375.223$00. 2.5.Os emolumentos impugnados foram cobrados, na sua maioria, ao abrigo dos artºs. 4º e 5º da Tabela de Emolumentos do Notariado, aprovada pelo DL n. 397/83, de 21/11 . 3. A tese da impugnante é esta: os emolumentos são impostos e não taxas. Daí que, tendo sido criados pelo Governo sem a necessária Lei de Autorização Legislativa, sejam inconstitucionais. Daqui decorre que a liquidação é nula (e não anulável), podendo ser arguida a todo o tempo. Por outro lado, os emolumentos em questão constituem imposições incompatíveis com uma directiva comunitária, nessa medida violando lei comunitária. O Mm. Juiz a quo decidiu que os emolumentos em causa constituem impostos, e, nessa medida, materialmente inconstitucionais os preceitos com base nos quais foi efectuada a liquidação impugnada. Suscitam-se assim no recurso duas questões, a saber: se os emolumentos são impostos ou taxas, deles decorrendo padecerem ou não de inconstitucionalidade e se violam ou não preceitos comunitários. 3.1.Vejamos a primeira questão. Os emolumentos são impostos? Ou são taxas? Se são impostos, será que a liquidação é nula, podendo assim tal vício de violação de lei ser conhecido a todo o tempo? Já vimos que o Mm. Juiz decidiu que os emolumentos são verdadeiros impostos, sendo a impugnação procedente por "inconstitucionalidade material das normas com base nas quais foram liquidados os emolumentos". E, sendo embora certo que nada diga sobre tal questão, é óbvio que, na esteira da impugnante, considera a liquidação nula e não anulável. Na verdade, se anulável, é óbvio que a impugnação era necessariamente extemporânea, dado que a mesma foi apresentada em 20/03/2000 (vide carimbo aposto no rosto da impugnação), sendo que a liquidação data de Outubro de 1996 (vide probatório). Ou seja, muito para além do prazo de 90 dias previsto no art. 102º do CPPT . Mas será que a inconstitucionalidade das normas em questão gera a nulidade, como defende a impugnante, e corrobora implicitamente o Mm. Juiz. Vejamos. Está em causa um acto de liquidação. Tal acto de liquidação será nulo? Será assim? Pois bem. Concordamos que os actos que ferem princípios constitucionais são nulos. Mas não todos. Na verdade, só aqueles que contendem com o núcleo duro de princípios fundamentais. É o que dispõe a al. d) do n. 2 do art. 133º do CPA , que dispõe: "São, designadamente, actos nulos: "... "Os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental". Que, na nossa óptica, são aqueles que contendem com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Mas já não aqueles que contendam com o principio da legalidade tributária. Tais actos, violadores do dito princípio da legalidade tributária, são anuláveis, mas não nulos. Assim, não podem eles ser impugnados a todo o tempo, mas só nos prazos previstos nas leis ordinárias adequadas. No sentido ora exposto, pode ver-se o Acórdão deste STA de 9/10/96 (rec. n. 20.873) - in Ap. DR de 28/12/98, pp. 2843 e ss. Escreveu-se: "O acto que aplica norma interna desconforme àqueles direitos (constitucional ou comunitário) não é nulo, antes está viciado por erro nos pressupostos de direito, que integra a dita violação de lei, causa de mera anulabilidade". É que uma coisa é o vício do acto, outra, diversa, o vício da norma. Como se escreve no Acórdão deste STA - Pleno - de 26/6/95, in Ac. Dout. 409-84: "Além, uma norma ferida de morte, de nulidade, que os tribunais têm de ignorar; aqui, um acto administrativo, fazendo aplicação de uma norma no errado pressuposto da sua validade, da sua existência ou relevância jurídica, e que integra o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito ... causa de mera anulabilidade". O acto impugnado é assim anulável, e não nulo. Não pode pois ser impugnado a todo o tempo, mas só no prazo fixado na pertinente lei. Daí decorre que, mesmo para quem defenda que os emolumentos são impostos e não taxas, mesmo aí estava-se perante acto meramente anulável, pelo que a impugnação seria sempre intempestiva. Mas será que os emolumentos em causa são impostos ou são taxas? O que são os emolumentos notariais? Importa qualificá-los, para saber se revestem ou não a característica de receita tributária estadual . Que se trata de uma receita estadual parece-nos pacífico. Na verdade, os emolumentos notariais constituem receita estadual, pois foram cobrados pelo Cartório Notarial, que é um serviço público dependente da Administração Central do Estado, no exercício das suas funções públicas, e visando o financiamento de despesas públicas. Mas será que têm natureza de receita tributária ? O Acórdão deste Supremo Tribunal de 21/6/95 (rec. 19.054) teve ocasião de abordar esta questão, no tocante aos emolumentos do registo comercial, de natureza idêntica aos emolumentos notariais, em termos que suscitam a nossa concordância. Escreveu-se no citado aresto: "Tem-se definido tributo como toda a prestação patrimonial estabelecida por lei a favor de uma entidade que tem a seu cargo o exercício de funções públicas, com o fim imediato de obter meios destinados ao seu financiamento. "Ou, ainda, como toda a imposição coercitiva em dinheiro que o Estado arrecada, por força e na forma de lei. "Incluem-se neste conceito, entre outras, e como principais categorias, tanto os impostos como as taxas (cfr. Alberto Xavier in Manual de Direito Fiscal, I, pág. 35; Nuno Sá Gomes, in C.T.F. n. 304-306, pág. 85 e Ac. do STA de 7/6/89, Rec. 5580 e doutrina ali citada). "É costume distinguir, numa perspectiva jurídica, as receitas estaduais, entre as de direito público, obtidas por força do ius imperii ou ius tributandi do Estado, por isso receitas coactivas, e as de direito privado obtidas mediante processos ao alcance de qualquer particular, portanto receitas voluntárias, incluindo nas primeiras as taxas e os impostos e nas segundas os empréstimos e as receitas patrimoniais ( cfr . Ac. desta Secção de 17/5/95 - rec. 19.053". E como distinguir as receitas das taxas? Vejamos então. A definição de imposto é pacífica. Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos. Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção . Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal , Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos . Com este último Autor, podemos dizer que se trata de: uma prestação patrimonial positiva; independente de qualquer vínculo anterior; definitiva; unilateral ou não sinalagmática; estabelecida por lei; a favor de entidade que exerça funções públicas; para satisfação de fins públicos; que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos. E como definir a taxa? O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial. Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, n. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização. E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer n. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais , n. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento . Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal , págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares . Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro , págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público . Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss.. Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que os emolumentos notariais são taxas. No caso traduzem a actividade administrativa de prestação de um serviço. Que, no dizer de Alberto Xavier (obra citada, págs. 49-50), por se destinarem à retribuição dos funcionários dos serviços respectivos recebem a designação de emolumentos. E, como estamos perante uma relação jurídica de direito público e não perante uma relação jurídica de direito privado, estamos perante uma taxa e não perante um preço. Como se refere no citado acórdão de 21/6/95, diremos que "quer do ponto de vista da actividade administrativa de prestação de um serviço - pressuposto de facto da obrigação legal em que a taxa se traduz - quer se considere o critério da natureza das relações jurídicas sempre terá de concluir-se, com segurança, que os emolumentos em causa liquidados como contrapartida ou contraprestação do serviço prestado ..., mais não são do que uma taxa, com os atributos atrás enunciados, com realce para a natureza coactiva e o carácter bilateral ou sinalagmático". Daqui decorre que os emolumentos notariais são receita tributária estadual, com previsão na al. a) do n. 1, do art. 62º do ETAF. No sentido ora exposto, pode ver-se o Acórdão do Pleno da Secção deste Supremo Tribunal de 28 de Junho de 2000 (Rec. n. 22.910- PLENO). E sendo uma taxa, é óbvio que a impugnação da mesma deveria ocorrer no assinalado prazo de 90 dias, previsto no art. 102º do CPPT . E agora já podemos concluir duas coisas: a primeira é que os emolumentos são taxas e não impostos. Mas mesmo que fossem impostos, mesmo assim o acto de liquidação, mesmo que inquinado de vício de violação de lei constitucional, seria sempre anulável e não nulo. Em qualquer caso é patente a caducidade do direito de impugnar. 3.2. Mas será que o já citado art. 5º da Tabela de Emolumentos do Notariado viola lei comunitária? Antes de responder a este questão, importa saber se também aqui não estaremos perante a mesma caducidade do direito de impugnar. É que, se a mesma ocorrer, então não importa saber se o normativo em causa viola ou não lei comunitária. Ora, este Supremo Tribunal vem decidindo que a impugnação de uma liquidação com base em norma que viola lei comunitária tem que ser apresentada no já referido prazo de 90 dias previsto no art. 102º do CPPT . Isto não invalida que o recorrente não possa, decorrido tal prazo, lançar mão do pedido de restituição das quantias pagas alegadamente com base em liquidação que viola lei comunitária, podendo daí ser interposto recurso contencioso da decisão que denegue tal pedido. E aí em prazos substancialmente mais avantajados. Veja-se a propósito o acórdão deste STA de 30/01/2002 (rec. 26.231), onde a questão vem minuciosamente dilucidada, e para a qual remetemos. (E não versamos a questão aqui expressis verbis , por não ter sido esta uma questão posta na petição inicial, não sendo igualmente de conhecimento oficioso). Decorre pois que, mesmo por aqui, a impugnação é intempestiva, pelo que não importa determinar se a norma da Tabela do Notariado é ou não violadora de preceito comunitário. A intempestividade da impugnação conduz necessariamente à procedência dos recursos. 4. Face ao exposto, acorda-se em conceder provimento aos recursos interpostos pelo Ministério Público e pela Fazenda Pública, revogando-se a sentença recorrida, e, em consequência, julga-se improcedente a impugnação, mantendo-se a liquidação impugnada. Custas pela impugnante, aqui e na 1ª Instância, fixando-se a procuradoria em 50%. Lisboa, 10 de Abril de 2002 Lúcio Barbosa (Relator) - Fonseca Limão - Benjamim Rodrigues.