0181/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A… , com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho, de 16.5.06, da Subdirectora do Serviço Sub-regional de Leiria do Centro Regional de Segurança Social do Centro , que ordenou a reposição da quantia de Esc. 3 744 180$00, por indevidamente recebida a título de subsídio de desemprego, imputando a esse acto os vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, por erro nos pressupostos. Por sentença, de 27.6.00, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, constante de fls. 82, ss., dos autos, aquele recurso contencioso foi julgado improcedente, por não provados os invocados vícios de forma e de violação de lei. O recorrente, inconformado, interpôs recurso da sentença para o Tribunal Central Administrativo-Sul, que se declarou incompetente, requerendo então o recorrente a remessa dos autos a este Supremo Tribunal. Apresentou alegação (fls. 118 a 123, dos autos), com as seguintes conclusões : I - A douta decisão recorrida enferma da nulidade prevista na alínea d) do n° 1 do artigo 668 do C.P.Civil por não ter conhecido do vício de forma por falta de fundamentação do acto administrativo impugnado, conforme lhe impunha o n° 2 do artigo 668 do C.P.Civil; II -Vício que não se mostra integrado, que é distinto, como resulta dos artigos 11 e seguintes da petição de recurso e do n° IV das respectivas alegações, pela ausência da requerida, e não concedida, certidão contendo a certificação do acto em causa e da sua fundamentação; III - Antes provem directamente da sua ausência de fundamentação, de facto e de direito, em manifesta violação do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 3° do DL 256-A/77 , de 16 de Julho e dos artigos 124 e 125 do C.P.A. IV - A douta sentença recorrida também faz errada interpretação e aplicação da lei ao decidir, como decidiu, a questão nela identificada sob a epígrafe "erro nos pressupostos, por existência de questão prejudicial". V - Na realidade, o dever de restituição do subsidio de desemprego recebido só existiria se tivesse conduzido à verificação do comportamento criminal que a recorrida lhe imputou e participou e pelo qual o mesmo nem sequer foi pronunciado, pelos fundamentos constantes da certidão da respectiva decisão instrutória junta aos autos. VI - Resulta do processo instrutor e dos elementos dos processo criminal juntos aos autos que o recorrente foi alheio ao procedimento administrativo-burocrático que conduziu à formulação do pedido e pagamento do subsídio de desemprego em causa, VII - O qual sempre seria devido quer tivesse ocorrido a caducidade do seu contrato de trabalho a termo ou a cessação de contrato sem termo por reestruturação da empresa, com extinção do respectivo posto de trabalho. VIII - O subsídio de desemprego recebido é devido, não se traduzindo em quaisquer enriquecimento sem causa por parte do recorrente. IX - O acto recorrido enferma, pois, do vicio de violação da lei por erro acerca dos seus pressupostos de facto e de direito, que pressupunham a verificação da conduta dolosa, criminalmente punível, o que não se verificou. Nestes termos, e com o douto Suprimento de Vossas Excelências, que expressamente se solicita, deve ser dado Provimento ao presente recurso e, em consequência, declarada nula a douta sentença recorrida ou, caso assim não seja doutamente entendido, a mesma substituída por douto Acórdão que considere ter a mesma feito errada interpretação e aplicação da lei e, por isso, revogue o acto administrativo por ela mantido, sempre com as legais consequências, nomeadamente em matéria de custas, procuradoria e demais legal, assim sendo feita a habitual JUSTIÇA A fl. 129, dos autos, foi proferido despacho de sustentação da sentença, no qual se considerou que o recorrente, nas respectiva alegação, não infirma as razões em que se baseou a decisão nela tomada e, ainda, que se conheceu, nessa mesma sentença, de todas as causas de pedir invocadas na petição de recurso, nos termos em que foram alegadas pelo mesmo recorrente. A Entidade Recorrida não contra-alegou. A Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal pronuncia-se, a fl. 155, dos autos, pela manutenção da sentença, dando por reproduzido o parecer emitido, nesse sentido, pelo Ministério Público no Tribunal Central Administrativo. Colhidos os vistos, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto: Em 04/07/1994 deu entrada nos serviços do Centro R.S.S. Leiria um pedido de subsídio de desemprego a favor do Recorrente, por motivo decorrente da caducidade do termo do contrato a termo certo - docs. Nºs. 2 e 4 constantes do processo instrutor; Em 05/05/1998, a Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria emitiu o seguinte despacho, "Assunto: Benef. N º 105 456 438 A… . Fui notificada para prestar declarações em processo-crime, cujo arguido é o beneficiário acima identificado. Ao consultar o processo existente no Tribunal apercebi-me de que: 1. O beneficiário foi admitido ao serviço da firma ..., Produtos Alimentares em Outubro/92, e não ..., ..., como consta na declaração de vínculo; 2. O beneficiário foi contratado a termo certo com uma remuneração mensal de Esc. 400 000$00 (quatrocentos mil escudos), constando, porém, nas folhas de remunerações, em alguns meses, com valores inferiores; 3. Há fortes suspeitas de que o beneficiário nunca tenha estado desempregado e se mantenha ao serviço da mesma entidade patronal. Pelo exposto, importa que o Serviço de Fiscalização averigue se existem indícios seguros de que o indivíduo em causa nunca tivesse deixado de estar ao serviço daquela entidade patronal e junto a documentação que recolhi. Por outro lado, deve o Contencioso organizar o processo de pedido de restituição do subsídio de desemprego, para o que junto a notificação." - doc. n° 13 do proc. administrativo; Em sequência, em 21/05/1998 foi emitida a informação pelo Serviço de Fiscalização, em conformidade com o vertido no doc. n° 23 do proc. administrativo, para que se remete; Com base na informação que antecede, o Coordenador do Núcleo de Fiscalização, em 15/06/1998 emitiu a Informação nos termos do qual conclui: "(…) No entanto, face aos documentos recolhidos, parece-nos que quando foi analisado o processo para atribuição do subsídio de desemprego, os Serviços de Processamento de Desemprego não possuíam uma informação correcta sobre a situação do beneficiário. Assim, somos de parecer que deveria ser reanalisado o processo de atribuição do subsídio de desemprego referente ao beneficiário acima identificado." - doc. n° 24 do proc. administrativo, para que se remete; Em 04/08/1998 a Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria emitiu o seguinte despacho, "Assunto: Subsídio de desemprego atribuído a A… - benef n° 105 456 438 Da análise deste processo e de acordo com a averiguação levada a cabo pelo Serviço de Fiscalização, conclui-se que: (...) 4. Em 31 de Maio de 1994, este trabalhador negociou com a empresa um acordo revogatório do contrato de trabalho que o vinculara à entidade patronal, tendo recebido uma compensação pecuniária no valor de 3 000 000$00 (três milhões de escudos). 5. Contudo, o trabalhador apresentou requerimento de prestações de desemprego (registo de entrada n° 163154 de 04-07-1994), modelo n° 346, indicando como causa de cessação, a caducidade do contrato a termo certo, bem como o respectivo contrato a termo. 6. Com base nestes documentos e desconhecendo-se a verdadeira situação, foi deferido o subsídio de desemprego, pelo período de 945 dias, com base no subsídio diário de Esc. 1 701 $00, com início em 94-07-04 e termo em 97-02-19, tendo-se processado o valor de Esc. 3 744 180$00 (três milhões setecentos e quarenta e quatro mil cento e oitenta escudos). Ora, considerando que a atribuição das prestações de desemprego foi baseada em falsas declarações (falsificação de contrato de trabalho a termo certo), é nulo e de nenhum efeito o despacho de deferimento então proferido, sendo, por isso, também nulos os efeitos de tal despacho. Deste modo, deve o beneficiário proceder à restituição de todas as importâncias pagas em função daquele despacho de deferimento. Proceda-se à anulação das respectivas equivalências." - doc. n° 25 do proc. adm.; Por oficio datado de 17/09/1998 o Recorrente foi notificado de que "(…) nos termos do despacho de 04-08-98 da Sra Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria, informa-se que vão ser anuladas as prestações de desemprego respeitantes ao período de 04-07-94 a 18-02-97, apurando-se um débito em seu nome valor de 3 744 180$00, importância que deverá se restituída junto destes Serviços. (…)" e para efeitos de audiência prévia - doc. 26 do proc. adm.; O Recorrente pronunciou-se nos termos do doc. 27 do proc. adm.; Por oficio datado de 22/10/1998 o Recorrente foi notificado do seguinte teor, " Em resposta á carta acima indicada, informo v: Exa. que se mantêm a anulação das prestações de desemprego, em virtude das razões apresentada na mesma carta, não constituírem matéria passível de revisão à decisão anteriormente tomada." - doc. fls. 28 do proc. adm.; Em resposta à exposição/requerimento apresentado pelo Recorrente, por oficio datado de 25/01/1999 o mesmo é notificado de que a decisão que determinou a anulação das prestações de desemprego tomou-se definitiva - doc. 30 do proc. adm.; Em 27/06/2000 a Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria sobre a proposta de que seja notificado o beneficiário para proceder ao pagamento voluntário, por uma só vez, no prazo de 30 dias ou em 36 prestações mensais, emitiu o seguinte despacho, "Notifique-se." - doc. 31 do proc. adm.; Por oficio datado de 28/06/00 do Centro Regional de Segurança Social do Centro, o Recorrente foi "(...) notificado de que, por despacho de 27/06/00 da senhora Directora do Serviço Sub-Regional de Leiria do C.R.S.S. do Centro, deve restituir no prazo de 30 (trinta) dias, a importância de Esc. 3 744 180$00 indevidamente recebida a título de subsídio de desemprego no período de 04/07/94 a 18/02/97 ou no mesmo prazo, requerer o pagamento em prestações mensais até ao máximo de 36 (trinta e seis), ao abrigo do artº 7° do Dec.lei n° 133/88, de 20-04. (...)" - doc. fls. 12 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos; O Recorrente requereu a emissão de certidão do referido despacho e respectiva fundamentação - doc. fls. 14 dos autos e acordo; Movido processo-crime contra o Recorrente, foi emitida decisão de não pronúncia da prática do crime de burla qualificada, à data não transitada em julgado - docs. fls. 54 e 55-67 dos autos; O Recorrente veio a juízo em 04/09/2000 - doc. fls. 3 dos autos. 3. Na respectiva alegação, o recorrente começa por arguir a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia. Pois que, segundo defende, não teria conhecido do vício de forma, por falta de fundamentação, que imputou ao acto impugnado. E, para além disso, persiste em defender a existência desse vício de forma e do também invocado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos. Começaremos por apreciar daquela arguição de nulidade, cuja eventual procedência implicaria a inutilidade do conhecimento da restante matéria do recurso jurisdicional. Vejamos. Nos termos do art. 668, nº 1 do CPCivil, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (al. d). Trata-se da sanção para o incumprimento da obrigação estabelecida no art. 660 CPCivil, que impõe ao juiz o dever de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas que cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (nº 2). Assim, e como é entendimento uniforme da jurisprudência ( vd., p. ex., ac. de 14.7.88/p, de 26.2.91/p e de 7.10.99, proferidos nos Rº 13806, 24591 e 41083, respectivamente. ), o tribunal tem o dever de resolver todas as questões submetidas a julgamento pelas partes, mas não já o de apreciar as considerações, razões ou argumentos produzidos pelas partes. (ac. STJ, de 16.2.95, BMJ, 444, 595). No caso em apreço, e segundo defende o recorrente, a sentença teria incorrido na indicada nulidade por não ter conhecido da existência do invocado vício de forma, por falta de fundamentação, que imputou ao acto contenciosamente impugnado. Mas, é patente a falta de fundamento dessa alegação. Com efeito, na respectiva fundamentação de direito, considerou a sentença: … Do vício de violação de lei e de forma, por falta de emissão da certidão requerida. Alega o Recorrente que decorrente da falta de emissão da certidão requerida, a Entidade Recorrida incorreu no vício de violação de lei, por violação do dever de informação e no vício de forma, por falta de fundamentação. Ora, desde já tomando posição sobre o alegado, não assiste qualquer razão ao Recorrente. A lei disciplina de forma autónoma os termos em que os interessados podem requerer a emissão de certidões relativamente a actos administrativos praticados e a sua relevância em termos processuais, no sentido da sua relevância em sede de eficácia do respectivo acto e não quanto à sua validade intrínseca. Com efeito, a falta de passagem de certidão não faz enfermar o acto administrativo praticado de qualquer vício, por constituir um aspecto exterior ao próprio acto, mas antes faz repercutir os efeitos dessa emissão quanto ao início da contagem do prazo de impugnação contenciosa do mesmo ou, como se adiantou, quanto à sua respectiva eficácia na esfera jurídica do interessado. … Uma coisa é a decisão ou deliberação em si mesma, ou seja, o acto administrativo de que se recorre e outra coisa é a notificação desse acto e/ou a emissão de certidão do mesmo, que apenas e só visam dar a conhecer que um determinado acto administrativo foi praticado e o seu teor. Eventuais vícios decorrentes da não emissão da certidão de acto administrativo, relevam precisamente no meio processual de intimação referido e não no recurso contencioso de anulação de acto administrativo, ora usado pelo Recorrente, onde consiste objecto os eventuais vícios de que o mesmo em si padeça. Pelo que, se porventura o acto se encontrar ferido do vício de forma, por falta de fundamentação esse facto não decorrerá da falta de emissão de qualquer certidão. Contudo, porque o Recorrente faz derivar os vícios que invoca de violação de lei e de forma, da falta de emissão de certidão, em face do que já se deixou escrito, não serão os mesmos de proceder. Assim, conforme exposto, e pelas razões supra aduzidas, não se reconhece eficácia invalidante sobre o acto administrativo, decorrente da omissão da passagem de certidão. … Assim, a sentença pronunciou-se, expressamente, sobre a questão, suscitada pelo recorrente, da existência de vício de forma, por falta de fundamentação. E, rejeitando – e bem – a alegação do recorrente de que a existência de tal vício pudesse decorrer da falta de emissão de certidão do acto administrativo impugnado, decidiu que tal vício não era imputável a esse acto. Não se verificou, pois, a omissão de pronúncia invocada pelo recorrente, sendo improcedente a arguição de nulidade da sentença que, a este propósito, vem arguida, na respectiva alegação de recurso. E esta alegação mostra-se igualmente improcedente, ao pretender que o acto impugnado padece desse mesmo vício de forma, por não conter ele mesmo fundamentação de facto e de direito. Como é sabido, a fundamentação é um conceito relativo, « que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue: habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade (objectivo endo-processual) a assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e a reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais) » – Ac. do Pleno, desta 1ª Secção, de 14.5.97 (Rº 29952). Para além disso, a lei (art. 125 CPA) admite a fundamentação por referência ( per relationem ). Sendo de notar, ainda, que, como é entendimento da jurisprudência, na fundamentação de direito dos actos administrativos não é necessária a referência expressa aos preceitos legais, bastando a indicação da doutrina legal ou dos princípios em que o acto se baseia (vd., p. ex., ac. 18.6.91 – Rº 28941). No caso concreto, e como decorre da matéria de facto apurada e acima transcrita, a decisão contenciosamente impugnada, a exigir ao recorrente a restituição do montante correspondente ao subsídio de desemprego de que, indevidamente, fora abonado, foi proferida na sequência de anteriores informações e pareceres, com os quais se conforma, e dos quais consta, expressamente, a prestação de falsas declarações do recorrente na obtenção desse subsídio, como motivo da ordenada restituição. Assim, ficou o recorrente habilitado a reagir contra essa decisão, pela forma que entendeu mais adequada, como se demonstra, aliás, pelo modo como se pronunciou, no âmbito do procedimento administrativo, e pela impugnação contenciosa que nestes autos veio a deduzir. Improcedem, assim, as conclusões I a III da alegação do recorrente. Alega, ainda, o recorrente que a sentença julgou erradamente, ao decidir pela não verificação do invocado erro nos pressupostos do acto impugnado. Pois que, segundo persiste em defender, o dever de restituição do subsídio em causa, nele decidida, só existiria caso fosse criminalmente punido pela respectiva obtenção. O que não aconteceu. Mas, também esta alegação é infundada. Como bem se ponderou, já, na sentença recorrida, … Novamente incorre o Recorrente em confusão sobre o âmbito do presente processo que consiste o recurso contencioso de anulação, que mais não visa do que atacar um acto administrativo, visando a sua remoção da ordem jurídica, por procedência de vícios de que o mesmo enferme. Ora, os pressupostos de prosseguimento do recurso contencioso de anulação não são os mesmos de um qualquer processo-crime, sendo num e noutro processo diferentes os respectivos objectos, concretizados no respectivo pedido e causa de pedir. Com efeito, à lide processual administrativa não interessa saber se o Recorrente foi ou não condenado por sentença transitada em julgado por um qualquer crime de burla, na exacta medida em que os requisitos para a respectiva condenação penal são muito diferentes do âmbito de conhecimento do recurso contencioso de anulação e dos vícios que o acto administrativo recorrido, padeça, podendo, porventura, não ser o Recorrente condenado no processo-crime e existirem fundamentos para o acto administrativo praticado, por existência de motivos de facto e de direito que o sustentem. Pelo que, independentemente da questão de saber se foi ou não apurada a responsabilidade criminal do Recorrente, importa nos presentes autos apreciar da legalidade do acto administrativo trazido a juízo, ora recorrido, razão por que se considera não existir qualquer questão prejudicial que, porventura, pudesse ter aconselhado a Administração a paralisar o processo administrativo ou que imponha ao julgador a suspensão da lide processual. E ainda que assim não fosse, essa questão de per si não influencia o acto administrativo praticado, nem a sua validade na ordem jurídica. Mais uma vez o Recorrente veio a juízo não invocar um qualquer vício dirigido ao acto administrativo, mas questões que ao mesmo lhe são exteriores. Apenas assim não seria de a Administração tivesse incorrido num qualquer erro ou vício de instrução, pelo qual considerasse determinada factualidade que afinal se comprovasse não ter ocorrido ou que enquadrasse erradamente a questão de direito, mas que, em qualquer caso, tratam-se de questões que não foram trazidas a juízo pelo Recorrente, pelo que não constituem objecto do litígio. Pelo que, será de improceder o presente recurso contencioso de anulação, por não provados quaisquer dos vícios que lhe são assacados. … Por estas razões, que são inteiramente de acolher e que, aliás, o recorrente não infirma, improcedem também as conclusões IV a IX da respectiva alegação. 4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 300,00 e € 150,00. Lisboa, 23 de Abril de 2009. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.