01001/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os Planos especiais de Ordenamento do Território, entre os quais se inclui o Plano de Ordenamento da Albufeira da Caniçada são regulamentos administrativos (artº 42º do DL 380/89 de 22/09).

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., identificada nos autos, veio deduzir um pedido de suspensão de eficácia “da Resolução do Conselho de Ministros nº 92/2002, publicada no Diário da República, I Série-B, de 7 de Maio de 2002 (doc. nº 1), ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artº 77º da LPTA...” Alega que o acto suspendendo lhe causa prejuízos de difícil reparação, não resultando da suspensão da eficácia do acto grave lesão do interesse público. Acresce, diz, que não há ilegalidade da interposição do recurso, uma vez que a Resolução do Conselho de Ministros impugnada é um acto administrativo recorrível, e ainda que estivesse aqui em causa a impugnação de normas regulamentares de eficácia externa como são as do Plano de Ordenamento da Albufeira da Caniçada - Revisão (POAC), aprovado pela Resolução impugnada, ainda assim, no entender da melhor doutrina, seria possível decretar a suspensão da sua eficácia de acordo com o nº 5 do artº 268º da Constituição. A Autoridade recorrida na sua resposta defende que, dos indicados no artº 7º, nº1 da LPTA, falta o requisito previsto na alínea c) porquanto, anunciando embora como objecto do pedido de suspensão, a Resolução do conselho de Ministros, a verdade é que a pretensão da recorrente se dirige exclusivamente ao comando ao artº 7º, nº 2, al. a) do POAC que é uma norma regulamentar e não um acto administrativo. Portanto o meio processual adequado para a sua impugnação seria o pedido de declaração de ilegalidade de normas e não o recurso contencioso interposto. E ainda que fosse de admitir o requerimento de suspensão de eficácia de normas regulamentares como meio processual acessório do pedido de declaração da respectiva ilegalidade, então este Supremo Tribunal Seria incompetente, em razão da matéria, para conhecer de um e de outro, atento o que se dispõe no artº 40º, al. c) do ETAF. Por outro lado, não se verifica também o requisito da alínea a) do nº 1 do artº 76º da LPTA, porquanto a fruticultura não é a única nem a principal actividade da requerente que, assim não correria risco de falência pela cessação dessa actividade nem seria difícil contabilizar os respectivos prejuízos. Em qualquer caso sempre não se verificaria o requisito da alínea b) do nº 1 do artº. 76º da LPTA porquanto da suspensão de eficácia pretendida resultaria a manutenção de situação de grave fonte poluente do plano de agua da Albufeira da Caniçada que é classificada como zona sensível, nos termos e para efeitos do DL 152/97 , de 19 de Junho. O Ex.mo Magistrado do Ministério público emitiu douto parecer no sentido de que o a suspensão não deve ser deferida porquanto o POAC tem a natureza de Regulamento administrativo que só pode ser impugnado pela via do meio processual adequado - pedido de declaração de ilegalidade de normas regulamentares pelo é manifesta a ilegalidade na interposição do recurso, não se verificando, por isso o requisito da alínea c) do artº 76º da LPTA. Sem vistos, vêm os autos à conferência para decidir: Como se vê do respectivo requerimento (artº 14), a requerente, dizendo embora que o objecto do pedido de suspensão é a Resolução do Conselho de Ministros nº 92/2002, a verdade é que a sua pretensão se dirige exclusivamente à norma do artº 7º, nº 2 do Plano de Ordenamento da Albufeira da Caniçada - POAC - que, entre outras actividades proíbe, na al. d), a piscicultura . Aquela Resolução limita-se no seu nº 1 a aprovar a revisão do Plano de Ordenamento da Albufeira da Caniçada (POAC), cujo regulamento e respectivas plantas síntese e de condicionantes são publicados em anexo. O POAC é um plano especial de ordenamento do território como previsto nos artºs 42º e segs. do DL 380/89 , de 22 de Setembro, tendo sido aprovado em conformidade com o artº 49º deste diploma como consta da Resolução do CM impugnada. Nos termos do artº 42º, “os planos especiais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar elaborados pela Administração Central”, constituindo um meio supletivo de intervenção do Governo tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território. Entre estes planos especial estão previstos nº 3 do artº 42 os “ planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas ” como o aqui em causa. Ora, como se diz no Ac. STA de 28.05.2001, rec. 48233, em situação semelhante, a opção do legislador pela atribuição expressa de natureza regulamentar aos planos não foi tomada para intervir na disputa de índole teórica e doutrinária que a questão suscitava e continua a suscitar. As qualificações legais presumem-se incorporar ou servir comandos, prescrições para a acção, e não inúteis afirmações teóricas. Ao afirmar a natureza regulamentar dos planos especiais, o legislador pretendeu eliminar a incerteza, assim resolvendo, pelas consequências sistemáticas que essa opção arrasta, as questões de índole prática geradas pela divergência nessa matéria, sobretudo no plano contencioso. Assim, como se diz ainda no referido aresto citando Alves Correia, Direito do Urbanismo, vol. I, pág. 373, cuja doutrina se sufraga, “mesmo que não fique resolvida a questão da sua qualificação material, os referidos preceitos têm o mérito de resolver todas as dúvidas no que concerne ao regime do contencioso dos referidos planos. Sendo estes considerados como regulamentos administrativos, o seu contencioso apresenta-se essencialmente como um contencioso de normas jurídicas . Ora, no caso, tendo o POAC, designadamente na norma do artº 7º, nº 2 al. d) restrições de caracter geral e abstracto relativas ao uso da água da albufeira, o recorrente não faz decorrer os prejuízos que invoca de um acto administrativo individual e concreto, isto é, que vise directamente a sua situação individual e concreta, contenciosamente recorrível nos termos do artº 25º da LPTA, mas da previsível aplicação daquela norma ao seu caso como ao de outros casos idênticos que existam ou possam existir. Daí que, no plano da impugnação, atentos os respectivos fundamentos, não estamos na presença de requerimento para a suspensão dos efeitos de um acto administrativo tal como o define o artº 120º do CPA , mas da paralisação dos efeitos de uma norma susceptível de se aplicar não só ao seu caso como a todos os outros casos que se lhe possam subsumir, impugnável em processo de impugnação de normas, nos termos do artº 63º e segs. da LPTA. E, mesmo que se entenda que a Resolução do Conselho de Ministros que aprovou o “plano” é destacável deste e passível de recurso contencioso autónomo de anulação (como acto administrativo), a ilegalidade do recurso contencioso continua a verificar-se no caso concreto, porque o ataque do recorrente não via a Resolução em si mesma, mas o regulamento que dela emerge. Com efeito o requerimento apresentado pela recorrente não aponta qualquer vício próprio à deliberação decorrida. Os prejuízos que invoca não decorrem de vícios de legalidade interna da Resolução impugnada, mas sim da proibição estabelecida na norma do artº 7º, nº 2 do plano de ordenamento, sendo apresentados como decorrentes do conteúdo do POAC, isto é daquilo que essencialmente o define como regulamento para efeitos contenciosos. O alvo do ataque da recorrente não é o acto deliberativo, a formação ou expressão do vontade colegial do Conselho de Ministros, mas o regulamento aprovado e o respectivo conteúdo. Ora, tendo o Plano de Ordenamento da Albufeira da Caniçada que vem efectivamente impugnado, a natureza de regulamento administrativo, o seu contencioso é o de impugnação de normas dos artºs 63º e seguintes da LPTA (recurso de actos normativos ou declaração de ilegalidade de normas regulamentares) e não o recurso contencioso de actos administrativos. Tal entendimento, como diz o Ministério Público, não viola o princípio da tutela judicial efectiva consagrado no artº 268º, nº 4 da Constituição, nem a regra do artº 268º, nº 5 da Lei Fundamental, porquanto, como se escreve no Ac. do Pleno de 21.02.2002, proc. 34852, o respeito de tais princípios “não dispensa a necessidade de utilização dos meios e fórmulas processuais adequadas, estabelecidas na lei ordinária, não significando ou avalizando, de modo algum, que se possa interpor recurso contencioso de actos de natureza normativa, cuja impugnabilidade é assegurada por outra via, através de meio processual próprio, o pedido de declaração de ilegalidade de normas, previsto nos artigos 66º a 68º da LPTA”. Em função dos fundamentos do requerimento de suspensão de eficácia, ocorre, assim, manifesta ilegalidade na interposição do respectivo recurso, pelo que não se verifica o requisito da alínea c) do nº 1 do artº 76º da LPTA, não podendo ser deferida a suspensão requerida. Acresce que para o conhecimento do eventual pedido de declaração de ilegalidade de normas e do correspondente meio cautelar suspensivo que no caso coubesse, não seria competente este Supremo Tribunal, conforme resulta do artº 40, al. c), conjugado com o artº 26, nº 1 al. g) do ETAF96. Admitindo que o acto impugnado é efectivamente a Resolução do Conselho de Ministros que aprova o POAC, os prejuízos invocados pela requerente não resultam como se diz acima, de qualquer vícios inerentes à legalidade interna de tal Resolução, pelo que não se verifica nexo de causalidade entre eventuais vícios da Resolução em si mesma e os prejuízos invocados. Ora, os prejuízos susceptíveis de preencher o requisito da al. a) do nº 1 do artº 76º da LPTA são apenas os que resultarem directamente do acto administrativo impugnado como sua consequência actualmente previsível e não, como no caso, os que possam resultar da aplicação de normas do diploma regulamentar aprovado. Por falta do nexo de causalidade exigível, não se verificaria, mesmo perspectivando este procedimento cautelar como acessório de recurso interposto da Resolução do Conselho de Ministros em si mesma considerada, o necessário nexo de causalidade entre os prejuízos invocados e aquela Resolução. Mas, em qualquer caso, a suspensão de eficácia pretendida, mesmo que pudesse reportar-se à Resolução do Conselho de Ministros como defende a requerente, causaria grave lesão do interesse público, como defende a autoridade recorrida, atentos os fundamentos que determinaram a proibição contida no artº 7º, nº 2, d) do POAC, fundamentos que a própria requerente refere na seu requerimento inicial e que o Tribunal não pode substituir pelos da requerente para efeitos de decidir o pedido de suspensão de eficácia. Com efeito, sendo a albufeira da Caniçada classificada como zona sensível, nos termos e para os efeitos do DL nº 152/97 , de 19 de Junho, como dispõe a al. c) do nº 1 do artº 5º do POAC e sendo fundamento da Revisão daquele Plano que a truticultura constitui uma “poluente significativa face às cargas poluentes descarregadas para o plano de água (correspondente a cerca de 3.150 habitantes-equivalentes), estando a contribuir decisivamente para a classificação obtida na estação de qualidade da REDE RQA 04h-02”, e que é responsável pela descarga de 2 toneladas de fósforo por ano na albufeira o que corresponde à descarga média anual em fósforo equivalente a uma população de 1450 habitantes, situação que contribui decisivamente para ultrapassar o nível máximo de fósforo que a albufeira pode suportar, não pode deixar de se concluir que a suspensão de eficácia da proibição de uma tal actividade causaria danos ambientais consideráveis que cumpre urgentemente evitar. Como acima se diz e é expressamente referido no artº 42º do DL 380/99 , de 22.09, diploma ao abrigo do qual foi emitida a Resolução impugnada, “os planos especiais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar elaborados pela Administração Central”, constituindo um meio supletivo de intervenção do Governo tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território . Entre estes planos especial estão previstos nº 3 do artº 42 os “ planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas ” como o aqui em causa. Está pois, em causa a preservação e salvaguarda de recursos e valores naturais que tornam o território utilizável por todos e que ultrapassam claramente a protecção de meros interesses individuais por relevantes que se apresentassem, cuja suspensão causaria, portanto, grave lesão do interesse público. Mesmo, pois, nos termos em que a recorrente coloca a questão e se se entendesse que a ilegalidade na interposição do recurso não seria manifesta, nunca pode considerar-se preenchida o requisito da alínea b) do nº 1 do artº 76º da LPTA. Em conformidade com o exposto, acordam em indeferir o pedido de suspensão de eficácia. Custas pela recorrente com taxa de justiça que se fixa em 100 Euros. Lisboa, 17 de Julho de 2002 Adelino Lopes – Relator – Isabel Jovita – Abel Atanásio