041969 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Tribunal de Contas enquanto "órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas", ao conceder ou recusar o visto, fá-lo ao abrigo de uma competência jurisdicional própria, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras entidades

II- A recusa do visto pelo Tribunal de Contas a acto administrativo a ele sujeito, ainda que essa recusa possa sofrer de eventuais ilegalidades, por ser da competência jurisdicional exclusiva desse tribunal, não pode ser questionada em sede de jurisdição administrativa, podendo eventualmente ser objecto de recurso nos termos dos artigos 96º e sgs. da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, momento em que essa recusa poderá ser confrontada com eventual formação de anterior visto tácito.

III- Em acção "para reconhecimento de direito" em que os AA. pretendiam a condenação do órgão administrativo a ver reconhecido o direito a "ser ordenada a publicação da sua nomeação como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto" para o efeito, perante a impossibilidade de obter o Visto do Tribunal de Contas para a nomeação dos recorrentes o qual apenas foi concedido relativamente a outros indivíduos que constavam da mesma lista, não se pode em sede de jurisdição administrativa impôr à Administração o reconhecimento do pretendido direito a ser publicada a nomeação dos recorrentes no DR., já que esse direito está irremediavelmente condicionado ou limitado por aquela decisão do TC.

IV- O facto de a sentença não se ter eventualmente pronunciado sobre todos os argumentos apresentados pelos recorrentes não envolve a nulidade prevista no artº 668º1/d do CPC, pois tal nulidade pressupõe uma falta de apreciação das questões que as partes colocaram ao juiz, o que se não confunde com o conhecimento ou ponderação de todas as razões ou argumentos invocados pelas partes tendentes a demonstrar o seu ponto de vista.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1- A... e outros, id. a fls. 2, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do TAC de Lisboa que julgou improcedente a acção “para reconhecimento de direito” que intentaram contra o DIRECTOR-GERAL DAS CONTRIBUIÇÕES E IMPOSTOS e em cuja petição pediram o reconhecimento do direito a (i) “ser ordenada a publicação da nomeação dos AA como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto por Aviso publicado no 1º Suplemento da II série do DR de 12.04.90, rectificado pelo Avisos publicado na II série do DR da mesma data, 3º Suplemento” ou (ii) “subsidiariamente e para a hipótese de assim se não entender, ser aberto concurso para integração dos AA, nos termos do nº 2 a 6 do artº 38º do DL 427/89, de 7/12”,

Na respectiva alegação formularam as seguintes CONCLUSÕES :

A- O aresto recorrida, ao não se pronunciar sobre a existência do visto tácito, violou a al. d) do nº 1 do artº 668º do CPC, sendo nulo por omissão de pronúncia;

B- Ao não apreciar a questão da inconstitucionalidade das normas do artº 8º al. c) e 12º da Lei 86/89, cometeu uma violação da mesma al. d) do nº 1 do artº 668º do CPC, sendo nulo por omissão de pronúncia;

C- Ao considerar, a um tempo, o processo “próprio sem nulidades” e que “nada obsta ao conhecimento de mérito” por um lado, e que “o meio processual não é idóneo (...) nem o Tribunal competente” por outro, caiu a douta decisão ora recorrida em manifesta contradição, devendo “ex vi” da alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC ser, também por esse motivo, considerada nula. Para além disso,

D- A decisão recorrida, ao não considerar a existência do vísto tácito do Tribunal de Contas, irrevogável pelo Ac. 67/94 do mesmo tribunal, ao acto de nomeação consubstanciado no despacho de 3 de Novembro de 1993, nega reconhecer a eficácia daquele acto, frustrando, com isso, a justa pretensão dos ora recorrentes, em desrespeito ao nº 4 do artº 15º da Lei 86/89, de 8 de Setembro, o que a fere de ilegalidade. Finalmente,

E- Ao não curar da constitucionalidade dos artºs 8º al. c) e 12º nº 1 da Lei 86/89, de 8 de Setembro, em face dos artºs 21º nº 1 e 211º nº 3 da CRP, recusando-se a pronunciar-se sobre a legalidade do acto de nomeação e, consequentemente, impedindo os ora recorrentes, de fazer valer perante os Tribunais a sua justa pretensão, cai o aresto recorrido em inconstitucionalidade.

Deve assim a decisão recorrida ser julgada nula ou, se assim se não entender, deve ser considerada ilegal.

2- Contra-alegando, diz a entidade recorrida fundamentalmente o seguinte:

Não pode efectuar a publicação das nomeações dos recorrentes como liquidadores tributários enquanto não for concedido o competente “visto” do TC.

Face à recusa do “visto” pelo Ac. 67/94 apresentou reclamação pedindo a sua reapreciação, não tendo até à data sido proferida qualquer decisão sobre essa reclamação, pelo que não existe qualquer omissão por parte do DGCI no que concerne à não publicação daquelas nomeações, pois a sua recusa é tão só uma consequência da recusa do visto do TC.

Termos em que deve ser negado provimento ao recurso.

3- O Mº Pº emitiu parecer a fls. 167/168 que se reproduz, no sentido de ser negado provimento ao recurso.

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Cumpre decidir.

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4- MATÉRIA DE FACTO:

A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte matéria de facto, que não foi objecto de qualquer reparo:

A- Os requerentes foram pela Administração e com o seu acordo, colocados em funções próprias de liquidadores tributários, tendo vindo a exercer as funções próprias desta categoria desde há mais de três anos.

B- Os requerentes, inicialmente não admitidos ao concurso, foram, em virtude de recursos hierárquicos interpostos, integrados na lista de classificação final (publicada no DR, II série, nº 274, de 26.11.92) dos candidatos admitidos ao concurso de liquidadores tributários, aberto por Aviso publicado no 1º Suplemento da II série do DR de 12.04.90, cujo nº 2 esclarecia que o concurso se destinava a dar cumprimento ao nº 3 do artº 38º do DL 427/89, de 7 de Dezembro (Aviso esse rectificado por outro publicado na II série do DR da mesma data, 3º Suplemento).

C- Por despacho de 3.11.93, foram os requerentes nomeados liquidadores tributários.

D- Por Acórdão nº 67/94, de 3 de Maio, o Tribunal de Contas recusou o visto à nomeação dos requerentes.

E- Esta recusa foi objecto de um pedido de reapreciação apresentado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ainda não apreciado.

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5- DIREITO:

Importa começar por apreciar as arguidas nulidades já que, se a sentença for nula, os seus efeitos serão totalmente erradicados da ordem jurídica, caso em que se tornará desnecessário ou mesmo inútil aferir se a decisão nela contida se apresentava como juridicamente correcta.

Antes de entrar propriamente na apreciação das arguidas nulidades, revela-se com interesse tendo em vista uma melhor apreensão do “tema decidendum”, fazer uma prévia e ligeira abordagem ou enquadramento no que respeita ao posicionamento das partes no tocante ao direito em questão na presente acção.

5.1- Pretendem fundamentalmente os recorrentes através da presente acção, que lhes seja reconhecido o direito a ser ordenada a publicação da sua nomeação como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto por Aviso publicado no 1º Suplemento da II série do DR de 12.04.90, posteriormente rectificado pelo Aviso publicado na II série do DR da mesma data (3º Suplemento).

Como resulta dos autos o pretendido direito nunca chegou a ser posto em crise pela administração tributária que sempre tem entendido que aos recorrentes assiste o direito pretendido, a ponto de lhes ter dado razão em recurso hierárquico interposto de decisão que inicialmente os não admitira a concurso.

Simplesmente, como a entidade recorrida refere, não pode efectuar a publicação das nomeações dos recorrentes como liquidadores tributários face à recusa do “visto” pelo Acórdão do Tribunal de Contas nº 67/94, recusa essa da qual inclusivamente o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais chegou a formular “pedido de reapreciação” daquela recusa.

Donde decorre que o núcleo da discordância ou o litígio propriamente dito se não situa rigorosamente entre as partes ou na posição assumida por estas já que ele reside precisamente na discordância dos A.A., considerando ser ilegal aquela recusa do “visto” por decisão do Tribunal de Contas, único entrave colocado à administração para obterem a consagração do direito pretendido.

Aliás, como resulta do artº 33º do DL 427/89, de 7 de Dezembro (diploma que define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público na Administração Pública) “a fiscalização dos actos e contratos” previstos nesse diploma “rege-se pelo disposto na Lei nº 86/89, de 8 de Setembro” (diploma este que procedeu à reforma do Tribunal de Contas), o que significa que o acto de nomeação dos AA como liquidadores tributários está sujeita à jurisdição ou à prévia fiscalização do Tribunal de Contas, aspecto este que não foi colocado em questão nos autos nomeadamente por parte dos recorrentes

Determina ainda o artº 34º nº 1/a) e nº 3 do DL 427/89, que “a nomeação em qualquer das suas modalidades”, como seja a nomeação pretendida pelos AA. como liquidadores tributários, está sujeita a publicação “por extracto”, no Diário da República e que desse extracto de publicação deve constar “a referência à concessão do visto ou à emissão da declaração de conformidade, em todos os casos em que seja exigida pela Lei nº 86/89, de 8 de Setembro ou à sua dispensabilidade nos restantes casos”.

Pelo que, enquanto não for concedido o competente “visto” do TC, o direito dos recorrentes a verem publicada a sua nomeação no DR., está condicionado ou limitado por aquela decisão do TC, não ocorrendo qualquer omissão imputável aos serviços da administração tributária no que respeita à não publicação daquelas nomeações, pois a sua recusa é tão só uma consequência da recusa do visto do TC.

Acrescente-se que o Tribunal de Contas enquanto “órgão supremo de fiscalização da legalidade das despesas públicas”, ao conceder ou recusar o visto, fá-lo ao abrigo de uma competência jurisdicional própria, sendo as suas decisões, nomeadamente no tocante à fiscalização da “legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas” obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo sobre as de quaisquer outras entidades (cfr. nomeadamente artºs 208º e 216º da CRP (terceira revisão constitucional – Lei constitucional nº 1/92, de 21.11.92, bem como os artºs 5º da Lei 86/89, de 8 de Setembro, e artº 1º da Lei 98/97, de 26 de Agosto).

Daí que a recusa do visto pelo Tribunal de Contas, ainda que essa recusa possa sofrer de eventuais ilegalidades, por ser da competência jurisdicional exclusiva desse tribunal, não pode ser questionada fora dos mecanismos legalmente previstos nem essas eventuais ilegalidades de que eventualmente padeça podem ser neutralizadas por decisão de outro tribunal, nomeadamente pelo STA.

Em suma, não é legalmente possível questionar em sede de jurisdição administrativa matéria que se prende com a recusa do “visto” a acto administrativo, por se tratar de matéria da competência de outro Tribunal.

Aliás, a recusa do visto, apenas pode ser objecto de recurso nos termos dos artigos 96º e sgs. da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto, momento em que essa recusa poderá eventualmente ser confrontada com a alegada formação de anterior visto tácito, sendo certo que, como resulta da matéria de facto, já foram accionados os mecanismos legais de reapreciação daquela recusa.

Pelo que, perante a impossibilidade de obter o Visto do Tribunal de Contas para a nomeação dos recorrentes o qual apenas foi concedido relativamente a outros indivíduos que constavam da mesma lista, não pode tal decisão ser questionada fora das competências do TC, nomeadamente perante os Tribunais Administrativos.

E, sendo o Visto do Tribunal de Conta na situação em apreço, porque obrigatório, um requisito da eficácia do acto administrativo, por a decisão do TC que recusou o visto se impor à administração fica esta condicionada na sua actuação no que respeita à pretendida publicação no DR, da nomeação dos AA. como liquidadores tributários.

O ter decidido fundamentalmente neste sentido, permite-nos desde já concluir que a sentença recorrida não sofre dos vícios que os recorrentes lhe imputam, como seguidamente se irá verificar.

5.2- Sustentam os recorrentes nas conclusões da alegação do recurso ora em apreço que a sentença recorrida “ao não se pronunciar sobre a existência do visto tácito, violou a al. d) do nº 1 do artº 668º do CPC, sendo nulo por omissão de pronúncia” e “ao não apreciar a questão da inconstitucionalidade das normas do artº 8º al. c) e 12º da Lei 86/89, cometeu uma violação da mesma al. d) do do nº 1 do artº 668º do CPC, sendo nulo por omissão de pronúncia”. Por outra via, ao considerar “o processo «próprio sem nulidades» e que «nada obsta ao conhecimento de mérito» por um lado, e que «o meio processual não é idóneo (...) nem o Tribunal competente», por outro, caiu a douta decisão ora recorrida em manifesta contradição, devendo “ex vi” da alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC ser, também por esse motivo, considerada nula” (cls. A a C).

Vejamos:

Determina o artº 668º nº 1 do CPC, que é nula a sentença:

a) – (...)

b) – (...);

c) – Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;

d) – Quando o juiz deixe de pronunciar–se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;

e) – (...)

Com fundamento na matéria de facto supra transcrita, fundamentando de direito, escreveu-se na sentença recorrida o seguinte:

“Quanto ao pedido relativo à publicação da nomeação dos requerentes como liquidadores tributários no âmbito do concurso aberto por aviso

Como resulta da matéria de facto dada como provada, está em curso um procedimento judicial no âmbito do Tribunal de Contas, tendente à concessão do visto devido pela nomeação em causa.

Assim, não estão tais nomeações em condições de serem publicadas no DR como o impõe o artº 34º nº 1, al. a) do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro.

Por outro lado, o meio processual usado não é idóneo ao controlo jurisdicional dos actos de recusa de visto do Tribunal de Contas, sendo este dissídio o que constitui o pano de fundo da presente acção. Acresce que, nem o presente Tribunal é o competente à resolução do referido litígio.

Na verdade, o Tribunal de Contas recusou o visto às nomeações dos requerentes, tendo sido suscitado um procedimento de revisão.

Assim e enquanto não for concedido o “Visto” pelo Tribunal de Contas, não têm os requerentes direito a que as suas nomeações, como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto..., seja publicado no DR.

Prejudicado fica o conhecimento das inconstitucionalidades invocadas, uma vez que se trata de recusa de “Visto”, o que cabe, por inteiro, na competência do Tribunal de Contas.

Quanto ao pedido subsidiário...”.

Os recorrentes defendem em primeiro lugar que a sentença é nula por omissão de pronúncia, nos termos do art. 668º, n.º 1 al. d), do CPC por e em seu entender se não ter pronunciado sobre a existência do visto tácito.

E, seria igualmente nula por omissão de pronúncia, nos termos do art. 668º, n.º 1 al. d), do CPC por e em seu entender não ter apreciado a questão da inconstitucionalidade das normas do artº 8º al. c) e 12º da Lei 86/89.

O fundamental daquilo que referimos no ponto 6.1, acaba por estar contido, embora de forma sintetizada na sentença recorrida ao nela se referir que “está em curso um procedimento judicial no âmbito do Tribunal de Contas, tendente à concessão do visto devido pela nomeação em causa.” Por isso ”não estão tais nomeações em condições de serem publicadas no DR como o impõe o artº 34º nº 1, al. a) do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro” sendo que ”nem o presente Tribunal é o competente à resolução do referido litígio” e “enquanto não for concedido o “Visto” pelo Tribunal de Contas, não têm os requerentes direito a que as suas nomeações, como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto..., seja publicado no DR” ficando prejudicado “o conhecimento das inconstitucionalidades invocadas, uma vez que se trata de recusa de “Visto”, o que cabe, por inteiro, na competência do Tribunal de Contas”.

Ou seja, a sentença conheceu de mérito e disse quais as razões pelas quais nela se entendeu não poder, por ora, ser reconhecido aos AA. o pretendido direito.

A sentença seguiu uma determinada via de raciocínio tendente à resolução da controvérsia, emitindo efectiva pronúncia sobre o direito que os recorrentes pretendem ver salvaguardado concluindo, na situação e pelo menos enquanto o visto não for concedido pelo TC, pela impossibilidade de se poder impôr à Administração o reconhecimento do direito a verem publicadas as listas ou o despacho que os nomeara liquidadores tributários. E, aderindo a um determinado e possível entendimento acaba por denegar esse direito.

Ao denegar o direito pretendido pelos recorrentes, na sentença recorrida tomou-se conhecimento da única questão colocada à apreciação do tribunal – reconhecimento do direito a verem publicado o despacho que os nomeara liquidadores tributários - o que desde logo afasta a possibilidade de se poder afirmar que a sentença é nula por omissão de pronúncia.

Deve no entanto sublinhar-se que, como é jurisprudência corrente, o facto de a sentença não se ter eventualmente pronunciado sobre todos os argumentos apresentados pelos recorrentes não envolve a nulidade em apreço, pois esta pressupõe uma falta de apreciação das questões que o juiz devesse conhecer, o que se não confunde com o conhecimento ou ponderação de todas as razões ou argumentos invocados pelas partes tendentes a demonstrar o seu ponto de vista.

E, o invocado visto tácito por parte dos recorrentes apenas traduz mais um argumento tendente a demonstrar que lhes assiste razão na pretensão que formularam.

Por isso, conhecendo do pedido nos termos em que o fez, não tinha a sentença recorrida que se pronunciar sobre um eventual visto tácito que, a verificar-se poderia eventualmente ser fundamento de recurso interposto do acórdão que recusou o visto e não objecto de apreciação nos presentes autos.

Aliás, a sentença acabou por dizer, embora de uma forma sintética que os tribunais administrativos não dispõem de competência para o conhecimento de eventuais questões emergentes ou relacionadas com a recusa do “visto”, o que desde logo integra em si um juízo de prejudicialidade no tocante ao conhecimento não só da questão do “visto tácito”, como aquela outra questão da invocada inconstitucionalidade de normas que se prendem com a publicação ou com a sujeição de determinados actos administrativos ao prévio “visto” do TC.

Poderia eventualmente a conclusão a que se chegou ou os termos em que se decidiu não estarem correctos sob o ponto de vista legal. Estaríamos então perante um eventual erro de julgamento mas não perante uma omissão de pronúncia determinante da invocada nulidade de sentença.

5.2.1- Acrescentam os recorrentes que, ao considerar, a um tempo, o processo “próprio sem nulidades” e que “nada obsta ao conhecimento de mérito” por um lado, e que “o meio processual não é idóneo (...) nem o Tribunal competente”, por outro, caiu a douta decisão ora recorrida em manifesta contradição, devendo “ex vi” da alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC ser, também por esse motivo, considerada nula.”.

Ainda e neste aspecto lhes não assiste qualquer razão.

Efectivamente, nos termos da citada disposição (artº 668º nº 1 do CPC) a sentença é nula quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão.

Só que, não se vislumbra que a sentença recorrida contenha eventual oposição entre os seus fundamentos e a decisão.

A sentença após ter considerado que “o tribunal é o competente” e que “o processo é o próprio, sem nulidades” e que “nada obsta ao conhecimento de mérito” e após ter fixado a matéria de facto com relevância para decisão, apreciou de mérito e julgou a acção improcedente.

E, uma das afirmações feitas na sentença para se concluir pela improcedência da acção, consiste na invocação de que o “meio processual usado não é idóneo ao controlo jurisdicional dos actos de recusa de visto do Tribunal de Contas, sendo este dissídio o que constitui o pano de fundo da presente acção. Nem o presente Tribunal é o competente à resolução do referido litígio. E, enquanto não for concedido o “Visto” pelo Tribunal de Contas, não têm os requerentes direito a que as suas nomeações, como liquidadores tributários, no âmbito do concurso aberto..., seja publicado no DR.”.

Nenhuma contradição existe em tal fundamentação.

Com efeito, o TAC é competente para conhecimento “das acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”, ou seja para conhecimento do objecto da presente acção. É o artº 51º nº 1/f) do ETAF que expressamente o determina.

Mas não será certamente competente, nem a presente acção – acção para reconhecimento de um direito – é meio idóneo, como se afirma na sentença recorrida e como anteriormente se referiu, para decidir questões ou resolver conflitos da competência do Tribunal de Contas, como seja a questão da legalidade ou ilegalidade na recusa do visto.

5.3- Dizem ainda os recorrentes que “ao não curar da constitucionalidade dos artºs 8º al. c) e 12º nº 1 da Lei 86/89, de 8 de Setembro, em face dos artºs 21º nº 1 e 211º nº 3 da CRP, recusando-se a pronunciar-se sobre a legalidade do acto de nomeação e, consequentemente, impedindo os ora recorrentes, de fazer valer perante os Tribunais a sua justa pretensão, cai o aresto recorrido em inconstitucionalidade.” (cls. E).

Podem eventualmente as sentenças judiciais ao decidir em determinado sentido fazer aplicação de normas ofensivas de preceitos inconstitucionais. Mas nem por isso se pode afirmar que a sentença é inconstitucional. O que se pode dizer em tal situação é que a sentença ao fazer uso de uma determinada norma ou ao negar o direito fundamentando-se para o efeito em norma inconstitucional está viciada de erro – erro de julgamento - determinante da sua anulação.

Ora a sentença recorrida ao decidir nos termos em que decidiu não fez aplicação daquelas normas invocadas pelos recorrentes, já que nela fundamentalmente se entendeu que as discordâncias dos recorrentes no tocante à recusa do “visto” não podem ser colocadas ou decididas nos Tribunais Administrativos por serem da competência jurisdicional do TC.

Acresce que a sentença recorrida apenas se limitou a fazer a invocação de uma única disposição legal – artº 34º do DL 427/89, de 7 de Dezembro – cuja constitucionalidade não foi posta em crise nos autos.

Por outro lado aos recorrentes não foi negado o direito de fazerem valer perante os Tribunais aquilo que consideram ser a sua “justa pretensão” que, aliás, se não confunde com o dever ser-lhe dada razão.

Uma coisa é a pretensão que deduzem e outra coisa é apurar se lhes assiste razão nessa pretensão que formularam

Os recorrentes formularam efectivamente uma pretensão que foi apreciada pelo Tribunal, embora em sentido desfavorável aos recorrentes.

Pelo que não assiste aos recorrentes qualquer razão na conclusão ora em apreço.

Assim e face ao referido, temos de concluir pela improcedência de todas as conclusões dos recorrentes e daí a improcedência do presente recurso.

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6- Termos em que ACORDAM:

a) – Negar provimento ao recurso;

b) - Custas pelos recorrentes, fixando a taxa de justiça e procuradoria respectivamente em: 250 e 125 Euros para cada um dos recorrentes.

Lisboa, 18 de Junho de 2003.

Edmundo Moscoso – Relator – Isabel Jovita – J Simões de Oliveira