22. O Direito
A sentença recorrida julgou improcedente a acção popular administrativa intentada pelos ora recorrentes, na modalidade de recurso contencioso com vista à impugnação do Regulamento das Normas Provisórias do Município do Porto, doravante designado por RNPMP, por considerar inverificadas todas as ilegalidades assacadas pelos Recorrentes ao aludido Regulamento.
Os Recorrentes divergem da decisão do T.A.C., à qual imputam nulidade, por contradição entre os fundamentos e a decisão, e erros de julgamento.
Vejamos se lhes assiste razão, começando, como se impõe, pela arguida nulidade de sentença, a que se reporta a última conclusão (conclusão nona) das alegações dos Recorrentes.
2.2.1. Os Recorrentes sustentam que a sentença recorrida é nula, por contradição entre os fundamentos e a decisão, nos termos do art.º 668.º, n.º 1, alínea c) do C. P. Civil, ao julgar improcedente a alegação dos agravantes, segundo a qual o RNPMP, sob uma designação que inculcaria a utilização de um instrumento de natureza cautelar, consistiria, afinal, numa antecipação, através de um atalho procedimental aligeirado, do Plano Director Municipal revisto.
Com efeito, alegam, em síntese, “há uma contradição intrínseca que, nesta parte dilacera a consistência interna da decisão recorrida: por um lado rechaça a alegação de que o R.N.P.M.P. constituiria uma antecipação do plano em revisão, mas, por outro lado, caracteriza as normas provisórias como um acto provisório, naturalmente destinado a antecipar as soluções do acto final que perspectiva”
Não têm, porém, razão.
Efectivamente
A sentença recorrida, no segmento a que se referem os Recorrentes, é do seguinte teor:
“Da análise do próprio regulamento recorrido que aqui reproduzimos apenas partes, pode concluir-se que as motivações adoptadas quando da criação destas normas não é uma antecipação de Plano, mas sim um verdadeiro instrumento cautelar e provisório. O RNPMP tem a data de vigência pré definidas (dois anos a contar da publicação da Resolução 117/2000 em 06 de Setembro de 2000), e tem ainda a função de teste ou medida, mas que não invalida a continuação dos trabalhos de revisão do Plano.
De resto podemos aplicar às normas provisórias os conceitos desenvolvidos para os actos provisórios que segundo Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves, e J. Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição, pág. 401, “Assentam, portanto, numa ideia de precaução ou cautela, sendo emitidos com base na possibilidade de os pressupostos do acto definitivo, a praticar posteriormente, serem os que foram sumariamente averiguados. No momento em que pratica o acto provisório, a Administração não o assume como a última palavra sua, embora admita e pressuponha vir a praticar um acto definitivo de conteúdo idêntico”.
Entende-se que não há no RNPMP nenhuma verdadeira antecipação do PDM revisto porque essa não é a motivação adoptada por quem o elabora e aprovou; ainda assim admite-se que o Plano possa vir a adoptar conteúdo idêntico ao das normas provisórias pois isso, á semelhança dos actos provisórios, não desvirtua a sua natureza cautelar.”
Ora, em primeiro lugar, e como é sabido, as nulidades de sentença são vícios formais e não substanciais da decisão judicial.
Deste modo, a oposição a que o art.º 668.º, n.º 1, alínea c) do C. P. Civil se reporta tem a ver com uma contraditoriedade de natureza lógico-formal entre os fundamentos e a decisão (v. entre outros, ac. do STA de 16/3/05, p. 1349/04).
No caso, não está em causa uma contradição formal que, como o excerto transcrito elucida, não existe na sentença recorrida, mas concepção diferente da dos Recorrentes sobre a natureza jurídica do RNPMP.
Saber se existiu ou não erro de julgamento é matéria de que se cuidará a propósito da análise das conclusões 7ª e 8ª.
Improcede, pois, a arguida nulidade de sentença.
2.2.2. Quanto à matéria da Conclusão 1ª
Alegam os recorrentes que, ao invés do decidido na sentença sob recurso, nos termos do art.º 8.º do DL 69/90, o recurso ao estabelecimento de normas provisórias apenas era possível em relação a procedimentos de elaboração de planos municipais de ordenamento destinados a regular o uso e ocupação do solo em áreas por eles ainda não abrangidas, estando excluída a sua admissibilidade em relação a procedimentos de revisão.
Apoiam a defesa do seu ponto de vista, essencialmente, nos seguintes argumentos:
- –A letra do preceito em causa é clara ao referir-se apenas a “planos municipais em elaboração”.
- –O DL 69/90 distingue expressamente, tanto no plano conceitual como no terminológico, entre a elaboração e a revisão dos planos, diferenciação que é bem marcada no art.º 19.º do D.L. 69/90 “na medida em que reconhece a autonomia estrutural e procedimental que separa os procedimentos de elaboração e de revisão dos planos municipais”
- –O art.º 7.º do D.L. 794/76, de 5.11, para o qual remete o art.º 7.º do D.L. 69/90, respeitante às Medidas Preventivas, distingue também expressamente entre planos em elaboração e planos em revisão.
- –A figura das normas provisórias, enquanto regime precário de ocupação e uso do solo, foi criada para os casos em que houvesse zonas de território municipal não abrangidos pelo instrumento de planificação a que elas dissessem respeito, designadamente o Plano Director Municipal; tanto assim que, o legislador, embora continue a prever e a estimular os procedimentos de revisão, aboliu a figura das normas provisórias, através do D.L. 380/99, de 22 de Setembro.
Vejamos:
Para facilitar a compreensão do que subsequentemente se dirá, transcreve-se o conteúdo do art.º 8.º do D.L. 69/90, de 2.3, a propósito de cuja interpretação e aplicação ao caso dos autos se centra a divergência dos Recorrentes em relação ao decidido no T.A.C.:
“1 - A assembleia municipal, mediante proposta da câmara municipal e com parecer da comissão técnica ou da comissão de coordenação regional, consoante os casos, pode estabelecer normas provisórias para a ocupação, uso e transformação do solo em toda ou em parte das áreas a abranger por planos municipais em elaboração, quando o estado dos trabalhos seja de modo a possibilitar a sua adequada fundamentação.
2 - O parecer referido no número anterior é emitido no prazo de 60 dias a contar da recepção do respectivo pedido, interpretando-se a sua não emissão como nada havendo a opor. 3 - A assembleia municipal, ao estabelecer as normas provisórias, fixa também o prazo da sua vigência, que não pode exceder dois anos.
4 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, as normas provisórias caducam com a entrada em vigor dos planos a que respeitam, bem como com a entrada em vigor de qualquer outro plano na área que tal plano com elas tenha em comum.
5 - Com a entrada em vigor das normas provisórias caducam as medidas preventivas, se as houver, e ficam automaticamente alteradas, durante a sua vigência, as disposições de qualquer plano municipal, na parte abrangida por essas normas.
6 - As normas provisórias, quando estejam relacionadas com a elaboração de planos municipais que careçam de ratificação ou alterem disposições de plano municipal ratificado, estão sujeitas a ratificação nos termos do artigo 16.°
7 - Aplica-se às normas provisórias o disposto nos artigos 17.° e 18.°, sobre registo e publicação, com as necessárias adaptações.”
Ora, independentemente do mais, todo o esforço argumentativo desenvolvido pelos recorrentes em abono da interpretação do preceito em causa como apenas aplicável à elaboração dos planos fica sem qualquer suporte justificativo em face do que, muito claramente, se estatui no art.º 19.º, n.º 4 do mesmo diploma legal: “A revisão dos planos municipais obedece ao processo e requisitos estabelecidos no presente diploma, nomeadamente quanto à sua elaboração, aprovação, ratificação, registo e publicação”.
O legislador usou, no diploma em causa, um expediente técnico -legislativo bastante frequente para evitar a repetição de normas, ou seja, uma norma de remissão, mandando aplicar ao procedimento de revisão o regime jurídico disciplinador do processo de elaboração de planos, sem exceptuar, como se vê, o regime das normas provisórias; o que significa, conforme ensina Baptista Machado (Int. ao Direito e ao Discurso Legitimador pág. 107) que foi o próprio legislador que se deu conta da existência de analogia entre as situações a regular.
Compreende-se, assim, melhor que o nº 5 do aludido art.º 8.º se reporte à alteração automática, durante a sua vigência, das disposições de qualquer plano municipal, na parte abrangida por essas normas, e que o n.º 6, ao prescrever a necessidade de ratificação das normas provisórias, faça expressa alusão às situações em que as mesmas se relacionam com a elaboração de planos municipais que careçam de ratificação ou alterem disposições de plano municipal ratificado.
A disjuntiva é claramente estabelecida entre as duas situações – elaboração ou alteração –, o que sempre retiraria qualquer hipótese de êxito à tentativa dos Recorrentes de destruir a argumentação usada na sentença a este propósito, alvitrando que os citados nos 5 e 6 se refeririam a outros planos municipais que não àquele que estivesse em elaboração.
Improcede, assim, a conclusão 1ª das alegações.
2.2.3- Quanto à matéria da conclusão 2ª
Alegam os recorrentes que a norma do art.º 8.º, n.º 5 do D. Lei 69/90, na medida em que permite que o regulamento de um P.D.M., precedido de inquérito público, seja alterado automaticamente por um regulamento de normas provisórias, cujo procedimento não integra qualquer momento de participação dos interessados, é inconstitucional, por violação do art.º 65º/5 da Constituição da República Portuguesa, que garante “a participação dos interessados na elaboração dos instrumentos de planeamento físico do território”.
Sem razão, contudo.
Efectivamente a circunstância de não estar legalmente prevista no processo de elaboração das normas provisórias a participação dos interessados, nomeadamente através de inquérito público, é justificada pela natureza urgente da adopção das referidas medidas, as quais visam neutralizar os perigos e inconvenientes para o interesse público da demora na aprovação final dos planos.
Ora, tendo em conta que, em sede de controlo da constitucionalidade, não cabe aos tribunais emitir propriamente um juízo “positivo” sobre a solução legal, mas tão só um juízo “negativo” que afaste aquelas soluções de todo o modo insusceptíveis de credenciação racional, dir-se-á que a opção legal em causa não merece a censura inerente ao aludido juízo negativo, atenta, nomeadamente, a justificação acima referida.
2.2.4- Quanto à matéria da conclusão 3ª
Os recorrentes defendem que o RNPMP não suspendeu o regulamento do PDM do Município do Porto, nem automaticamente, nem por força de qualquer especifica deliberação, que nunca existiu, o que sempre seria imperioso para a possibilidade de estabelecimento de normas provisórias “respeitando-se os apertados pressupostos de admissibilidade e o rigoroso figurino procedimental impostos no art.º 21.º do DL 69/90”.
Ao invés do sustentado pelos recorrentes a sentença recorrida não incorreu em qualquer erro de julgamento ao considerar que, por força da entrada em vigor das normas provisórias em questão (R.N.P.M.P.) ficaram automaticamente alteradas durante a sua vigência, as disposições de qualquer plano municipal (nomeadamente o PDM do Porto) na parte abrangida por essas normas, como inequivocamente decorre do preceituado no art.º 8.º, n.º 5 do DL 69/90, de 2.3, acima transcrito.
O art.º 21.º a que os Recorrentes fazem apelo, rege para outro tipo de situações – Suspensão total ou parcial das disposições de um plano–, sendo, pois, diferentes os campos de aplicação das duas normas.
2.2.5- Quanto à matéria da conclusão 4ª
Os recorrentes alegam que a previsão da norma de direito transitório do art.º 157.º, n.º 4 do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Urbanísticas, aprovado pelo D.L. 380/99, de 22 de Setembro, se circunscreve à hipótese de elaboração de planos municipais, excluindo os casos em que se trata da sua revisão.
Vejamos:
Como a sentença reconhece, o D.L. 380/99, de 22 de Setembro eliminou a figura das normas provisórias, circunscrevendo as medidas cautelares às Medidas Preventivas.
Contudo, o art.º 157.º, n.º 4 deste último diploma, na redacção do D.L. 53/2000, de 7 de Abril, estabelece uma norma transitória do seguinte teor: “Aos planos municipais de ordenamento do território em elaboração à data da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o disposto no art. º 8.º do Decreto-Lei 69/90, de 2 de Março, desde que as normas provisórias estejam estabelecidas até ao dia 31 de Maio de 2000”.
Nada legítima a conclusão proposta pelos recorrentes segundo a qual esta norma teria excluído da sua previsão a revisão dos planos, antes tudo aponta para a solução contrária.
De facto, a aludida norma transitória refere-se, como vimos, ao preceituado no art.º 8.º do D. L. 69/90, sem exceptuar nenhum dos seus números, sendo que, os nos 5 e 6 do preceito em causa se reportam, inequívocamente, como atrás se deixou demonstrado, também à revisão de planos.
Por outro lado, se o legislador entendeu que na revisão dos planos municipais devia ser seguido o processo de elaboração dos mesmos – ideia força, de resto, que se mantém no D.L. 380/99, de 22 de Setembro (cf. art.º 94.º, nº. 2) – não seria compreensível que uma norma transitória viesse pôr em causa tal entendimento.
Improcede, pois, a conclusão 4ª das alegações.
2.2.6- Quanto à matéria das conclusões 5ª e 6ª
Alegam os recorrentes que, ao invés do decidido no T.A.C., o regulamento das normas provisórias, para os efeitos do art.º 157.º, nº 4 do R.J.I.G.T., só pode considerar-se estabelecido depois de praticado o acto governamental de ratificação, não podendo confundir-se o conceito de acto de aprovação pela Assembleia Municipal competente com o conceito utilizado naquele preceito de estabelecimento das normas provisórias.
Assim, como o R.N.P.M.P. não foi estabelecido até 31 de Maio de 2000 – pois a sua ratificação ocorreu em momento posterior –, tem de ser avaliado à luz do RJIGT (aprovado pelo DL 380/99, de 22 de Setembro) que não admite o recurso a normas provisórias.
Sem razão, porém.
Vejamos:
A este propósito a sentença sob recurso efectuou a seguinte ponderação:
“Quanto ao facto do RNPMP ter sido “estabelecido” até 31 de Maio de 2000, cumpre analisar e decidir a questão da aprovação do regulamento e a sua ratificação. O RNPMP foi aprovado por deliberação da Assembleia Municipal do Porto, em 13 de Abril de 2000, mas ratificado em 20 de Julho do mesmo ano. O legislador ao estabelecer que as normas provisórias tem que estar “estabelecidas” até 31 de Maio de 2000, quererá dizer “ratificadas”? Parece que não.
Quanto ao valor jurídico da ratificação pelo Conselho de Ministros dos planos directores municipais, diz a jurisprudência nos Acórdãos 38 632 e 38 991 do STA que, desde que limitada á confirmação da legalidade estrita, é um acto de aprovação ou integrativo da eficácia da deliberação da assembleia municipal, sendo contenciosamente impugnável, mas apenas por vícios próprios. Também Fernanda Paula Oliveira, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.° 7, 1998, pág 52,
”… o acto de ratificação governamental é acto integrativo da eficácia da aprovação do mesmo pela assembleia municipal. Sendo o acto de ratificação um acto de aprovação da deliberação da assembleia municipal, que se destina a efectuar um controlo preventivo do acto aprovando, os efeitos deste não se desenvolvem enquanto a ratificação não se produzir. Como acto administrativo pode ser impugnado contenciosamente nos termos da impugnação contenciosa dos actos administrativos, por vícios próprios que o afectem.”
Assim sendo, a lei ao referir-se ao estabelecimento de normas provisórias refere-se á sua aprovação pela assembleia municipal, por isso, entende-se que a partir deste momento o regulamento está estabelecido, embora não ratificado. Este acto de ratificação é um acto administrativo integrativo da sua eficácia, logo, um acto autónomo que tem que ser impugnado autonomamente e por vícios próprios. A falta de ratificação não significa que as normas provisórias não estejam já estabelecidas, feitas, acabadas, concretizadas, pelo que se entende que o RNPMP em causa nos autos está estabelecido desde 13 de Abril de 2000, data da sua aprovação pela Assembleia Municipal do Porto, e como tal dentro do prazo previsto na lei.”
Nenhum reparo nos merece o assim decidido, sendo ainda certo que a interpretação efectuada pela sentença recorrida é a que, com a maior clareza, decorre do uso linguístico do vocábulo “estabelecer”, referido às normas provisórias, adoptado pelo legislador.
Na verdade, como a simples leitura do art.º 8.º do DL 69/90 revela, o legislador usa sempre o termo estabelecer reportado à aprovação das normas provisórias pela Assembleia Municipal (cf. nos 1 e 2 do preceito), pelo que é esse o significado que deve prevalecer (Neste sentido, Baptista Machado, ob. citada, pág. 139)
Improcedem, assim, as conclusões 5ª e 6ª
2.2.7- Quanto à matéria das conclusões 7ª e 8ª
Alegam os recorrentes “que o RNPMP, sob a aparência enganadora de normas provisórias, consubstancia-se, materialmente, atendendo ao seu conteúdo e aos seus confessados propósitos, numa verdadeira antecipação do plano em cujo procedimento de revisão se insere”, o que se traduziria num desvio de procedimento ilegal, ao invés, do considerado na sentença recorrida.
Também, aqui, os Recorrentes carecem de razão.
Na verdade, ao invés do que sustentam, a “antecipação” das soluções urbanísticas constantes do plano em elaboração (ou em revisão) nas normas provisórias, não constitui um desvio ilegal do procedimento.
Trata-se, com efeito, de um meio de tutela cautelar que visa neutralizar o perigo de uma decisão tardia – o que distingue as normas provisórias das outras medidas cautelares na matéria em causa, nomeadamente as medidas preventivas, que visam obviar ao perigo da infrutuosidade –, sendo próprio deste tipo de tutela antecipar (provisoriamente) a solução final (Neste sentido, ver Fernanda Paula Oliveira – As medidas Preventivas dos Planos Municipais do Ordenamento do Território – Alguns Aspectos do seu Regime Jurídico, in Boletim da Faculdade de Direito, STUDIA Jurídica, pág. 45).
A utilidade prática das normas provisórias será tanto maior quanto mais acentuada for a identidade de conteúdo com as correspondentes disposições do plano, pois, a falta desta identidade poderia ter consequências graves, permitindo a realização de operações urbanísticas comprometedoras da execução do plano (No mesmo sentido, além da obra e autora citadas, António Duarte Almeida e outros, Legislação Fundamental do Direito do Urbanismo, Anotada e Comentada, pág. 166; Luís Perestrelo de Oliveira, Planos Municipais de Ordenamento do Território, pág. 44).
E não há, sequer, que chamar à colação o preceituado no art.º 84.º do C. P. A., pois o regime jurídico das normas provisórias resulta de uma opção do legislador ao disciplinar juridicamente uma matéria especial, através de diploma legislativo (Decreto-Lei).
Pelas razões expostas, improcedem as conclusões 7ª e 8ª das alegações.
3. Nos termos e pelas razões constantes do presente aresto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelos recorrentes.
Taxa de justiça: 400 Euros (com a redução a metade nos termos do artigo 20.º, n.º 3 da Lei 83/95)
Procuradoria: 175 Euros.
Lisboa, 25 de Maio de 2006. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Cândido de Pinho.
