III- O Direito
O que se discute, em 1º lugar, é a natureza jurídica dos planos municipais de ordenamento do território.
De acordo com o DL nº 69/90, de 2/03, rectificado no DR, série I, de 30/04/90 e posteriormente alterado pelo DL nº 211/92, de 8/10, os planos municipais, compreendendo os planos directores municipais(PDM), os planos de urbanização(PU) e os planos de pormenor(PP), tinham a natureza jurídica de regulamentos administrativos(art. 4º).
Com o novo regime introduzido pelo DL nº 380/99, de 22/09, tais planos permaneceram como instrumentos de natureza regulamentar (art. 69º, nº1, do DL nº 380/99, de 22/09).
São, pois, verdadeiros regulamentos(sobre a sua natureza jurídica regulamentar, pronunciaram-se os Acs. do STA de 8/04/97, Rec. Nº 38 998; de 8/07/97, Rec. nº 38 632; de 6/07/2000, Rec. nº 44 456, entre outros; tb. Fernando Alves Correia, Manual de Direito de Urbanismo, I, Almedina, 2001, pag. 372 e sgs. e 396/401).
Assim sendo, e como tem sido afirmado pela doutrina e jurisprudência, todo o contencioso ao conteúdo material destes instrumentos só pode ser o contencioso de normas jurídicas(autor e ob. cit., pag. 373).
Um contencioso, portanto, dirigido às normas, nos termos dos arts. 63º e sgs da LPTA(cit. acordãos), e, só em casos especiais, um contencioso contra o acto de “ratificação” quando, especialmente, em causa estiverem vícios próprios e específicos desta(jurisprudência referida e ainda Ac. do STA de 06/07/2000, Rec. nº 44 456; de 2/05/2001, Rec. 38 632; 29/01/2001, Rec. nº 41 443). Para além disso, ainda, um contencioso dedicado à acção para declaração de ilegalidade de normas prevista nos arts. 66º e sgs da LPTA (Fernando Alves Correia ob. cit., pags. 465; 471/475).
Mas a conclusão alcançada não arreda a pertinência com que se coloca a questão sobre se não poderá ser feito uso do recurso contencioso do acto administrativo de aprovação do próprio Regulamento, como aconteceu com a deliberação da Assembleia Municipal de aprovação do Plano de Urbanização da Ribeira de Santa Luzia, no Funchal. Segundo uma posição, que a sentença recorrida perfilhou, não(nesse sentido, Ac. do STA de 09/06/99, Rec. nº 44 614); segundo outra, sim: Ac. do STA, de 26/03/1992, Rec. nº 29909.
Para a primeira delas, o acto da Assembleia, enquanto fase intercalar do procedimento complexo de produção regulamentar em matéria urbanística, não seria acto administrativo “tout court”, tal como o define o art. 120º do CPA, por lhe faltarem as características próprias de decisão que vise produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. O Plano seria, deste modo, um «acto único», «embora a sua formação seja faseada e a sua validade só pode ser apreciada globalmente com referência aos seus elementos constitutivos»(sic). Nessa medida, seria insusceptível de recurso contencioso. Nesta perspectiva, tal acto, enquanto produtor de um conjunto de normas, absorveria na sua essência, a natureza destas.
Para a segunda, por que a recorrente se bate, seria recorrível autonomamente por vícios próprios(v.g. incompetência, falta de fundamentação, falta de quorum, etc,).
No entanto, e independentemente do acerto ou não da tese que a recorrente defende, a verdade é que nenhum dos vícios invocados é imputável ao acto ora sindicado.
Senão, vejamos.
Para si, o PU aprovado afronta o PDM, alterando-o profundamente(v.g., art. 52º e sgs. da petição). Para alem disso, considera que o PU não foi sujeito a publicação, ratificação(arts. 68º e 76º a 78º da p.i.), não foi acompanhado pela comissão mista de coordenação(art. 71º da p.i.), não observou os actos de concertação previstos no art. 76º do DL nº 380/99(art. 73º da p.i.), nem foi precedido do parecer da Secretaria Regional do Equipamento Social(art. 79º da p.i.). Ou seja, exclusivamente vícios formais de legalidade externa do Regulamento.
Também suscitou o vício de forma por falta de fundamentação. Vício que, realmente, poderia fazer parte dos fundamentos do recurso se, porém, relativo ao acto de aprovação.
Mas, não. Tudo o que a recorrente afirma a este respeito, é apenas relativo à Câmara e ao procedimento de concertação estabelecido no art. 76º do DL nº 380/99, (arts. 86º a 90º da p.i.). Ou seja, não é um vício próprio da aprovação do PU pela Assembleia Municipal.
Por fim, invocou um vício de legalidade material, como é o caso do desvio de poder(F.Amaral, Curso, II, pag. 383).
A este propósito, a recorrente entende que a aprovação do PU está eivada de desvio de poder, na medida em que é fruto de uma opção política contrária à que tinha sido perfilhada cerca de dez meses antes, quando foi aprovado o PDM, e contrária ao fim visado pela lei(arts. 99º a 114º da p.i.). Contudo, não nos parece acertada a afirmação.
Com efeito, o desvio de poder está invariavelmente conexionado com uma dimensão jurídico-intencional e material do acto. Quando o autor pratica um acto no quadro de uma liberdade valorativa ou no pressuposto de uma margem de livre apreciação tem por substracto um poder de agir segundo a sua convicção e vontade. E só quando, nesse domínio discricionário, a actuação é motivada por um fim que não condiz com o fim legal é que o acto se pode considerar afectado pelo vício. Portanto, este é um vício de substância que não se pode abstrair da vontade e da livre determinação do seu autor.
É por isso que os factos integradores do desvio de poder têm que respeitar à motivação do próprio acto pelo seu autor, e não a condutas ou manejos de outras pessoas ou entidades(Ac. do STA de 13/12/1973, in AD, nº 148/474).
Ora, o desvio invocado, se o houve, só a CMF o pode ter cometido, já que foi este órgão a produzir a proposta do plano. Se a Câmara dez meses depois do PDM, aprovou uma proposta de PU, alterando o PDM de modo a impedir que a Recorrente visse aprovado um projecto de construção no espaço do seu quarteirão, então isso quer dizer que não foi a Assembleia Municipal a ter uma nova opção política com o «claro propósito de coarctar à recorrente o exercício do seu direito de jus edificandi». Se tal aconteceu, ou seja, se essa foi a intenção da Câmara, não se pode afirmar com a mesma naturalidade ter sido a mesma a intenção da Assembleia. Portanto, a recepção pela Assembleia da substância ou do conteúdo material da proposta camarária não significa a recepção dos fins escolhidos pela “voluntas” da Câmara.
Quer isto dizer que, embora o acto em crise acto tenha absorvido o conteúdo material do acto da Câmara, não se pode dizer que o desvio do poder (e dos fins subjacentes) seja vício intrínseco ou próprio da aprovação do Plano pela Assembleia.
Em suma, não se vislumbra nenhum vício próprio e específico que ao acto de aprovação tivesse sido imputado. Donde, nenhuma sindicância poder ser-lhe dirigida.
E ao contrário do que queira a recorrente dizer, não é possível afirmar que impugnou, simultaneamente, o acto de aprovação e o próprio Regulamento. Na petição a recorrente foi muito clara: o objecto da sua reacção contenciosa foi apenas «a deliberação tomada em 10 de Julho de 2001, pela Assembleia....de aprovação do “plano de Urbanização da Ribeira de Santa Luzia”...». Aliás, a recorrente não poderia deixar de ter presente, como teve, a regra da inacumulabilidade de pedidos de anulação de actos administrativos e de actos normativos, já que as formas de processo são diferentes. De resto, e a confirmar o que acaba de dizer-se, está a circunstância de a recorrente ter, pela via adequada, impugnado o Plano de Urbanização após a ratificação pelo Governo Regional da Madeira, em processo autónomo que corre no TAC do Funchal com o nº 25/02 (cfr. fls. 457 vº, nº1).
Em conclusão, fosse qual fosse a posição adoptada, a decisão não deixaria de ser a que foi tomada no processo: a rejeição do recurso contencioso fundar-se-ia na irrecorribilidade ajuizada(irrecorribilidade do género), ou no facto de a causa de pedir não corporizar vícios próprios do acto em crise(irrecorribilidade do caso).
Em qualquer circunstância, portanto, a solução a tomar no presente recurso jurisdicional não pode deixar de ser a da confirmação da sentença recorrida.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso e, pelos fundamentos referidos, confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Taxa de justiça: Euros 400.
Procuradoria: Euros 200.
Lisboa, STA, 2003/03/27
Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges
