01951/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibiIidade de ser parte (art.º 5.º do CPC).

II- A Direcção Regional do Ambiente, a Direcção Geral de Fiscalização e Controle da Qualidade Alimentar, a Direcção Regional de Agricultura, Direcção Geral do Ambiente, a Inspecção Geral das Actividades Económicas e Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar, constituem serviços que se inserem na estrutura orgânica dos respectivos Ministérios, pertencendo à pessoa colectiva Estado, prosseguindo as funções estaduais respectivas, pelo que são destituídos de personalidade jurídica e judiciária (integrando aquela direcção regional serviço desconcentrado que prossegue a nível regional aquelas atribuições), insusceptíveis pois de serem parte.

III- Relativamente a acção com vista a efectivar responsabilidade civil extracontratual e em que foram demandadas aquelas entidades, emerge pois a falta do pressuposto processual de personalidade jurídica ou judiciária, e não falta de mera representação do Estado susceptível de ser suprida com a citação do Ministério Público.

IV- Não tendo a autora corrigido a nova petição em conformidade com despacho judicial que a indeferiu liminarmente, com o fundamento de que em acção de responsabilidade "terão de ser demandadas as pessoas colectivas a quem assiste personalidade, capacidade e legitimidade para o efeito", e continuando a ser demandadas a Junta de Freguesia e a Câmara Municipal, ocorre causa de absolvição da instância (cf. alínea c) do n.º 1 do art.º 288.º do CPC, aplicável ex vi artºs 1º e 72º da LPTA.

V- O Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), e a Administração Regional de Saúde, face ao disposto, nomeadamente nos artigos 1º. do D.L. 219/93 de 16/6 e 1º do D.L. n° 335/93 de 29/9, integram pessoas colectivas de direito público, como tal passíveis de estar por si em juízo (quanto à ARS, cf. ainda o art.º 3.º do Dec. Lei 286/99 e a Base XXVII da Lei 48/90, de 24 de Agosto).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. Relatório

A. ... –, com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal de Círculo do Porto (TAC,) acção contra a DIRECÇÃO GERAL DO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS/NORTE (DRARNA), a AUTORIDADE REGIONAL DE SAÚDE DO NORTE, designando-se actualmente por CENTRO REGIONAL DE SAÚDE PÚBLICA DO NORTE (CRSN), o INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO E INSPECÇÃO DAS CONDIÇÕES DE TRABALHO (IDICT); a DIRECÇÃO GERAL DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLO DA QUALIDADE ALIMENTAR (DGFCQA), a DIRECÇÃO REGIONAL DE AGRICULTURA DE ENTRE DOURO E MINHO (DRAEDM); ; a INSPECÇÃO DAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS(IGAE); a CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO; a JUNTA DE FREGUESIA DE PARANHOS (JFP); o GABINETE DE PLANEAMENTO e POLÍTICA AGRO - ALIMENTAR (GPA).

Pediu ao tribunal que:

declare caduca a partir de 9 de Janeiro de 1997, a medida cautelar de suspensão da actividade da sua unidade industrial, decretada em 04 de Julho de 1996 e executada em 09 de Julho de 1996; e

que condene as rés, solidariamente, a pagar-lhe a indemnização global de 1.009.111.240.$00, acrescida de juros a taxa anual de 7%, vencidos desde a data da citação até efectivo e integral pagamento.

Através da decisão de fls. 459-463, foram julgadas procedentes as excepções dilatórias de personalidade e capacidade judiciária.

Não se conformando a A. com tal decisão, dela recorre para este Supremo Tribunal.

Alegando, formulou a A. as seguintes conclusões:

1. O Réu IDICT ( cfr. art. 1°, n° 1 do Dec. Lei n° 219/93, de 16 de Junho) e a Ré ARSN (cfr. art. 1º, nº1 do Dec. Lei n° 335/93, de 29 de Setembro) têm personalidade jurídica e judiciária; assumindo esta última a defesa do Centro Regional de Saúde Pública do Norte.

2. As Rés Junta de Freguesia de Paranhos ( cfr. art. 27°, nº 1, al. e) do Dec. Lei n° 100/84, de 29 de Março) e Câmara Municipal do Porto têm personalidade judiciária.

3. Assim quanto a estes cinco Réus nunca poderia a acção deixar de prosseguir.

4. Relativamente às demais Rés, se é certo tratarem-se de órgãos ou serviços da pessoa colectiva Estado e, logo, não terem personalidade jurídica ou judiciária, não é menos certo que, como duas dessas Rés não deixaram de sugerir, tudo se resolveria de forma expedita, citando-se o Ministério Público, enquanto representante do Estado, para assumir o seu patrocínio.

5. Regularizando-se, assim, a instância, quanto ao pressuposto processual em causa, como sempre seria obrigação do tribunal, nos termos do disposto no art. 265°, nº2 e art. 508°, n° 1, al. a), do CPC.

6. Violou, assim, a decisão recorrida o art. 1º, nº 1 do Dec. Lei nº 219/93, de 16 de Junho, art.1º nº 1 do Dec. Lei 353/93, de 29 de Setembro, o art. 27º, nº1 al. e), bem como o espírito e os arts. 51º a 53º, nº1 e 265, nº2 e 508º, nº 1 al. a), do CPC.

Contra-alegaram, a CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, a ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE DO NORTE E DO CENTRO REGIONAL DE SAÚDE DO NORTE e o GABINETE DE PLANEAMENTO E POLÍTICA AGRO-ALIMENTAR (GPPAA) que sustentaram a bondade do decidido.

A Exm.ª Procuradora da República, junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu a fls.547 e 548, o douto parecer seguinte:

“Considero que o recurso interposto deve merecer provimento parcial.

De facto, pelo douto despacho recorrido foi decretada a absolvição da instância de todas as entidades demandadas, com fundamento na falta de personalidade e de capacidade judiciárias. Ora, afigura-se-me que a falta de tais pressupostos processuais não se verifica relativamente a todas, mas apenas a algumas, dessas entidades. Assim:

1- As Rés, Direcção Regional do Ambiente, Direcção Geral de Fiscalização e Controle da Qualidade Alimentar, Direcção Regional de Agricultura, Direcção Geral do Ambiente, Inspecção Geral das Actividades Económicas e Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar são efectivamente serviços que se inserem na estrutura orgânica dos respectivos Ministérios, pertencentes à pessoa colectiva Estado, sendo destituídos de personalidade jurídica e judiciária. Também a Ré, Autoridade Regional de Saúde (que, nos termos do D.L.286/99 de 27/7, se passou a designar Centro Regional de Saúde Pública) é um serviço integrado na pessoa colectiva Administração Regional de Saúde carecendo igualmente de personalidade jurídica e judiciária.

2- As Rés, Junta de Freguesia de Paranhos e Câmara Municipal do Porto, são órgãos das pessoas colectivas Freguesia e Município, respectivamente, nos termos do Dec. Lei n° 100/84 de 29/3, aos quais apenas é atribuída personalidade judiciária, como sujeitos passivos, no âmbito dos recursos contenciosos de anulação (artigo 26° da LPTA) e “aparentemente” nas acções para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido (conf. Vieira de Castro, in Justiça Administrativa – pág. 166), afigurando-se-me também que a actual jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, não considera já “indiferente” que nas acções de responsabilidade surja como sujeito passivo a pessoa colectiva ou o órgão que praticou os factos donde emerge a responsabilidade (por todos, o acórdão de 21/5/02, pr. 558/02).

Acresce que, na petição inicialmente apresentada, a A. havia demandado as mesmas entidades, e que a acção foi liminarmente indeferida por despacho de fls.133, com o fundamento de que em acção de responsabilidade “terão de ser demandadas as pessoas colectivas a quem assiste personalidade, capacidade e legitimidade para o efeito”; ora, a A. não corrigiu a nova petição em conformidade com aquele despacho, pelo que se impunha, relativamente às Rés atrás indicadas, a absolvição da instância.

Contrariamente ao que pretende a recorrente, a citação de outra/s entidade/s, não permite sanar as faltas evidenciadas, sendo que a falta de personalidade judiciária apenas é sanável, nos casos previstos no artigo 8° e 22° do C.P.C.. Também a intervenção do M.P. visa assegurar a representação do Estado, quando este é parte no processo, mas não permite suprir a falta daquele pressuposto processual.

3- Porém, no que concerne ao R. Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), e à Ré Administração Regional de Saúde, verifica-se, respectivamente, pelo artigo 1º. do D.L. 219/93 de 16/6 e pelo artigo 1º o do D.L. n° 335/93 de 29/9, que são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia, podendo estar por si em juízo, pelo que se me afigura não se verificar quanto a estas entidades a falta dos pressupostos processuais que ditaram a absolvição da instância.

Deverá pois, a meu ver, ser o douto despacho revogado, nesta parte, devendo ser apreciadas as demais excepções, também nesta parte suscitadas”.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir:

II. FUNDAMENTAÇÃO

Como acima se viu a decisão sob censura julgou procedente a excepção de falta de personalidade judiciária dos Réus na acção contra os mesmos instaurada pela A. com vista a obter a sua condenação ao pagamento da indemnização que invocaram.

A única questão que cumpre decidir no presente recurso traduz-se, pois, em saber se foi bem decidida a verificação da excepção de falta de personalidade judiciária.

Vejamos:

Como é sabido, “a personalidade judiciária (inerente à personalidade jurídica) consiste na susceptibiIidade de ser parte”(art.º5.º do CPC), traduzindo-se “na possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei” (in Manual de Processo Civil, por Antunes Varela e outros, 2.ª ed. a p. 108).

Note-se que não estamos no domínio do contencioso de anulação (em que a legitimidade passiva e a personalidade judiciária, para esse efeito, radicam não na pessoa colectiva mas antes no órgão da administração que praticou o acto - cf. artigos 26°, 36, nº 1, al. c. e 43.º da LPTA), estando antes face a acção com vista a efectivar a responsabilidade extracontratual e em que a entidade demandada haverá que ser a pessoa colectiva, como tal dotada de personalidade jurídica da qual decorre, como se disse, a personalidade judiciária, aspecto sobre o qual a recorrente, e salvo o devido respeito, manifesta alguma confusão.

Vejamos em primeiro lugar o caso das RR, DIRECÇÃO GERAL DO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS/NORTE - DRARNA, DIRECÇÃO GERAL DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLO DA QUALIDADE ALIMENTAR (DGFCQA), DIRECÇÃO REGIONAL DE AGRICULTURA DE ENTRE DOURO E MINHO (DRAEDM); INSPECÇÃO DAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS (IGAE) e do GABINETE DE PLANEAMENTO e POLÍTICA AGRO - ALIMENTAR (GPA), relativamente às quais invoca a recorrente, e em resumo, que se é certo tratarem-se de órgãos ou serviços da pessoa colectiva Estado e, logo, não terem personalidade jurídica ou judiciária, não é menos certo que tudo se resolveria de forma expedita, citando-se o Ministério Público, enquanto representante do Estado, para assumir o seu patrocínio.

Como a própria recorrente admite aquelas entidades não detêm personalidade judiciária.

Efectivamente, as Rés, Direcção Regional do Ambiente, Direcção Geral de Fiscalização e Controle da Qualidade Alimentar, Direcção Regional de Agricultura, Direcção Geral do Ambiente, Inspecção Geral das Actividades Económicas e Gabinete de Planeamento e Política Agro-Alimentar, constituem serviços que se inserem na estrutura orgânica dos respectivos Ministérios, pertencentes à pessoa colectiva Estado, sendo destituídos de personalidade jurídica e judiciária. Isto é, quanto a tais serviços, movemo-nos no plano da pessoa colectiva Estado de que tais entidades constituem seus serviços criados com vista à execução das funções estaduais respectivas (sendo as direcções regionais serviços desconcentrados que prosseguem a nível regional aquelas atribuições), insusceptíveis pois de serem parte, sendo que também não cabe aos respectivos titulares a representação do Estado.

No que concerne à Ré, Autoridade Regional de Saúde Integrada nos serviços de saúde pública que, nos termos do D.L.286/99 de 27/7, passaram a designar-se centros regionais de saúde pública, a quem compete, “promover a vigilância epidemiológica e a monitorização da saúde da população, incumbindo-lhes, em especial, a promoção da saúde” – cf. n.º 1 do art.º 2.º daquele diploma legal. constitui um serviço integrado na pessoa colectiva Administração Regional de Saúde (cf. art.º 3.º do citado Dec. Lei 286/99, Base XXVII da Lei 48/90, de 24 de Agosto e art.º 1.º do Dec. Lei n.º 335/93, de 29 de Setembro), carecendo igualmente de personalidade jurídica e judiciária.

Estando, assim, no caso dos serviços estaduais acima referidos face a falta do pressuposto processual de personalidade jurídica ou judiciária, pois que quem a detém, como já visto, é a pessoa colectiva Estado, a mesma não pode, como singelamente invoca a recorrente, suprir-se com a citação do Ministério Público, visto não estarmos perante falta de mera representação do Estado.

Por seu lado, as Rés, Junta de Freguesia de Paranhos e Câmara Municipal do Porto, constituem órgãos das pessoas colectivas Freguesia e Município, respectivamente, nos termos do Dec. Lei n° 100/84 de 29/3, aos quais apenas é atribuída personalidade judiciária, como sujeitos passivos, no âmbito dos recursos contenciosos de anulação, nos termos acima vistos, e bem assim nas acções para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido.

É certo que a jurisprudência deste STA desde há muito, no que às câmaras respeita, com argumentos nem sempre coincidentes, vem dizendo que é susceptível, enquanto órgão do município, de ser parte em juízo, gozando assim da necessária personalidade judiciária Entre muitos outros, vejam-se os acórdãos de: 09-05-95 (rec. nº 37065), de 88.11.29, rec. nº 25.158, in BMJ 321- 424, de 90.11.13, rec. nº 25.815, in AD 367, p. 871, de 24-01-95 (rec. nº 35230), de 17.02.83 (rec. nº 17.894), de 14.04.83 (rec.nº 18.264), de 15.05.86 (rec. nº 28.855), de 09.02.88 (rec. nº 25.130), de 13.11.90 (rec.nº 28.815), de 13/11/1997 (rec. n.º 39639)de 06/05/1998 (rec. nº 43708A), de 28/03/2000 (rec. nº 45566), de 25/SET/01 (rec.46301), de 26/09/2001 (rec.nº 47705) e de 21/5/02 (rec.558/02).

De todo o modo, como também refere a Digna Magistrada do M.º P.º, no caso a questão deixou de interessar, visto que, relativamente àquelas entidades - Junta de Freguesia de Paranhos e Câmara Municipal do Porto - a A. não corrigiu a nova petição em conformidade com o despacho (de fls.133) que indeferiu liminarmente a que fora inicialmente apresentada, com o fundamento de que em acção de responsabilidade “terão de ser demandadas as pessoas colectivas a quem assiste personalidade, capacidade e legitimidade para o efeito”.

Assim sendo, relativamente àquelas Rés, por tal motivo, isto é, por não haver operado a correcção da p.i. em conformidade com o decidido em despacho judicial que deixou transitar, impunha-se a absolvição da instância.

No entanto, no que concerne ao R. Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), e à Ré Administração Regional de Saúde (quanto a esta entidade, como já acima se tinha assinalado), como também refere o M.º P.º no aludido parecer, verifica-se, respectivamente, face ao disposto no artigo 1º. do D.L. 219/93 de 16/6 e no artigo 1º o do D.L. n° 335/93 de 29/9, que estamos perante pessoas colectivas de direito público, como tal passíveis de estar por si em juízo, pelo que, quanto a estas entidades, não se verifica a falta dos pressupostos processuais que ditaram a absolvição da instância.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em:

- julgar parcialmente procedente o presente recurso jurisdicional,

- remetendo-se os autos ao TAC, a fim de, de harmonia com o acima enunciado, ali prosseguirem seus termos.

Custas pela recorrente, na proporção do decaimento verificado.

Lx. aos 6 de Maio de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes