0362/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À luz do regime do CPTA, é lesivo e contenciosamente impugnável o acto do CSMP que converteu um inquérito em processo disciplinar.

II- O deferimento imediato do meio cautelar, previsto no art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA, deve resultar de alguma ilegalidade flagrante, capaz de convencer «primo conspectu», e sem necessidade de um laborioso discurso coadjuvante, da procedência da acção principal.

III- Constituem prejuízos de difícil reparação os danos morais cuja especial intensidade desaconselhe que o lesado os sofra, podendo ser deles livrado, bem como aqueles cuja indemnização só seja atingível por um processo de cálculo mais árduo, problemático e controverso do que é usual nos danos dessa espécie.

IV- Por isso, os danos morais que consistam na afecção da tranquilidade de um Magistrado e na diminuição da sua «consideração pessoal e profissional», danos esses resultantes de contra ele correr um processo disciplinar, não são qualificáveis como «de difícil reparação».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A..., Procurador-Adjunto cuja identificação completa consta dos autos, veio requerer a suspensão da eficácia do acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público (doravante, CSMP), de 14/3/07, acto este que indeferiu a reclamação por ele deduzida contra o acórdão da Secção Disciplinar do mesmo Conselho que convertera um inquérito em processo disciplinar.

O requerente começou por dizer que o acórdão suspendendo é ilegal por já ter ocorrido a prescrição do procedimento disciplinar. Depois, assinalou que, na origem da pronúncia inserta no acto, estão os vários erros que teriam inquinado uma avaliação de serviço a que foi sujeito e que conduziram à sua classificação de «Medíocre». Por último, o requerente aludiu às «consequências nefastas» que o indeferimento da providência lhe traria e que, a seu ver, justificam o êxito dela à luz do «disposto na al. a) do n.º 2 do art. 112º» e do «art. 120º, n.º 1, als. b) e c) do CPTA».

O CSMP deduziu oposição em que, a propósito do acto, disse-o isento da ilegalidade que adviria da referida prescrição e caracterizou-o mesmo como não impugnável, já que ele careceria de lesividade. O CSMP referiu também que o requerente não concretizou os prejuízos de difícil reparação que o indeferimento da providência lhe causaria e acrescentou que a ponderação dos interesses, público e privado, em conflito impede que o tribunal venha a decretar a suspensão.

O requerente formulou múltiplos pedidos de produção de prova, documental e testemunhal. Mas o julgamento, factual e jurídico, que vai seguir-se mostra a desnecessidade dessas diligências – motivo por que elas aqui se dão por dispensadas («vide» o art.118º, n.º 3, do CPTA).

Consideramos provados os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- O requerente é agente do MºPº, com a categoria de Procurador-Adjunto.

2- O requerente foi alvo de uma inspecção ao trabalho que, entre 1/12/99 e 26/11/03, prestou na comarca de Montemor-o-Novo, tendo-lhe o Plenário do CSMP – por acórdão de 26/4/05, proferido na sequência de reclamação por ele deduzida de um acórdão da Secção do Conselho – atribuído a classificação de «Medíocre».

3- Por via da atribuição dessa classificação, o requerente foi alvo de um inquérito.

4- Em 15/3/06, a Secção Disciplinar do CSMP deliberou que tal inquérito, entretanto realizado, fosse convertido em processo disciplinar.

5- O ora requerente reclamou desse acórdão para o Plenário do CSMP.

6- Por acórdão de 14/3/07, cuja cópia consta de fls. 38 a 61 destes autos, o Plenário do CSMP indeferiu essa reclamação.

Passemos ao direito.

O ora requerente foi classificado de «Medíocre», pelo que foi alvo do inquérito previsto no art. 110º, n.º 2, do Estatuto do Ministério Público (EMP – «vide» a Lei n.º 60/98, de 27/8). Nos termos do art. 214º, n.º 2, do mesmo diploma, a Secção Disciplinar do CSMP converteu esse inquérito em processo disciplinar. Então, o requerente reclamou desse acto para o Plenário do CSMP. E este último órgão, em 14/3/2007, indeferiu a reclamação, assim tornando certo que iria correr contra o requerente um processo disciplinar cuja parte instrutória seria constituída pelo aludido processo de inquérito.

Com a presente providência, o requerente visa suspender a eficácia do acórdão de 14/3/2007, que contém a dita pronúncia administrativa de conversão. Trata-se de um pedido cautelar inclinado a que o processo disciplinar não corra até ser definitivamente decidida a acção principal, de modo que tal processo só prosseguiria se a acção porventura fracassasse.

Conforme se preceitua no art. 120º, n.º 1, als. a) e b), do CPTA, o pedido cautelar é necessariamente deferido se logo for «evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal»; e, ao invés, é forçosamente indeferido se for já «manifesta a falta de fundamento» dessa pretensão «ou a existência de circunstâncias que obstem» ao conhecimento do seu mérito. Não ocorrendo nenhuma destas hipóteses extremas, cai-se na previsão dos ns.º 1, al. b), e 2 do referido art. 120º: o deferimento da providência supõe que a execução do acto traga ao requerente «prejuízos de difícil reparação» que, ademais, hão-de sobrelevar os danos que o interesse público inevitavelmente sofreria por o acto não ser logo executado.

A primeira questão a enfrentar foi levantada pela entidade requerida. O CSMP afirma que já se pode seguramente antecipar o inêxito da acção principal, por inimpugnabilidade do acto. Assim, e para o CSMP, a decisão de converter o inquérito em processo disciplinar é insusceptível de lesar o requerente, pelo que não seria impugnável «in judicio» – e a acção principal estaria condenada à partida por razões de forma. Trata-se, como dissemos, de um assunto de apreciação prioritária, dado o estatuído no art. 120º, n.º 1, al. b), «in fine», do CPTA. Mas a posição do CSMP não convence.

Desde logo, fere o senso comum dizer-se que, para o respectivo arguido, é inócuo ou irrelevante o acto que inaugure um processo disciplinar tendente a aplicar-lhe uma pena expulsiva. Pelas contrariedades que sempre trazem, pelas despesas que normalmente lhes inerem e, sobretudo, pelas ameaças potenciais que acarretam, os actos desse género têm de ser encarados como prejudiciais ou lesivos. Portanto, tais actos afectam ou lesam os interesses dos destinatários, pois às pessoas não é indiferente que contra elas corra, ou não, um processo disciplinar.

Sendo as coisas obviamente assim, por algum motivo o CSMP asseverou que o acto não era lesivo e relacionou essa falta de lesividade com a não impugnabilidade do acto – em vez de se limitar, por exemplo, a extrair da suposta falta de lesividade dele a consequência de que o requerente não poderia sofrer «prejuízos de difícil reparação» (cfr. o art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA).

Ora, cremos que essa atitude do CSMP constitui ainda um resquício da solidariedade íntima que, após a emergência da actual redacção do art. 268º, n.º 4, da CRP, muitas vezes se estabeleceu entre a definitividade e a lesividade. No regime da LPTA, só em casos raríssimos, aliás directamente fundados naquele preceito constitucional, a lesividade era encarada como condição suficiente da impugnabilidade. Ao invés, e por via de regra, diziam-se recorríveis os actos definitivos (e, numa primeira fase, também executórios) – de modo que a definitividade foi tida e usada, ainda que «a silentio», como o elemento delimitador de uma indistinta noção constitucional de lesividade. Não admira que um uso displicente da linguagem conjugasse e identificasse com muita frequência os conceitos de definitividade (material) e de lesividade, já que este era moldado por aquele; e, desse tipo de afirmações, toleráveis no regime da LPTA, não era difícil transitar indevidamente para a ideia – refutada, afinal, pelo novo CPTA – de que a proximidade entre aquelas noções estava inscrita na própria natureza das coisas.

É de crer que a aludida posição do CSMP acerca das relações entre impugnabilidade e lesividade do acto advenha de uma qualquer assimilação do referido género. Mas trata-se de uma concepção claramente inadmissível à luz do regime jurídico actual.

Na verdade, e como resulta do seu art. 51º, n.º 1, o CPTA permite que se impugnem «in judicio» os actos preparatórios ou de trâmite «com eficácia externa», isto é, consente a impugnação de actos que não são materialmente definitivos. Decerto que, se o impugnante for um particular, também se exige que o acto impugnado tenha alcance lesivo – o que sobretudo se deve ao nexo entre as noções de lesividade particular e de legitimidade activa. Mas o que agora releva é que o CPTA reconhece aptidão lesiva geral a actos que não são horizontal nem materialmente definitivos; pois, e para serem impugnáveis, basta que tais actos tenham efeitos externos susceptíveis de lesarem «direitos ou interesses legalmente protegidos».

Ora, é inequivocamente deste último género o interesse do ora requerente em não sofrer um processo disciplinar inquinado, «ab initio», de uma ilegalidade fatal – o que nos devolve ao ponto onde iniciáramos o tratamento desta «quaestio juris». E, da certeza de que o requerente tem aquele interesse legalmente protegido, segue-se que o acto de trâmite cujos efeitos ele quer suspender e que acometerá no processo principal se nos apresenta como um acto impugnável – pelo que não é manifesto que, por falta de lesividade do acto, tal acção careça irremediavelmente de um pressuposto processual.

Assente que a providência não tem de ser imediatamente indeferida por via do inêxito manifesto da lide principal, há que ver se o deferimento da pedida suspensão se justifica. Ora, e como dissemos já, os processos cautelares da espécie do presente são deferidos numa de duas hipóteses: quando for «evidente a procedência da pretensão» a formular no processo principal (cfr. o art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA), ou quando a imediata execução do acto trouxer as consequências previstas no art. 120º, n.º 1, al. b), do mesmo diploma, e não se verificar o obstáculo previsto no n.º 2 do mesmo artigo.

«In initio litis», o ora requerente aludiu à «prescrição do direito de instauração do procedimento disciplinar» e, sob o título «matéria substantiva da impugnação», ocupou-se de erros que teriam inquinado a avaliação do seu desempenho. Ora, parece que ele, ao assim proceder, quis invocar o «fumus boni juris» negativamente previsto no art. 120º, n.º 1, al. b), e não persuadir de que seria «evidente» o sucesso da acção principal; pois, ao identificar o meio adjectivo de que lançava mão e os seus fundamentos, o requerente citou as outras alíneas do art. 120º, n.º 1, mas não a al. a) – o que sugere o intuito de não invocar aquela evidência. Não obstante, não deixaremos de enquadrar dentro desse art. 120º, n.º 1, al. a), as censuras que o requerente dirige à conduta do CSMP, até porque também não é absolutamente seguro que ele tenha prescindido de obter a suspensão por essa via.

Mas há que considerar um ponto essencial: como nos informa a etimologia, só pode ser considerado evidente aquilo que se constata de maneira imediata, como que num primeiro olhar («e videre»). Há uma diferença irredutível entre captar uma evidência e realizar uma demonstração, pois esta, para além do uso normal de definições ou divisões, exige o recurso a argumentações que possibilitem o trânsito mental do já conhecido para o que inicialmente se desconhecia. Portanto, a letra do dito art. 120º, n.º 1, al. a), sugere logo que o deferimento imediato do meio cautelar, aí previsto, há-de resultar de ilegalidades patentes, flagrantes e visíveis «a se», capazes de convencer «prima facie», e sem a necessidade de um laborioso discurso coadjuvante, da procedência da acção principal (neste exacto sentido, cfr. o acórdão do STA de 10/5/2007, proferido no processo n.º 210/07).

Aliás, compreende-se que assim seja, dadas a estrutura e a função dos procedimentos cautelares. Na verdade, estes são processos expeditos que, nos termos gerais do CPC, se bastam com a possibilidade de emissão de um juízo de probabilidade ou de verosimilhança acerca da existência do direito do requerente – e, no contencioso administrativo, esse direito (ou interesse) constitui, afinal, o reverso das ilegalidades a arguir na acção principal. Assim, nenhum cabimento tem a ideia (abusiva, mas aceite com inusitada frequência) de que, nos procedimentos cautelares, se deverão apreciar com minúcia os vícios atribuídos à actividade administrativa – pois isso traria uma inadmissível duplicação do conhecimento dos vícios e feriria a natureza, o «iter» e as finalidades de tais procedimentos.

Ou seja: não temos de pormenorizadamente analisar se existe algum dos vícios que o requerente desde já imputa à conduta administrativa – pois esse é um assunto a resolver na acção administrativa especial. Temos somente de discernir se algum desses vícios é de tal modo «evidente» que nenhumas dúvidas coloque a procedência da pretensão principal.

Comecemos pela prescrição. O requerente diz que o processo de inquérito (que se seguiu à sua classificação de «Medíocre») terminou em 7/11/2005, que os respectivos autos foram recebidos nos serviços do Conselho em 28/11/2005 e que, não obstante, só em 15/3/2006 a Secção Disciplinar do CSMP deliberou converter o inquérito em processo disciplinar. Assim, o procedimento disciplinar estaria prescrito «ex vi» do art. 4º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar (doravante, ED) aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1, já que decorreram mais de três meses entre aquelas datas de 28/11/2005 e 15/3/2006.

Mas tal prescrição não é evidente, dado que este STA já decidiu que o «dies a quo» do prazo de 3 meses previsto no art. 4º, n.º 2, do ED se conta do efectivo conhecimento dos factos pelo órgão colegial CSMP (cfr. o acórdão do STA de 10/11/2004, proferido no rec. n.º 957/02).

Depois, o requerente invocou a prescrição de um segundo modo: disse que a sua reclamação suspendeu todos os efeitos do acórdão de 15/3/06 do CSMP, incluindo aquele que está previsto no art. 4º, n.º 2, do ED (instaurar «o competente procedimento disciplinar no prazo de 3 meses»); assim, e ao ser proferido quase um ano depois do acórdão reclamado, o acórdão do CSMP, ora suspendendo, não teria evitado o decurso integral daquele prazo prescricional de 3 meses.

Todavia, também está muito longe de ser evidente que o procedimento disciplinar esteja prescrito por esta causa. De facto, pode facilmente entender-se que o efeito suspensivo previsto no art. 163º do CPA, enquanto reverso natural de uma imediata exequibilidade, não abrange a interrupção da prescrição operada – «rectius», já anteriormente consumada – pela mera existência do acto reclamado. Estamos, pois, fora do domínio em que a prescrição do procedimento disciplinar e o subsequente êxito da acção principal seriam evidentes.

Por último, e ainda a propósito da figura da prescrição, o requerente afirmou que, «com excepção» de algumas, as faltas disciplinares ocorreram «há mais de quatro anos», motivo por que se verifica a prescrição prevista no art. 4º, n.º 1, do ED.

Contudo, é manifesto que, neste ponto, nenhuma crítica vera e autêntica vem dirigida à pronúncia que converteu o inquérito em processo disciplinar. Com efeito, bastaria haver uma única falta ainda merecedora de perseguição disciplinar para o acto se encontrar justificado – à luz das regras da prescrição. Quanto às demais faltas, a que o requerente se refere, o acto não impede que, no processo disciplinar, se venha a concluir pela ocorrência da prescrição relativamente a elas; e só se impedisse é que poderia ser atribuída ao acto suspendendo uma ilegalidade relacionada com a ofensa do art. 4º, n.º 1, do ED.

Portanto, aquilo que o requerente invocou a propósito da prescrição não se apresenta como um vício óbvio do acto, que tornasse «evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal». E o mesmo deve dizer-se, até «a fortiori», das várias «incorrecções e imprecisões» que o requerente atribuiu ao resultado da sua inspecção.

Na exposição deste assunto, que espraiou por mais de vinte páginas, o requerente quis persuadir que fora mal avaliado pelo Sr. Inspector e injustamente classificado pelo CSMP. Mas as críticas que ele dirija a tais comportamentos têm por alvo necessário o acórdão do CSMP que o classificou de «Medíocre». E, na medida em que não podem ser dirigidas ao acto ora suspendendo, tais censuras são impotentes para evidenciar uma hipotética ilegalidade dele – determinante da «procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal».

Portanto, está adquirido que a providência dos autos não pode ser objecto de um juízo imediato que a defira ou indefira por já ser manifesto, respectivamente, o êxito ou o inêxito da pretensão própria da acção principal. Assim, e dados os requisitos tipicamente previstos no art. 120º, ns.º 1, al. b), e 2, do CPTA, há agora que ver se a imediata execução do acto trará ao requerente «prejuízos de difícil reparação» e, nesta hipótese, se lhe será também favorável o cotejo ponderado dos interesses, privados e públicos, em presença.

O CSMP defendeu que o requerente silenciara «in toto» os prejuízos que lhe adviriam da imediata execução do acto. Mas não é assim, pois os artigos 160º e ss. do requerimento inicial tratam dessa matéria. Aí, o requerente limitou os prejuízos tidos como «de difícil reparação» a danos de natureza moral: a execução do acto afectaria «a serenidade, motivação e produtividade» do requerente («no sentido» de perturbar «o correcto funcionamento do Princípio Hierárquico» – proposição esta que temos por ininteligível e, portanto, imprestável); e tal execução prejudicaria também «a consideração pessoal e profissional do requerente», tanto na Magistratura, como na comunidade local, como ainda no círculo mais restrito de pessoas com quem ele se relaciona.

Essa afecção do modo como o requerente é visto pelos outros tem como causa própria e derradeira a classificação de serviço que lhe foi atribuída e, porventura, também a decisão de lhe instaurar o processo disciplinar – e não tanto o efectivo curso deste procedimento. Logo, não pode asseverar-se que a imediata execução do acto, ao permitir o seguimento do processo disciplinar, prejudique a «consideração pessoal e profissional do requerente».

Mas, e mais decisivamente, demonstraremos de seguida que todos os danos morais invocados pelo requerente, mesmo que pudessem ou devessem ser filiados no acto suspendendo, são insusceptíveis de integrar o conceito de prejuízo «de difícil reparação».

Esta noção abrange todos os danos resultantes da imediata execução do acto e que não sejam facilmente reparáveis «ex post» – isto na hipótese de, nos autos principais, se concluir a final pela ilegalidade dele. Ora, não é exacto que qualquer dano moral integre, «eo ipso», o mencionado conceito de «prejuízo de difícil reparação»; e antes se deve entender que tal noção legal apenas compreende os danos morais cuja especial intensidade desaconselhe que alguém os sofra, podendo ser deles livrado, bem como aqueles cuja indemnização só seja atingível por um processo de cálculo mais árduo, problemático e controverso do que é usual nos danos dessa espécie.

«In casu», nenhuma dúvida pode haver acerca da reduzida intensidade dos danos morais invocados pelo requerente em resultado do decurso do processo disciplinar; nem acerca da simplicidade em quantificar-se a seu favor uma indemnização pelas afecções decorrentes do prosseguimento daquele processo – isto na hipótese de o acto suspendendo vir a ser anulado e se verificarem os demais pressupostos da responsabilidade civil. Donde logo se conclui que os prejuízos em que o requerente funda a presente providência conservatória são facilmente reparáveis – independentemente de merecerem, ou não, ser reparados.

Consequentemente, o presente pedido de suspensão de eficácia tem de ser indeferido por lhe faltar o requisito previsto no art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA – circunstância que prejudica a possibilidade de se proceder à ponderação de interesses aludida no n.º 2 do mesmo artigo.

Nestes termos, acordam em indeferir a presente providência cautelar.

Custas pelo requerente, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC.

Lisboa, 14 de Junho de 2007. Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.