22. O DIREITO
A recorrente interpôs recurso contencioso, no qual pediu a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz de 7 de Agosto de 2003, que lhe indeferiu o pedido de prorrogação do prazo da licença de construção do Aterro para Resíduos Industriais Banais, licença esta que lhe havia sido concedida por despacho da entidade recorrida de 10/9/2002, assacando-lhe os seguintes vícios: (i) vício de forma, decorrente de falta de fundamentação; (ii) vício de desvio de poder; (iii) vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito; e (iv) vício de violação de lei, por violação do princípio da boa fé.
A sentença recorrida julgou não se verificar nenhum desses vícios e, consequentemente, julgou o recurso improcedente.
A recorrente não se conforma com tal decisão, defendendo que incorreu em erro de julgamento relativamente a todos os vícios alegados, cuja verificação continua a defender.
Vejamos.
2. 2. 1. Vício de forma, decorrente de falta de fundamentação:
Relativamente a esta questão, a sentença recorrida, após ter considerado que o acto impugnado estava incluído no universo dos actos sujeitos ao dever de fundamentação, considerou que o mesmo estava devidamente fundamentado, “não evidenciando qualquer contradição, muito menos inabalável, como pretende a Recorrente”.
Na verdade, justificou, “Quer a notificação inicial, quer a efectuada depois do requerimento datado de 15 de Outubro, contêm todos os elementos integrantes do acto administrativo, designadamente as razões de facto e de direito que sustentam a decisão notificada. A entidade recorrida refere expressamente a legislação que considera aplicável ao caso concreto e as razões que levaram ao indeferimento da pretensão manifestada.
A circunstância de se fundar no parecer do LNEC não é susceptível de fundar a menor contradição, e o facto de retirar de tal relatório, a evidência de falhas e deficiências no projecto, a conclusão de que aponta para a necessidade de um estudo de impacto ambiental aprofundado e considerar que a localização escolhida poderá não ser apropriada revela-se perfeitamente coerente com a decisão tomada.
Quer a simples circunstância de alegadamente caber a outra entidade, que não à Câmara, a apreciação das questões suscitadas no parecer, quer a alegada falta de correspondência com a verdade, a verificarem-se, constituem vicissitudes diferentes da contradição entre os fundamentos e a decisão, não servindo para sustento da afirmação que o despacho firmado com base em tais pressupostos padece de contradição.
De resto, a conclusão pela necessidade de um estudo de impacto ambiental, e a dúvida acerca da localização do aterro, resultam claramente do teor do parecer do LNEC, designadamente das partes transcritas nas alegações da Recorrente, que preconiza aplicação de diferentes materiais, recomendando acrescidas cautelas na implementação do aterro.”
A recorrente aceita que o acto impugnado externa os fundamentos em que se baseou, mas insiste em considerar que a decisão tomada é contraditória com esses fundamentos, na medida em que se ancorou no parecer do LNEC e concluiu, com base nele, pela “necessidade de se fazer com urgência um estudo aprofundado de impacto ambiental” e que “a localização escolhida para este tipo de aterro industrial poderia não ser apropriada”, quando tal não resulta desse mesmo parecer, o que consubstancia contradição insanável, que equivale à falta de fundamentação.
Mas não lhe assiste razão.
Na verdade, o dever de fundamentação dos actos administrativos, constitucional e legalmente imposto à Administração, visa, essencialmente, habilitar os seus destinatários a reagir eficazmente contra a lesividade desses actos e obrigar a que os mesmos sejam devidamente reflectidos e ponderados pelos seus autores.
Tendo em conta o aludido fim instrumental que o instituto da fundamentação prossegue, constitui jurisprudência uniforme deste STA que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, sendo de considerar devidamente fundamentado quando um destinatário normal puder aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo seu autor para proferir a decisão, ou seja, quando puder conhecer as razões por que o seu autor decidiu como decidiu e não de outra maneira, de modo a poder desencadear, de forma adequada e consciente, os mecanismos administrativos ou contenciosos que lhe permita a defesa dos seus direitos e interesses legítimos (cfr., por todos, o acórdão deste STA de 26/10/2010, recurso n.º 473/10 e os que nele foram citados).
Ora, é indiscutível que a recorrente percebeu perfeitamente as razões por que lhe não foi prorrogada a licença, que o acto recorrido expressamente enunciou, como ela própria admite. Fazendo-o de tal modo que lhe permitiu evidenciar a contradição insanável que invocou, o que, só por si, inviabiliza a procedência do vício.
Na verdade, com a compreensão dessas razões, ficou em condições de atacar os pressupostos de facto e de direito em que fundou o acto recorrido, ou seja, a sua validade substancial, que, no fundo, é o principal desiderato visado com o dever de fundamentação legalmente imposto.
Assinala-se ainda que, como referiu a sentença recorrida, as razões invocadas pelo recorrido se apresentam como fundamento lógico da decisão que tomou, não havendo, portanto, qualquer contradição entre elas e essa decisão, pelo que, sendo perfeitamente claras, o que poderá ser questionada é a falta de veracidade das mesmas, que poderá determinar o vício de violação de lei, decorrente de erro nos pressupostos de facto, vício esse que a recorrente arguiu, autonomamente, a respeito do Estudo de Impacto Ambiental.
Improcedem, assim, as conclusões c) a f) das alegações de recurso.
2. 2. 2. Desvio de poder:
A sentença recorrida considerou que se não verificou este vício.
Após ter definido o conceito de vício de desvio de poder, formulou o seguinte discurso fundamentador:
“Como resulta da definição transcrita, o vício em questão pode apenas ocorrer no exercício de poderes discricionários, e tem origem na falta de correspondência entre a motivação do indeferimento do pedido de prorrogação da licença de construção e aquele que subjaz à concessão do poder de deferir ou não pedidos dessa natureza.
Importa notar desde logo, que, se tal como defende a Recorrente, o nº. 6 do art.º 19.º do Dec. Lei n.º 445/91, de 20/11, consignasse um poder/dever, do respectivo exercício seria insusceptível derivar a verificação do vício em questão, por falta de discricionariedade.
Porém, o poder previsto na norma em questão, não se restringe à averiguação da existência de razões válidas para a impossibilidade de conclusão das obras no prazo previsto no Alvará de licença. Basta para tal conclusão colocar-se a hipótese de, no caso em apreço, haver entretanto caducado a licença ambiental, pressuposto necessário à obtenção do licenciamento municipal; é evidente que perante tal situação o Presidente da Câmara Municipal ficava claramente impossibilitado de prorrogar o prazo de validade do alvará.
Ou seja: o reconhecimento da possibilidade ou impossibilidade de conclusão das obras no prazo previsto no respectivo alvará de licença, não constitui único motivo determinante do indeferimento ou deferimento do pedido de prorrogação, relevando antes, para tanto e sobremaneira, a reapreciação das condições subjacentes à aprovação do pedido inicial, obviamente tendo sempre em consideração o estado de concretização da obra, em respeito pelo princípio da proporcionalidade.
Logo, contra quanto defende a Recorrente, abstractamente, constitui fundamento válido para a recusa do pedido de prorrogação do prazo da licença de construção, o exercício de uma tutela ambiental preventiva, desde que exercida no âmbito das competências da entidade decisora, e respeitado o princípio da proporcionalidade”.
A recorrente discorda, defendendo que não se está perante uma discricionaridade “stricto sensu”, mas perante uma discricionaridade imprópria. Para ela não se trata de liberdade de escolha entre prorrogar ou não prorrogar o prazo da licença, imanente à discricionaridade própria, mas sim de liberdade de apreciação da prova dos fundamentos para essa prorrogação, liberdade da qual o recorrido abusou, analisando questões absolutamente alheias às constantes da lei. O fim visado na lei e, portanto, para o qual haviam de ser apreciadas as provas era, no caso e segundo a sua opinião, a verificação de existência de razões para a não conclusão da obra no prazo fixado na licença de construção, sendo certo que o fim que determinou o acto de não prorrogação foi a tutela ambiental preventiva.
Vejamos então.
Conforme considerou a sentença recorrida, de acordo com doutrina e jurisprudência uniformes, o vício de desvio de poder ocorre quando o motivo principalmente determinante do acto praticado não coincide com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário.
A primeira questão a apurar nesta matéria é, assim, a de saber se a lei atributiva da competência conferiu ou não um poder discricionário, que consiste em optar perante as alternativas por ela concedidas. Seguindo-se-lhe, depois, o apuramento do fim que ela visou com a concessão dessas alternativas.
No caso, o artigo 19.º do DL n.º 445/91, de 20/11, estabelece que o prazo estabelecido para a conclusão da obra “pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto no alvará”.
A recorrente interpreta o preceito como impondo que, uma vez aceite a existência de razões para a não conclusão da obra no prazo estabelecido no alvará, a licença tenha obrigatoriamente que ser prorrogada.
A sentença recorrida, por sua vez, entende que não, defendendo que, no processo de prorrogação, se pode proceder à reapreciação das condições subjacentes à aprovação do pedido inicial. Ou seja, defende, no fundo, que a prorrogação corresponde a um processo novo, no qual podem ser validadas, ou não, as condições de aprovação do pedido inicial. Se forem e for ainda considerada justificada a não conclusão da obra no prazo inicial, a prorrogação será deferida. Se não forem, não será, independentemente da justificação da não conclusão no prazo inicial.
Não sufragamos este entendimento.
Na verdade, o regime jurídico de licenciamento municipal de obras particulares, aprovado pelo referido diploma legal, após estabelecer as obras que estavam sujeitas a esse licenciamento e a tramitação do respectivo processo, consignou que o prazo para a conclusão era o fixado em conformidade com a calendarização da mesma e que apenas podia ser diferente do estabelecido pelo requerente por razões devidamente justificadas (n.º 5 do mesmo artigo 19.º). Depois, estabeleceu a possibilidade de prorrogação do prazo para a conclusão da obra, nos termos transcritos (n.º 6) e ainda uma possibilidade de segunda prorrogação, dependente da obra (não concluída) se encontrar numa fase de acabamentos (n.º 7). Seguiu-se-lhe o estabelecimento da caducidade da deliberação de licenciamento (artigo 20.º) e do alvará (artigo 23.º). Tendo, relativamente à caducidade do alvará, sido estabelecido que o titular de alvará caducado podia requerer a concessão de novo licenciamento da obra, obedecendo o respectivo processo aos requisitos da lei vigente à data desse requerimento, não podendo ser utilizados os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações que informaram o processo anterior (n.º 3 desse artigo 23.º), permitindo, no caso da caducidade decorrer da não conclusão das obras nos prazos concedidos, inicialmente ou por força das prorrogações ao abrigo dos n.ºs 6 e 7 do artigo 19.º, que esses pareceres, autorizações ou aprovações pudessem ser utilizados desde que tivessem sido confirmados pelas respectivas autoridades no prazo de 15 dias (n.º 4).
Do enunciado resulta claro que a licença prorrogada não é uma licença nova, mas a licença inicial, o que afasta, sem qualquer dúvida, a posição da sentença recorrida de que, no pedido de prorrogação, podiam ser reapreciadas as condições subjacentes à aprovação do pedido inicial. Resultando, igualmente com clareza, que a razão de ser da prorrogação, que se exige ser fundamentada, se deve a razões de ordem pública, que decorrem do regime que regula o licenciamento ser o da data desse licenciamento. E, assim, dentro do prazo para que foi concedida a licença, o titular da licença mantém os seus direitos intactos, que apenas podem ser postos em causa através do instituto da revogação dos actos constitutivos de direitos. Se ela caducar, aplicar-se-á o regime vigente na data de novo licenciamento. Mas, se houver justificação para que as obras não tenham sido concluídas no prazo inicialmente concedido, tal prazo será prorrogado, a requerimento do interessado, desde que indique fundamento atendível para a não conclusão no prazo inicial.
Não consagra, pois, o artigo 19.º, n.º 6, como defende a recorrente, um poder discricionário stricto sensu, mas apenas confere aos presidentes das câmaras o poder de valorar os fundamentos invocados. Se os considerarem justificativos da não conclusão das obras nos prazos estabelecidos, têm de prorrogar a licença, do mesmo modo se lhes impondo o indeferimento em caso negativo.
Não há, de facto, qualquer alternativa, mas apenas uma margem de livre apreciação no preenchimento do conceito de impossibilidade de conclusão das obras no prazo estabelecido, conceito esse que, uma vez estabelecido (verificado ou inverificado), determina objectivamente o deferimento ou indeferimento da prorrogação.
No caso sub judice, o recorrido não cuidou de preencher esse conceito, apurando se a recorrente tinha ou não fundamento válido para a não conclusão da obra, antes se tendo atido a uma reapreciação da legalidade ou da conveniência do licenciamento, pelo que actuou em violação dos poderes que lhe concede o n.º 6 do artigo 19.º do DL n.º 445/91, que regula a matéria em causa.
Está, portanto, o acto impugnado inquinado do vício de violação de lei decorrente de errada interpretação e aplicação desse preceito, que determina a sua anulabilidade, vício esse que se deve considerar verificado, na medida em que a sua invocação pela recorrente como vício de desvio de poder não impede este tribunal de o qualificar de modo diferente, pois que, embora só podendo socorrer-se dos factos articulados pelas partes, não está sujeito às alegações que elas fizerem relativamente à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (artigo 664.º do CPC).
Ao assim não decidir, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, pelo que procedem as conclusões G a K das alegações de recurso.
2. 2. 3. A recorrente assaca mais dois erros de julgamento à sentença recorrida: o erro relacionado com o vício imputado ao tratamento do estudo de impacto ambiental (a possibilidade do mesmo ser pedido pelo recorrido e a interpretação que fez do existente) e o relacionado com a violação do princípio da boa fé.
A solução encontrada no número anterior prejudica o seu conhecimento.
Na verdade, estando em causa apenas a legalidade de um pedido de prorrogação do prazo de conclusão das obras do aterro em causa e tendo sido considerado que apenas relevava para esse efeito a apreciação dos fundamentos invocados para essa não conclusão no prazo estabelecido, a ilegalidade ou inconveniência do licenciamento inicial, bem como eventual superveniência dessas situações, não pode ser atendida. Poderá sê-lo noutra sede, nomeadamente na da revogação ou declaração de nulidade do licenciamento, mas já não em sede de prorrogação do prazo, pelo que é inútil o seu conhecimento.
E o mesmo se pode dizer em relação à violação do princípio da boa fé.
Com efeito, estando na base da violação desse princípio um alegado pedido de suspensão dos trabalhos por parte do recorrido, o que é certo é que o acto impugnado não tomou qualquer posição sobre esse assunto, pelo que, tendo o recorrido de se pronunciar novamente sobre o pedido de prorrogação por força da anulação do indeferimento que se vai decretar, não se sabe se vai ou não relevar esse pedido. E este tribunal não pode estar a antecipar cenários, apenas devendo apurar a legalidade de actos praticados, com base nos pressupostos que o determinaram.
Não se vai, assim, conhecer desses erros de julgamento (artigo 660.º, n.º 2, do CPC).
