0358/07 - Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A…, com sede em …, …, recorre da sentença de 15 de Janeiro de 2007 do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que, por caducidade do respectivo direito, absolveu a FAZENDA PÚBLICA da instância na impugnação judicial de liquidação de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) relativo aos anos de 2000 a 2002, inclusive. Formula as seguintes conclusões: «1ª 2ª 3ª 4ª 5ª 6ª 7ª 8ª 9ª 10ª 11ª 12ª 13ª A petição inicial apresentada pelo recorrente no âmbito do processo nº 253/03.OBEMDL foi objecto da douta sentença proferida em 10/11/2005, que a indeferiu por considerar que o despacho da Senhora Directora de Finanças não constituía acto final do procedimento da inspecção, nos termos do art° 54º , do CPPT e porque se verificava uma cumulação ilegal de impugnações, impeditiva do seu conhecimento nos termos do art° 104° , do CPPT . Tal decisão proferida foi objecto de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, que por Acórdão de 5 de Abril de 2006 negou provimento ao recurso, dizendo que a impugnação judicial carecia de objecto, mas não alterou aquela decisão do TAFM, concluindo como “Termos em que, com a presente fundamentação, se acorda negar provimento ao recurso”. De tal circunstancialismo resulta que a petição inicial não pode ser considerada como indeferida por falta de objecto, mas antes e apenas pelos fundamentos na 1ª conclusão. Em face do indeferimento verificado, a recorrente apresentou em 28/04/2006 nova petição inicial que deu origem ao presente processo, o que fez invocando os art°s. 2°, 4º, nº 4 e 89°, n°s. 2 e 3, do CPTA (tendo por lapso referido o CPPT) e art°s. 234°-A, n° 1, parte final e 476°, do CPC. Ao contrário da douta sentença recorrida, entende-se pela aplicabilidade dos art° 2° quando conjugado com o art° 4º, nº 4, ambos do CPTA, na medida em que a decisão de 10/11/2005 indeferiu a petição porque se considerou que o despacho da Senhora Directora de Finanças não constituía acto final do procedimento da inspecção, nos termos do art° 54º , do CPPT e porque se verificava uma cumulação ilegal de impugnações, impeditiva do seu conhecimento nos termos do art° 104° , do CPPT . Tendo sido este último fundamento que motivou o não pedido de esclarecimentos à impugnante, ora recorrente — cfr. fls. 4 da douta sentença de 10/11/2005, parte inicial. Para além dos fundamentos na conclusão anterior, o expressamente previsto no n° 3 do art° 89°, do CPTA deveria ter fundamentado também a admissão da petição inicial, enquanto possibilidade prevista no n° 2 do mesmo preceito. O disposto no art° 476° do CPC , quando conjugada com o disposto no art° 234°-A , n° 1, do CPC , é susceptível de, da mesma forma, legitimar a possibilidade de apresentação de nova petição, circunstância negada também na douta sentença recorrida. De qualquer forma, seria sempre legítima e deveria ter sido admitida a ampliação do pedido formulada na resposta à contestação, nos termos dos art°s 473°, do CPC e art° 63°, nº 2, parte final, do CPTA, que permite que o objecto da acção pode ser ampliado quando sobrevier acto administrativo cujo efeito se oponha à utilidade pretendida no processo. Desta forma e ainda que se entendesse pela falta de objecto na data da entrada da impugnação (14/09/2005), a existência posterior de tal acto de indeferimento tácito, reconhecido pela fazenda pública, legitimaria sempre a pretensão da impugnante, por ampliação do pedido e de forma a permitir aquilo que é efectivamente o objecto dos autos – a apreciação das liquidações postas em crise em sede de IVA e IRC. Sendo que a apreciação da legalidade das liquidações efectuadas estaria também legitimada por força da aplicação do princípio da adequação formal — cfr. art° 265°-A , do CPC . A petição inicial deveria ter sido admitida, também em cumprimento do principio do favorecimento do processo, ou principio pró actione, em concretização do principio constitucional do acesso efectivo à justiça administrativa e do principio à tutela jurisdicional efectiva – cfr. art° 20º da CRP - , que desta forma foram violados. Como foram violados os art°s. 2º, 4º, nº 4 e 89º, nºs. 2 e 3, do CPTA e art°s. 234°-A, n° 1, parte final e 476°, do CPC. Nestes termos e nos demais de direito doutamente supríveis, deve ser revogada a douta sentença recorrida, sendo admitida a petição de impugnação, com os legais efeitos». Não há contra-alegações. O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emite o seguinte parecer: «A nosso ver o presente recurso não merece provimento em qualquer uma das suas vertentes. Vejamos: 1. Nas conclusões 1 a 3 alega-se que a petição inicial não pode ser considerada como indeferida por falta de objecto, mas sim porque o despacho da Senhora Directora de Finanças não constituía acto final do procedimento da inspecção, nos termos do art° 54°, do Código de Procedimento e de Processo Tributário e porque se verificava uma cumulação ilegal de impugnações, impeditiva do seu conhecimento nos termos do art° 104°, do mesmo Código. Esta argumentação não procede, como é manifesto, e como se salientava já na douta sentença recorrida. Sendo que tal conclusão ressalta meridianamente da análise do Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo a fls. 141 e segs. dos autos, decisão em que se concluiu (fls. 143 e 143 v.) que a presente impugnação não tinha objecto, à míngua de formação de acto tácito impugnado, pelo que perfeitamente se justificava o seu indeferimento liminar. Como se constata daquele aresto o fundamento do indeferimento liminar foi efectivamente a inimpugnabilidade do acto impugnado por falta de objecto e não a cumulação ilegal de pedidos. 2. Alega também a recorrente que a admissão da petição inicial encontraria ainda fundamento no disposto no art° 89°, ns° 2 e 3 do CPTA, invocando para tal a «redacção legal» dos preceitos citados, que «reforça o direito de admissão da nova petição apresentada». A nosso ver também aqui carece de razão. O disposto no art° 89°, nº 3 do CPTA permite a renovação da instância em todos os casos ali exemplificativamente enunciados, em que estão em causa excepções dilatórias supríveis, ou seja quando o pedido formulado em processo impugnatório não tenha sido o adequado, por erro na qualificação do acto jurídico impugnado como norma ou como acto administrativo ou na identificação do acto impugnável. Mas tal não sucederá, não, quando, como no caso subjudice, se verifique a existência de uma excepção dilatória insuprível. Ora a inimpugnabilidade do acto impugnado por falta de objecto constitui uma excepção dilatória insuprível e, como tal não admite a renovação da instância — cf. neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, pag. 459 e 461. 3. Alega por fim a recorrente que o disposto no art. 476° do Código de Processo Civil , quando conjugado com o disposto no art. 234°-A , nº 1, do Código de Processo Civil , é susceptível de, da mesma forma, legitimar a possibilidade de apresentação de nova petição. Como se vê de fls. 128 v. a decisão recorrida considerou – e nesta parte dela discordamos – que a norma em causa ( art° 476° do Código de Processo Civil ) não tem aplicação ao caso subjudice por se referir aos casos de recusa da petição inicial pela secretaria com eventual reclamação para o juiz. Mas parece-nos não ser essa a hipótese considerada e invocada no recurso já que, como ali se argumenta, o benefício concedido ao autor no art. 476° do Código de Processo Civil , traduzido na possibilidade de apresentação de nova petição, com efeitos retroactivos à data de apresentação da primeira, resulta da remissão final do n .° 1 do art° 234-A do Código de Processo Civil para aquele normativo. Ponto é saber se aqueles normativos se aplicam ao contencioso administrativo. E aqui a resposta será negativa já que entendemos que o disposto nos artigos 234-A, no 1 e 476° do Código do Processo Civil não é aplicável ao processo de contencioso administrativo, mesmo nos casos de rejeição liminar ou imediata do recurso, uma vez que só o poderia ser, supletivamente, na ausência de disciplina própria da lei processual nos tribunais administrativos e fiscais – o CPTA. Ora o CPTA oferece um regime próprio para a sanação das excepções dilatórias que obstem ao prosseguimento do processo (que é o dos arts. 88º , n° 2 e 89º nº 3) regime esse que obsta à aplicação supletiva do Código de Processo Civil (art° 1° do CPTA). Daí que se entenda, tal como foi decidido pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo no âmbito da LPTA (cf. Acórdão do Pleno da 1ª secção de 27.11.2003, recurso 46907 e Acórdão da mesma secção de 18-05-2006, processo 0514/05, ambos in www.dgisi.pt) que o mecanismo previsto no art° 476° do Código de Processo Civil , aplicável por força do art° 234-A° do mesmo diploma , não é aplicável no contencioso administrativo, mesmo nos casos de rejeição liminar ou imediata do recurso. Improcederá pois, também nesta parte, a argumentação da recorrente. No mais, e pela fundamentação constante da douta sentença recorrida, nomeadamente quanto à pretensão de ampliação do pedido, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso, confirmando-se o julgado recorrido». 1.3. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos. «1) 2) 3) 4) 5) 6) 2. Vem provada a seguinte factualidade: Em 14-09-2005 a impugnante “A…, apresentou neste Tribunal impugnação judicial, a qual deu origem ao processo n.° 253/05.O8BEMDL. A petição inicial foi liminarmente indeferida por ilegalidade da impugnação — fls. 82 a 83 do respectivo processo. A impugnante não se conformou e recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo que por Acórdão de 5 de Abril de 2006 negou provimento ao recurso, dizendo que a impugnação judicial carecia de objecto — fls. 141 a 144 do respectivo processo. O Acórdão foi notificado à recorrente por carta registada em 07-04-2006 — fls., 145 do respectivo processo. Em 28-04-2006 a impugnante invocando o disposto nos artigos 2°, 4°, n° 4 e 89°, n.°s 2 e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (referindo-se por lapso ao Código de Procedimento e de Processo Tributário), deu entrada neste Tribunal de nova petição inicial para impugnação das liquidações de Imposto sobre o Valor Acrescentado dos anos de 2000, 2001 e 2002. Em 03-05-2005 deu entrada no Serviço de Finanças de Mirandela reclamação graciosa relativa ao Imposto sobre o Valor Acrescentado dos anos de 2000, 2001 e 2002 — processo apenso». 3.1. A recorrente apresentou, em 14 de Setembro de 2005, uma petição de impugnação que em 10 de Novembro seguinte foi indeferida por ilegal cumulação de impugnações e por o despacho da directora de fianças não constituir o acto final do procedimento. Da decisão da 1ª instância foi interposto recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, que a confirmou, mas com diferente fundamento: a falta de objecto, uma vez que se não formara o acto tácito que a recorrente atacava em juízo. Uma segunda petição de impugnação, apresentada pela recorrente em 28 de Abril de 2006, foi liminarmente rejeitada por intempestividade. Considerou a decisão judicial agora recorrida que nenhuma das disposições legais ao abrigo de que ela pretendia colocar-se – os artigos 2º, 4º nº 4 e 89º nºs. 2 e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 467º do Código de Processo Civil (CPC) lhe permitiam apresentar nova petição na sequência do indeferimento da de 14 de Setembro de 2005, aproveitando-se a data de entrada desta, recusada pela 1ª instância; e que a recorrente não estava já em tempo para impugnar o indeferimento presumido da reclamação graciosa. 3.2. É quanto basta para concluir pela improcedência das seis primeiras conclusões da alegação da recorrente. Tais conclusões assentam na errónea asserção de que a primeira petição – de 14 de Setembro de 2005 - foi indeferida por haver ilegal cumulação de impugnações e por o acto recorrido não constituir o acto final do procedimento. A realidade é, antes, aquela que a recorrente rejeita (conclusão 3ª): a petição foi indeferida por carecer de objecto, porque visava um acto silente que se não formara. Este o sentido da decisão do Supremo Tribunal Administrativo que transitou em julgado – já que a decisão da 1ª instância, assente nos motivos apontados na 1ª conclusão, não se consolidou, por dela ter sido interposto recurso jurisdicional de que resultou a sua confirmação, mas com os fundamentos constantes do acórdão do Tribunal superior, não coincidentes com os da sentença então apreciada. E, assim sendo, não era possível à recorrente socorrer-se do disposto no nº 4 do artigo 4º CPTA, cujo campo de aplicação se restringe aos casos de a inicial petição ser rejeitada por ilegal cumulação de impugnações. 3.3. Considera a recorrente (conclusão 7ª) que, em todo o caso, a nova petição devia ter sido admitida, por força do disposto no artigo 89º nºs 2 e 3 do CPTA. Na verdade, de acordo com esta disposição legal, a «inimpugnabilidade do acto impugnado», obstando ao prosseguimento do processo, «não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão [de absolvição da instância do réu, sem prévio despacho de aperfeiçoamento], apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos da tempestividade da sua apresentação». Mas esta faculdade de apresentação de nova petição supõe, como aponta o nº 2 do artigo, que não tenha havido, podendo haver, despacho de aperfeiçoamento; e que seja possível a «observância das prescrições em falta». Em súmula, que o defeito que levou à absolvição da instância seja susceptível de emenda. Tanto assim que o nº 3 aponta que o nº 1 não é em todos os casos aplicável, como patenteia a expressão «o disposto no número anterior é designadamente aplicável quando (…)» (o destaque é nosso). Ora, se o acto impugnado não existe, como julgou este Supremo Tribunal Administrativo mediante o acórdão de 5 de Abril de 2006, por se não ter formado, não é possível evitar que uma nova petição contra ele dirigida escape à falta de objecto que levou ao afastamento da primeira. É claro que, entretanto, o acto presumido pode ter-se formado – mas, nesse caso, já não estaremos perante a apresentação da primitiva petição corrigida, mas de uma nova impugnação, dirigida contra outro acto que não o inicialmente atacado. Acto esse que é necessariamente posterior, não fazendo, assim, sentido o uso da faculdade do nº 2 do artigo 89º do CPTA, pois não seria possível ficcionar que a segunda petição dera entrada na data da primeira, quando ainda o acto impugnado não existia… 3.4. Defende, ainda, a recorrente, que também os artigos 476º e 234º-A nº 1 do CPC , conjugados, lhe permitiam apresentar a petição que não foi aceite pelo Tribunal a quo . De acordo com este acervo normativo, o indeferimento liminar da petição pela verificação de uma excepção dilatória insuprível permite ao autor que substitua, em 10 dias, a inicial petição por uma nova. Trata-se de um regime não coincidente com o consagrado pelos artigos 88º e 89º do CPTA, que apontam os casos em que é permitido o uso da faculdade de apresentação de uma nova petição substitutiva da primeira. Donde resulta, desde logo, que o regime do CPC não possa, aqui, aplicar-se. Com efeito, o diploma adjectivo que vigora nos tribunais judiciais é de aplicação meramente supletiva nos tribunais administrativos e fiscais – cfr. os artigos 7º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, 2º alínea e) da Lei Geral Tributária, 1º do CPTA e 2º alínea e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Mais especificamente, no processo judicial tributário, a existência de um caso omisso, ou seja, não regulado no CPPT, resolve-se mediante o apelo, sucessivo e excludente, às normas indicadas no dito artigo 2º. Vale isto por dizer que, encontrada uma normação capaz de suprir a omissão no CPTA, não há que continuar a procurá-la no CPC. Na situação que nos ocupa, o caso omisso ocorre no CPPT, mas não no CPTA, sendo, por isso, de ignorar o regime do CPC, pelo que não colhe o fundamento da conclusão 8ª das alegações de recurso. 3.5. Pretende, ainda, a recorrente (conclusões 9ª e 10ª), que «seria sempre legítima e deveria ter sido admitida a ampliação do pedido formulada na resposta à contestação, nos termos dos artºs 473º, do CPC e artº 63º, nº 2, parte final, do CPTA». Mas, no caso, a segunda petição foi indeferida por intempestiva, ou seja, por, aquando da sua apresentação, terem decorrido mais do que 90 dias contados da formação do acto tácito de indeferimento da reclamação graciosa. Como assim, não se trata, aqui, de ter sido praticado, após a apresentação da petição, acto «cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo», como consta da parte final do artigo 63º nº 2 do CPTA, que a recorrente pretende aplicável. A questão da admissibilidade da ampliação do pedido na resposta à contestação só poderia colocar-se, pertinentemente, se fosse tempestiva a petição inicial. Não o sendo, o processo não podia prosseguir, e não faria qualquer sentido a ampliação do pedido. 3.6. Por último, não colhe a alegação da recorrente de que, ao decidir como decidiu, a sentença impugnada violou os princípios constitucionais do acesso à justiça e da tutela jurisdicional efectiva. Porém, a Constituição, ao assegurar o acesso ao direito e aos tribunais, e a tutela efectiva em defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, não proíbe o legislador ordinário de estabelecer regras, atinentes, designadamente, aos prazos e formas por que os cidadãos devem dirigir-se aos órgãos judiciais. O que no presente processo se decidiu não foi que a recorrente estava impedida de contestar em juízo os actos de liquidação, mas só que o não podia fazer com a primeira petição, por o processo carecer de objecto; nem com a segunda, por a lei processual lhe não facultar a respectiva apresentação, no condicionalismo verificado, nem estar em tempo para impugnar um acto presumido que se formara há mais de 90 dias. 4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a decisão impugnada. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 5 de Julho de 2007. – Baeta de Queiroz (relator) – António Calhau – Pimenta do Vale.