Quando foi proferido o acórdão 0848/06?

O acórdão foi proferido em 27 de fevereiro de 2008.

Acórdão STA — Conselho superior do ministério público

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART2 N1 N6 ART122 N2 ART123 C D E ART128 ART133 N2 G ART173 N1 N2.
EMP98 ART28 N2 N3 ART30 N5 ART112 N2 N3 ART113 ART216.
CPC96 ART157 ART714.
CPP95 ART425 N3.

Doutrina

FREITAS DO AMARAL CÓDIGO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ANOTADO 1ED PAG29.
ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COMENTADO 2ED PAG80 PAG580.
MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI 10ED PAG473.

Sumário

I- Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

II- A decisão da impugnação administrativa só determina o inicio de novo prazo de impugnação judicial do acto administrativamente impugnado quando corporize a respectiva rectificação e esta diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão (art. 59º/8 CPTA).

III- A deliberação do CSMP, registada em acta e assinada por todos os presentes, com a identificação dos vencedores e vencidos, que atribui classificação de serviço a um magistrado, mas que deixa para momento posterior a elaboração do acórdão, pelo facto de o relator inicial ter ficado vencido, não padece de invalidade decorrente da adopção de tal procedimento.

IV- Estando o serviço prestado por um magistrado, em determinado período, classificado pela deliberação contenciosamente impugnada, improcedendo a impugnação desta, improcede, igualmente, o pedido de reconhecimento da classificação presumida de Bom, relativamente àquele mesmo tempo de serviço.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I RELATÓRIO

A…, devidamente identificado nos autos, intentou, na Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, contra o Conselho Superior do Ministério Público, acção administrativa especial de impugnação da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 26 de Abril de 2005, que atribuiu ao agora autor a classificação de Medíocre, em cumulação com o pedido de condenação do réu na prática de acto legalmente devido.

Por acórdão da Secção, de 22 de Março de 2007, proferido a fls. 166-181, foi julgada improcedente a acção.

1. Inconformado, o autor recorre para o Pleno, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A.Ao negar provimento à acção administrativa especial, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento devendo ser revogado e substituído por outro que determine a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado na acção, e condene a entidade demandada no reconhecimento da classificação resultante da presunção legal constante do n° 3 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público.
B.O acórdão recorrido é inválido por erro de julgamento, no sentido da alínea b) do n° 1 do artigo 690° do Código do Processo Civil, devendo ser revogado, porquanto o direito de acção não havia caducado no que diz respeito aos fundamentos de invalidade do acto impugnado determinantes da susceptibilidade de anulação.
C.Diferentemente do que julgou a Secção, a regra resultante do n°4 do artigo 59° do Código do Processo nos Tribunais Administrativos é que o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo se suspende até à notificação da decisão da impugnação administrativa. Se não houver decisão (e, portanto, apenas nos casos de omissão de cumprimento do dever de decisão), a suspensão cessa com o decurso do prazo de decisão da impugnação efectivamente interposta.
D.Como a decisão da reclamação administrativa interposta pelo agora recorrente ocorreu em 17 de Maio de 2006, tendo existido pronúncia expressa, só a partir da notificação dessa decisão retomou o seu curso o prazo de impugnação contenciosa do acto.
E.Por outro lado, a deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 17 de Maio de 2006 integrou a deliberação de 26 de Abril de 2005 (e a de 29 de Setembro de 2004, no entendimento do Tribunal...), já que aduziu elementos relativos à justificação que não fluíam da deliberação de Abril de 2005, nem da antecedente.
F.Assim, como a deliberação de 17 de Maio de 2006 integrou na anterior uma justificação até aí inexistente (e que era necessária como se compreende facilmente compulsando os fundamentos da acção que antecedeu o presente recurso) não pode deixar de proceder a uma novação do prazo para a impugnação contenciosa do acto administrativo em causa, que manifestamente ainda estava em curso aquando da propositura da acção.
G.Consequentemente deve ser revogado o acórdão recorrido na parte em que recusou conhecer das invalidades imputadas ao acto impugnado determinantes de mera anulabilidade (falta de audiência prévia do interessado, erro sobre os pressupostos de facto, violação do princípio da imparcialidade e violação do princípio da proporcionalidade) procedendo-se à apreciação de tais vícios e determinando-se a anulação do acto impugnado.
H.O acórdão recorrido é também inválido por erro de julgamento, no sentido da alínea b) do n° 1 do artigo 690° do Código do Processo Civil, devendo ser revogado e substituído por outro porquanto em 29 de Setembro de 2004 não existiu qualquer deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público atribuindo ao autor a classificação de Medíocre, já que a entidade demandada se limitou a rejeitar o projecto de atribuição ao Autor da classificação de Bom, manifestando uma opinião maioritária pela atribuição da classificação de Medíocre e mandatado um vogal para elaborar projecto de deliberação.
I.A deliberação de classificação constitui um acto administrativo formal, ou seja, um ‘tipo’ de acto administrativo sujeito a requisitos próprios e específicos (por exemplo, os requisitos mencionados no artigo 113° do Estatuto do Ministério Público), que se encontram em absoluto ausentes. Logo, em 29 de Setembro de 2004, não é reconhecível qualquer deliberação classificatória.
J.O sentido perfilhado pelo acórdão recorrido viola, claramente, o nº 2 do artigo 122° e as alíneas c), d) e e) do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo, já que não houve redução a escrito de qualquer projecto de deliberação, não houve qualquer enunciação das causas fácticas e jurídicas, não houve qualquer indicação expressa dos motivos nem sequer foi definido o alcance global do conteúdo da decisão.
K.De todo o modo, tratou-se de uma deliberação nula, nos termos do artigo 133° do referido Código do Procedimento Administrativo, já que lhe faltam elementos essenciais, e como tal devia ter sido declarada pelo acórdão recorrido, que errou na aplicação do direito e violou as disposições citadas. Deve, consequentemente, ser revogado e substituído.
L.Por outro lado, ao decidir que a deliberação de 29 de Setembro de 2004 é uma decisão classificatória existente e válida, o acórdão impugnado julgou erradamente e em violação da lei, já que o acto impugnado na acção carece em absoluto de fundamentação contextual, bem como da forma legalmente exigida, não permitindo reconhecer as características do tipo de acto administrativo a que se arroga, violando a alínea f) do nº 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo e devendo ser declarado nulo.
M.Em sentido equivalente, a deliberação de 26 de Abril de 2005 deveria ter sido declarada nula porque é um acto consequente de acto nulo. O acórdão recorrido decidiu mal, em violação da consequência disposta na alínea i) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo, devendo ser revogado e substituído por outro que julgue no sentido proposto.
N.Ao invés do julgado pela Subsecção, o artigo 216° do Estatuto do Ministério Público não autoriza a aplicação dos requisitos de decisões judiciais tal como estabelecidos no Código do Processo Penal e do Código do Processo Civil às decisões administrativas do Conselho Superior do Ministério Público. Trata-se de uma aplicação supostamente supletiva que é repelida pela própria natureza dos actos. Além do mais, não existe qualquer lacuna a colmatar: o Código do Procedimento Administrativo não permite nem a fundamentação sucessiva nem a intervenção de membros que não integram o órgão nem a deliberação sem quórum...
O.Deste modo, o acórdão recorrido errou ao fazer apelo à aplicação de disposições do Código de Processo Penal e do Código do Processo Civil para justificar o fosso temporal da pronúncia sobre o projecto de deliberação face à reunião de Setembro de 2004, devendo antes concluir-se pela nulidade da deliberação impugnada por violação grosseira das regras legais relativas à formação da vontade colegial, nomeadamente nos termos da alínea g) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo. Termos em que deve o acórdão recorrido ser revogado e substituído.
P.A deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 29 de Setembro de 1999, que classificou o Autor de Medíocre, apreciou o serviço prestado no período compreendido entre … de 1995 e … de 1998. Como esta deliberação foi anulada e a anulação contenciosa produz efeitos retroactivos, o serviço prestado pelo Autor no período compreendido entre … de 1995 e de … de 1998, não foi classificado.
Q.Em 13 de Janeiro de 2006, data da notificação da deliberação classificatória, tinha sido há muito ultrapassado o prazo previsto no nº 2 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público. Consequentemente o acórdão recorrido devia ter determinado o reconhecimento da classificação presumida de Bom, nos termos do n° 3 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público. Não o fazendo violou tal disposição legal e deve ser revogado e substituído.

Termos em que deve o acórdão impugnado ser revogado e substituído por outro que declare nula ou anule a deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 29 de Setembro de 2004 ou de 26 de Abril de 2005, que atribuiu ao agora recorrente a classificação de Medíocre, e que foi mantida pelas razões constantes da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 17 de Maio de 2006, que desatendeu a reclamação formulada pelo então reclamante, condenando-se a entidade recorrida a reconhecer a atribuição ao recorrente da classificação presumida de Bom, tal como estabelecido no n° 3 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público, assim se fazendo a usual Justiça.

2. A autoridade recorrida contra-alegou concluindo que “ o douto Acórdão recorrido fez uma correcta interpretação e aplicação da lei, não enfermando de qualquer dos vícios ou erros que lhe vêm imputados, devendo ser mantido”.

Cumpre decidir.

II OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1.O autor é magistrado do Ministério Público, tendo tomado posse, como delegado do Procurador da República, na comarca de …, em … de 1980.
2.O serviço prestado como Delegado do Procurador da República foi classificado duas vezes, primeiro na comarca de … e depois na de …, e em ambas de Bom com Distinção, por deliberações do Conselho Superior do Ministério Público, datadas de 16 de Dezembro de 1986 e de 2 de Julho de 1991, respectivamente.
3.Em ... de ... de 1994, foi promovido a Procurador da República e, nessa qualidade, veio a ser colocado, a seu pedido, no Círculo Judicial de …, onde iniciou funções em … de 1995, tendo ficado afecto à Procuradoria da comarca.
4.No ano de 1998, procedeu-se a inspecção extraordinária do serviço prestado pelo autor, na qualidade de Procurador da República, na comarca de …, abrangendo o serviço prestado no período compreendido entre … de 1995 e … de 1998.
5.Concluída a inspecção, o senhor inspector elaborou o respectivo relatório propondo a atribuição da classificação de Bom.
6.Notificado para se pronunciar, o autor reclamou a classificação de Muito Bom.
7.Por deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 29 de Setembro de 1999, foi o autor, contra a proposta do inspector, classificado de Medíocre, com suspensão automática imediata e abertura de inquérito para aferir da aptidão para o exercício de funções.
8.Deste acto, o agora autor interpôs recurso contencioso de anulação junto da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que veio a ser decidido por acórdão de 17 de Fevereiro de 2004 (Processo n.° ...) [cfr. Doc.1 do autor].
9.Tal decisão anulou o acto então recorrido, por vício de forma por falta de fundamentação.
10.No entretanto, o inquérito instaurado em consequência da atribuição da classificação de Medíocre, concluiu que o agora autor mantinha aptidão para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.
11.Da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público, ocorrida em 29 de Setembro de 2004 (acta n.° 15/2004), consta, no ponto 12, a seguinte menção: «Proc° n° 22/99 - L.° RMP 14 - Reapreciação da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 29 de Setembro de 1999, que classificou o serviço prestado pelo Exmo. Procurador da República Lic. A…, no Círculo Judicial de …, de Medíocre, por efeito de decisão relativa a recurso apresentado no Supremo Tribunal Administrativo. Relator: Dr. R…. O Conselho, por maioria, deliberou manter a classificação de Medíocre e redistribuir o processo a novo relator, para elaboração do acórdão, em virtude do primeiro ter ficado vencido. Votaram a classificação de Bom os Srs. Drs. M., O., J., L., J. e R.» [Cfr. Doc. 2], ou seja 6 em 16 membros presentes.
12.Do ocorrido nada foi notificado, na altura, ao autor.
13.Da acta da reunião do Conselho Superior do Ministério Público, que teve lugar em 26 de Abril de 2005 (acta n° 7/2005), consta, no ponto 12, a seguinte menção: «Proc° n° 22/99 - L.° RMP 14 - Reapreciação da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público de 29 de Setembro de 1999, (que classificou o serviço prestado pelo Exmo. Procurador da República Lic . A…, no Círculo Judicial de …, de medíocre, por efeito de decisão relativa a recurso apresentado no Supremo Tribunal Administrativo. Redistribuído para elaboração de acórdão. Relator: Dr. B.. O Conselho deliberou manter a classificação de Medíocre (doc. 3)» [Cfr. Doc. 3].
14.Efectivamente, na reunião do Conselho Superior do Ministério Público, de 26 de Abril de 2005, foi elaborado um acórdão, o referido doc. 3, que conclui: «a) atribuir ao Lic. A... a classificação de “Medíocre” pelo serviço prestado com a qualidade profissional de Procurador da República na comarca de …, no período compreendido entre … de 1995 e … de 1998; b) decidir que as consequências decorrentes do disposto no art° 110°, n° 2, do Estatuto do Ministério Público, se têm por preenchidas pelo inquérito instaurado na sequência do Acórdão de 29 de Setembro de 1999 do Conselho proferido nestes autos» [Cfr. Doc. 4].
15.No final do texto do acórdão encontram-se apostas oito assinaturas manuscritas, duas delas seguidas da menção «com voto de vencido», entre parênteses.
16.Para além disso, encontra-se também aposto um texto manuscrito, assinado pela senhora Coordenadora da Procuradoria-Geral da República, do seguinte teor: «Consigno que tiveram voto de conformidade os Exmos. Srs. Drs. A., P., M. e L. os quais não assinam o presente acórdão por não estarem presentes. Lisboa, 26/4/2005».
17.Quer os 8 membros referidos no n.° 15 quer os 5 membros identificados no n.° 16 integravam a formação do CSMP que votou a deliberação identificada no n.° 11, de 29 de Setembro de 2004 (acta n.° 15/2004).
18.Esse texto, que tem por referência a reunião do Conselho Superior do Ministério Público, de 26 de Abril de 2005, foi notificado ao agora autor em 13 de Janeiro de 2006, acompanhado do texto da antecedente deliberação de 29.9.04.
19.Do texto que lhe foi notificado, veio o autor reclamar para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, em 18.1.06 (fls. 554/559 do PI), formulando os pedidos de declaração de caducidade da deliberação reclamada, de declaração de inexistência da deliberação reclamada, de declaração de nulidade da decisão reclamada e, por último, revogação e sua substituição por uma deliberação atribuindo classificação de mérito.
20.Por deliberação adoptada na reunião de 17 de Maio de 2006, o Conselho Superior do Ministério Público resolveu desatender, na sua totalidade, a reclamação apresentada pelo autor [Cfr. Doc. 5].
21.Na parte final da deliberação encontram-se apostas quinze assinaturas. Uma com a seguinte menção «votei a favor, excepto quanto à apreciação da reclamação na parte respeitante ao mérito»; outra com a menção «vencido por não acompanhar a tese que fez vencimento no sentido de poder a actual composição do CSMP decidir a reclamação».
22.A deliberação de 17 de Maio de 2006, do Conselho Superior do Ministério Público, foi notificada ao autor em 26 de Maio de 2006.
23.Posteriormente, veio o autor a formular um pedido de aclaração da deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, de 17 de Maio de 2006.
24.Tal pedido foi indeferido por deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 11 de Julho de 2006, notificada em 14 de Julho de 2006 [Cfr. Doc.6].
25.Todas as deliberações imputadas ao CSMP são do seu Plenário.

III O DIREITO

1. O acórdão recorrido considerando que a acção deu entrada neste Tribunal, muito para além do prazo legal de 3 meses, não conheceu dos vícios de violação do art. 100º do CPA, por falta de audiência prévia, de erro nos pressupostos e violação dos princípios da imparcialidade e proporcionalidade por, todos eles, acarretarem mera anulabilidade.

A decisão foi justificada nos seguintes termos:

“(...) O autor vem impugnar a deliberação de 26 de Abril de 2005 proferida pelo Plenário do CSMP (e com ela a de 29 de Setembro de 2004, aquela que verdadeiramente o classificou de Medíocre). Essa deliberação foi-lhe notificada a 13 de Janeiro de 2006 (e aí também remetida cópia da anterior), sendo certo que a presente acção entrou neste Tribunal em 8 de Agosto de 2006. De acordo com o disposto no art° 58, n.° 2, b), do CPTA a impugnação de actos administrativos anuláveis deve, normalmente, ser intentada no prazo de 3 meses. A contagem desse prazo obedece, face ao n.° 3, às regras para propositura de acções previstas no CPC (art° 144 do CPC, que impõe a suspensão do prazo durante as férias judiciais). Em matéria de “Início de prazos de impugnação” rege o art° 59 do CPTA em cujo n.° 4 se vê que “A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”. Este preceito reporta-se, apenas, à utilização de meios de impugnação administrativa facultativos, o caso dos autos, porquanto, tratando-se de impugnações necessárias, o acto não é ainda passível de impugnação contenciosa não estando nenhum prazo a correr para esse efeito (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I, de Mário Esteves de Oliveira e outro, 391). Ora, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias (art° 165 do CPA) sendo normalmente o mesmo para o recurso hierárquico, podendo, neste caso, ser prorrogado (art° 175). Importa, portanto, verificar se entre 13 de Janeiro e 8 de Agosto ocorreu algum facto que possa ter desencadeado a suspensão do referido prazo e a respectiva repercussão na questão que nos ocupa. Com a notificação a ocorrer a 13.1 o cômputo do prazo iniciou-se a

14.1 (art° 279, b), do CC) mas suspendeu-se a 18.1 com a reclamação deduzida pelo autor nesse dia (art° 59, n.° 4, do CPTA), para voltar a correr a 15.3 (art°s 72, 165 e 69 do CPA) uma vez que o citado o art° 59, n.° 4, do CPTA apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal” (ou seja, com a verificação daquele destes factos que ocorresse em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no art° 69 do CPA, no caso do último) e a reclamação deduzida só foi apreciada em 20.5 (ponto 20 dos factos provados). Para além das férias judiciais (Férias judiciais da Páscoa, iniciadas no domingo de Ramos, 9.4, e terminadas na segunda-feira de Páscoa, 17.4, art° 12 da Lei n.° 3/99, de 13.1) não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas. Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar. Entre 14.1 e 18.1 decorreram 4 dias, suspendendo-se então o prazo cuja contagem se reiniciou a 15.3 e cuja suspensão se voltou a verificar em 9.4, correndo então mais 25 dias. Retomou o seu curso normal em 18.4, terminando a 18.6, 61 dias depois, transferindo-se para 19.6, o primeiro dia útil seguinte. A presente acção apenas deu entrada neste tribunal em 8 de Agosto de 2006 e, portanto, muito para além do prazo de 3 meses em que os vícios geradores de anulabilidade podiam ser suscitados”.

O autor, ora recorrente, discorda desta decisão por duas ordens de razões. Primeira, porque considera que o acórdão interpretou e aplicou incorrectamente a norma do nº 4 do art. 59°, nº 4 do CPTA. Segunda, porque “como a deliberação de 17 de Maio de 2006 integrou na anterior uma justificação até aí inexistente, não pode deixar de proceder a uma novação do prazo para a impugnação contenciosa do acto administrativo em causa”.

Apreciemos a primeira.

Relativamente a esta, alega que é erróneo interpretar o nº 4 do art. 59° do CPTA, “como se a suspensão da contagem do prazo de impugnação cessasse a partir do facto que ocorresse em primeiro lugar (notificação da decisão sobre a impugnação administrativa ou o decurso do prazo legal de decisão) argumentando, no essencial, que: (i) a disposição em causa tem por objectivo claro a dinamização da composição administrativa dos litígios como forma de aliviar os tribunais da pressão crescente que se vem fazendo sentir, (ii) de acordo com esse objectivo é óbvio que a regra é a de que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa de actos administrativos ocorre até à notificação da decisão que resolve a impugnação administrativa; (iii) só que o legislador quis obviar aos casos de silêncio administrativo e estabeleceu uma regra supletiva e subordinada destinada a introduzir um elemento objectivo de certeza que permita ultrapassar impasses (iv) e é por isso que, apenas nos casos de omissão do cumprimento do dever de decisão, a suspensão cessa com o termo do prazo de decisão da impugnação efectivamente interposta, (v) logo, no caso concreto, tendo a decisão da reclamação ocorrido em 17 de Maio de 2006, bem dentro do prazo de impugnação, não há caducidade do direito de acção.

Vejamos.

A letra da lei, ponto de partida e limite da interpretação (art. 10°/2 Civil), é a seguinte:

«A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa de acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal».

A nosso ver, no caso em apreço, o elemento gramatical é um forte índice da bondade da interpretação feita pelo acórdão recorrido. Na verdade, em face do texto, é inequívoco que, para termo da suspensão do prazo de impugnação, o legislador elegeu dois factos: (i) a notificação da decisão da impugnação administrativa e (ii) o decurso do respectivo prazo legal. E articulou-os, entre si, através da conjunção coordenativa alternativa ou, isto é de um vocábulo “que liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que, ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre.” (Celso Cunha e Lindley Cintra, “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p. 576 )

Deste modo, o texto da lei inculca a ideia de que aquelas duas causas de cessação da suspensão do prazo de impugnação contenciosa estão em situação de paridade e que, em cada caso concreto, verificada qualquer uma delas, já não opera a outra.

É este o sentido que, com clareza, brota do elemento literal e que, visitados os demais elementos de interpretação, se perfila como expressão fiel do pensamento legislativo.

A caducidade do direito de acção é consagrada a beneficio do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo. (Manuel Andrade, “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, p. 464)

A certeza jurídica, é, seguramente, o fim da norma do art. 59°/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão. Este desiderato só é alcançável com a interpretação perfilhada no acórdão recorrido: a suspensão, se antes não tiver o seu termo, mediante a notificação da decisão, mantém-se, no máximo, por tempo igual ao que está legalmente concedido à Administração para decidir a impugnação administrativa. Finalidade essa que será postergada pela leitura defendida pelo recorrente, isto é, com o sentido que decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa, subsiste ainda a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por tempo indeterminado, até ocorrer a decisão que vier a resolver a impugnação administrativa.

Assim, a interpretação feita pelo recorrente não é a mais próxima da letra da lei e compromete a segurança jurídica, um dos fins da norma do art. 59º/4 CPTA.

E não há outros fins da lei e/ou razões de sistema que a suportem, desde logo o alegado objectivo de dinamizar a composição administrativa dos litígios como forma de aliviar os tribunais da pressão crescente que se vem fazendo sentir.

Antes de mais, porque no modelo contencioso do CPTA a impugnação administrativa é uma faculdade do interessado. Para que se lhe abra a porta do tribunal, nem é obrigado à impugnação administrativa prévia, nem está impedido de proceder à impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa (arts. 51°/1 e 59°/5 do CPTA). Ora, neste contexto, não será de excluir do conjunto dos fins da lei, enquanto consagra a suspensão do prazo de impugnação contenciosa por via da impugnação administrativa, o intuito de incentivar a resolução extra - judicial dos litígios. Mas, se o interessado pode impugnar contenciosamente sem impugnação administrativa, com impugnação administrativa e apesar da impugnação administrativa, então, já não é defensável considerar que esse propósito de alijar a carga dos tribunais seja o fim determinante da lei.

Depois, porque não se vê justificação racional para que esse fim não deva harmonizar-se com o da segurança jurídica e/ou lhe deva sobrelevar.

Pelo exposto, o acórdão recorrido interpretou correctamente a norma do art. 59°/4 do CPTA, com o sentido que a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

Passemos a apreciar a segunda razão de discordância do recorrente quanto à questão da intempestividade que determinou a decisão de não conhecer dos vícios geradores de mera anulabilidade.

Na presente acção administrativa especial o autor, ora recorrente, formulou o seguinte pedido: “requer a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado - deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 26 de Abril de 2005, que atribuiu ao agora autor a classificação de Medíocre, mantida pelas razões constantes da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 17 de Maio de 2006, que desatendeu a reclamação formulada pelo autor.”

Em face deste pedido temos por irrepreensível a conclusão do acórdão recorrido de que o acto contenciosamente impugnado é a deliberação de 26 de Abril de 2005.

Alega o recorrente que o tribunal a quo deveria ter considerado tempestiva a acção, também em relação aos vícios que são fonte de mera anulabilidade, porque (i) por deliberação 17 de Maio de 2006 a autoridade recorrida proferiu decisão sobre a impugnação administrativa, que indeferiu, mas com a integração de elementos de justificação que até aí eram desconhecidos e que o autor reputa de decisivos para perceber qual a posição da entidade demandada; (ii) assim, a deliberação de 17 de Maio de 2006 integrou na deliberação de 26 de Abril de 2005 uma justificação até aí inexistente; (iii) como tal, não pode deixar de proceder a uma novação do prazo para a impugnação contenciosa do acto administrativo em causa.

A crítica ao aresto tem, pois, por base, a introdução, através da deliberação de 17 de Maio se 2006, de “elementos de justificação que, até aí, eram desconhecidos e que o autor reputa de decisivos para perceber qual a posição da entidade demandada”. E nada mais. O recorrente não substancia a sua alegação. Limita-se àquela afirmação genérica, sem identificar qualquer dos supostos novos elementos, sejam eles de facto e/ou direito, e sem concretizar, comparando com a deliberação de 26 de Abril de 2005, as razões pelas quais reputa tais elementos de decisivos para perceber a posição da entidade demandada.

Porém, a invocada novidade dos elementos justificativos, por si só, a possibilidade de a deliberação de 17 de Maio de 2006, que desatendeu a impugnação administrativa, consubstanciar, nalguma medida, a rectificação da deliberação de 26 de Abril de 2005, mediante a correcção de erros de cálculo e/ou erros manifestos na expressão da vontade do autor do acto, de acordo com o disposto no art. 148°/l do CPTA, coisa que o recorrente, aliás, também não alega.

Ora, relativamente ao acto que o autor elegeu como impugnável na presente acção administrativa especial — deliberação de 26 de Abril de 2005 — os elementos de justificação constantes na deliberação de 17 de Maio de 2006 só determinariam o início de novo prazo, nos termos previstos no art. 59°/8 do CPTA se corporizassem rectificação quanto “à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão”.

Afora isso, não há novação do prazo para impugnar a deliberação de 26 de Abril de 2005. Os motivos até então desconhecidos introduzidos na definição da situação jurídica, pela decisão da impugnação administrativa, a existirem, podem, eventualmente, constituir, por ratificação, reforma ou conversão, um outro acto e, nesse caso, abrir um outro prazo de impugnação contenciosa, relativo a um acto novo. Mas não determinam a abertura de um novo prazo para a impugnação judicial do acto que foi objecto de impugnação administrativa.

Em suma: o acórdão recorrido não merece censura na parte em que recusou conhecer das invalidades imputadas ao acto impugnado determinantes de mera anulabilidade.

2. Para o recorrente o acórdão recorrido errou por não ter declarado a inexistência da deliberação de 29.9.04 e a nulidade da deliberação de 26 de Abril de 2005.

A propósito, o aresto disse, no essencial o seguinte:

(...)

Este tribunal, por acórdão de 17.2.04, e com fundamento em vício de forma por fundamentação insuficiente, deu provimento ao recurso por si interposto e anulou a referida deliberação. Em 29.9.04, dando execução ao acórdão anulatório, o Conselho, voltando a pronunciar-se sobre a questão, deliberou manter a classificação de Medíocre. Porém, como esta deliberação fosse discordante do sentido do projecto de acórdão do relator que havia sido para tal designado, foi deliberado ainda redistribuir o processo a novo relator para elaboração do acórdão, ficando registados em acta os votos dos vencidos (com a indicação de que votariam a classificação de Bom proposta pelo relator) seis dos dezasseis membros do CSMP, incluindo o primitivo relator. O novo relator que veio a ser designado - designação que, recorde-se, não é automática (n.° 5 do art° 30 do EMP, a Lei n.° 60/98, de 27.8) - não podia, naturalmente, elaborar o acórdão na mesma data, pois a sua designação não tem lugar de imediato. No entanto, sublinhe-se, a decisão tomada ficou registada na acta da correspondente reunião. Portanto, a deliberação de 29.9.04 existe, está documentado de forma inequívoca o seu sentido geral, e foi devidamente subscrita pelos presentes com a menção dos que entendiam ser de manter a classificação proposta pelo relator. Nessa deliberação foi rejeitada a proposta de classificação de Bom e foram expostas as linhas gerais de uma solução alternativa, que sustentava a classificação de Medíocre, que mereceram a concordância da maioria dos presentes (10 em 16, o que lhe conferia o necessário quorum, nos termos do art° 28, n.° 3, do EMP) mas cuja precisão só posteriormente poderia ser materializada com a escolha de um relator alternativo (uma vez que o anterior ficara vencido) que teria de proceder à elaboração do acórdão que corporizasse a tese vencedora.”

Pretende o autor, igualmente, que a deliberação de 26 de Abril de 2005, enquanto acto consequente de acto nulo, deve também ser declarada nula; nulidade ainda pela razão acrescida de o CSMP ter pretendido em 2005 deliberar com a composição de 2004, distinta composição que, noutra vertente, também fundamentaria essa nulidade. Em primeiro lugar, como se disse no ponto anterior, não sendo a deliberação de 29.9.04 nula também esta o não é só por lhe ser consequente. Depois, pese embora o que se diz na respectiva acta (fls. 37 dos autos) “O Conselho deliberou manter a classificação de Medíocre”, o certo é que na reunião de 26 de Abril de 2005 não se procedeu à deliberação sobre essa matéria, que já estava validamente deliberada na reunião de 29 de Setembro de 2004, mas tão só à assinatura do respectivo acórdão entretanto elaborado. E foi justamente por essa razão, não se ter deliberado nada, que apenas assinaram o acórdão aqueles membros do Conselho que transitaram da formação do Conselho anterior (entre a reunião de 29.9.04 e a de 26.4.05 ocorreu uma recomposição do órgão por razões de ordem constitucional e legal), a favor ou contra, a que se acrescentou haver voto de conformidade dos restantes intervenientes da anterior composição. Portanto, na reunião de 26 de Abril de 2005, efectivamente, apenas se procedeu à assinatura do acórdão cuja solução final já havia sido encontrada e aprovada na reunião de 29.9.04. Substancialmente o procedimento adoptado não padece de nenhuma ilegalidade. O acto que apreciou e classificou o serviço do autor no período relatado nos autos foi a deliberação de 29.9.04 cujo resultado ficou lavrado na acta elaborada na altura. Não existindo livro de lembranças no CSMP essa acta é um instrumento perfeitamente idóneo para cumprir a obrigação exigida em situações semelhantes, ou seja “sempre que não for possível lavrar imediatamente o acórdão, é publicada a decisão, depois de registada num livro de lembranças, que os juízes assinam” (art° 425, n.º 3 do CPP), aplicável por força da norma remissiva do art° 216 do EMP. De resto, trata-se de um regime em tudo semelhante ao do artº 714 do CPC( “1. Se não for possível lavrar imediatamente o acórdão, é o resultado do que se decidir publicado, depois de registado num livro de lembranças, que os juízes assinarão. 2. O juiz a quem competir a elaboração do acórdão fica com o processo e apresentará o acórdão na primeira sessão. 3. O acórdão tem a data da sessão em que for assinado”)

. Sobre quem deve assinar diz-nos o art° 157, nº. 1, 2ª parte que “os acórdãos serão … assinados pelos outros juízes que hajam intervindo, salvo se não estiverem presentes, do que se fará menção”. Em conclusão, na reunião de 29.9.04 foi decidido e foi votado por todos os dezasseis membros presentes (10 a favor do Medíocre e 6 a favor do Bom) e registado o sentido e o resultado da votação em acta. Na reunião de 26.4.05 apenas havia que assinar o acórdão entretanto elaborado, devendo assiná-lo somente os que haviam votado, salvo se não estivessem presentes, fazendo-se a menção da ausência. Embora se não encontre muita jurisprudência sobre esta matéria já que se trata de um procedimento que os tribunais normalmente evitam, nos acórdãos do STJ de 24.4.63 proferido no processo 31050 e de 18.10.60 no processo 57832, em situações em tudo semelhantes, referiu-se expressamente os que “tendo votado a decisão inscrita no livro de lembranças, não assinam por não estarem presentes ou por já não fazerem parte do tribunal”. Na deliberação de 26.4.05, para este procedimento, não havia que assegurar nenhum quorum (o mínimo necessário de membros para assegurar a validade das deliberações dos órgãos colegiais) pois nada estava para ser deliberado, mas tão só e apenas assinar o que já estava validamente votado. O acto de assinatura do acórdão ocorrido em 26.4.05 não padece de qualquer irregularidade que afecte a sua validade.”

Na sua alegação, o recorrente diz, além do mais, que “o acórdão recorrido errou ao fazer apelo à aplicação de disposições do Código de Processo Penal e do Código do Processo Civil para justificar a “discrasia” (sic) face à elaboração da decisão, devendo antes concluir-se pela nulidade da deliberação impugnada por violação grosseira das regras relativas à formação da vontade colegial, nomeadamente nos termos da alínea g) do nº 2 do artigo 133° do CPA.”

Argumenta que o acórdão trata a deliberação impugnada como se de uma decisão judicial se tratasse e não de um acto administrativo, mas que essa assimilação é errónea, dado que “o artigo 216° do Estatuto do Ministério Público não autoriza a aplicação dos requisitos de decisões judiciais tal como estabelecidos no Código de Processo Penal e no Código de Processo Civil às decisões administrativas do Conselho Superior do Ministério Público. Trata-se de uma aplicação supostamente supletiva que é repelida pela própria natureza dos actos. Além do mais, não existe qualquer lacuna a colmatar: o Código do Procedimento Administrativo não permite a actuação ilegal aqui censurada”.

Não lhe assiste razão.

Não obstante a apreciação do mérito profissional dos magistrados do Ministério Público ser uma tarefa materialmente administrativa, certo é que a lei — art. 30° do EMP aprovado pela Lei n° 60/98 de 27.8 - definiu para ela um modo especial de exercício no qual são detectáveis algumas semelhanças com o procedimento das decisões judiciais em tribunal colectivo. A distribuição do processo faz-se por sorteio (n°1), “o vogal a quem o processo for distribuído é o seu relator” (n° 2) e “no caso de o relator ficar vencido, a redacção da deliberação cabe ao vogal que for designado pelo presidente” (n° 3). Portanto, nesta matéria, há, por determinação do próprio direito positivo, uma relativa assimilação procedimental entre as decisões judiciais colectivas e as deliberações do Conselho Superior do Ministério Público. E se o legislador do EMP, apesar das diferenças substantivas, quis e determinou essa aproximação de modos de exercício, ao contrário do que entende o recorrente, não há fundamento para em nome da diversidade material dos actos, recusar a aplicação do regime supletivo previsto no art. 216° do dito Estatuto que, na parte que interessa, remete para o disposto no Código de Processo Penal.

Temos, assim, que, como foi entendido no acórdão recorrido, nos termos do procedimento especial estabelecido no EMP, directamente e por remissão, primeiro, no caso de o relator ficar vencido, nos termos previstos no art. 425°/3 do CPP, é possível deliberar sobre a classificação sem proceder de imediato à respectiva redacção e que, segundo, quando tal ocorrer, a falta de sincronia resolve-se, com as necessárias adaptações, de acordo com o previsto no mesmo preceito legal.

Dito isto, deixamos para o ponto seguinte, a análise da aplicação do CPA no âmbito do sobredito procedimento especial.

3. Como já dissemos, o recorrente discorda da decisão do aresto na parte em que não declarou a inexistência jurídica e/ou a nulidade da deliberação de 29 de Setembro de 2004.

Argumenta que a decisão “desconsidera a níveis inaceitáveis a posição dos membros dos órgãos colegiais”, parecendo que numa deliberação de classificação só esta importa e não interessam “as razões pelas quais se classifica assim ou assado”. Na posição adoptada as razões não só podem não existir no momento da decisão, como não têm que ser debatidas face à redacção concreta de um projecto de deliberação.

Para além disso, na sua óptica, “em 29 de Setembro de 2004 ocorreu a rejeição do projecto de deliberação apresentado. Não ocorreu a aprovação de qualquer projecto alternativo porque, pura e simplesmente não existia”. “A suposta deliberação de 29 de Setembro de 2004 não comporta nada, a não ser o pretenso sentido classificatório. Não correspondendo ao tipo de acto previsto no artigo 113º do Estatuto do Ministério Público é, do ponto de vista classificatório inexistente ou nulo”

Por isso, conclui que:

(i)o sentido perfilhado pelo acórdão recorrido viola, claramente, o n°2 do artigo 122° e as alíneas c), d) e e) do artigo 123° do Código do Procedimento Administrativo, já que não houve redução a escrito de qualquer projecto de deliberação, não houve qualquer enunciação das causas fácticas e jurídicas, não houve qualquer indicação expressa dos motivos nem sequer foi definido o alcance global do conteúdo da decisão;
(ii)de todo o modo, tratou-se de uma deliberação (a existir, já que a rejeição de um projecto de classificação não implica a adopção de outro inexistente), nula, nos termos do art. 133° do CPA, já que lhe faltam elementos essenciais e, como tal devia ter sido declarada.

Ora, não é exacto que a solução adoptada no acórdão desconsidere a posição dos membros dos órgãos colegiais, que para ela só releve a decisão classificatória e não interessem os respectivos motivos e/ou que considere não só que as razões podem não existir no momento da decisão, mas também que não tenham de ser debatidas face à redacção concreta de um projecto de deliberação.

Esta interpretação não tem o mínimo apoio no discurso justificativo do aresto e não é defensável. A leitura da transcrição supra em III.2. revela que o tribunal a quo não disse nem quis dizer que as coisas eram assim. Ao contrário, consignou que foi apresentado um projecto de deliberação com a classificação de Bom, que esse projecto foi rejeitado por maioria e foram expostas as linhas gerais de uma solução alternativa que sustentava a classificação de Medíocre, mas cuja precisão só posteriormente poderia ser materializada com a escolha de um outro relator que teria de proceder à elaboração do acórdão que corporizasse a tese vencedora. Sinal claro de que o acórdão considerou que, face à redacção do projecto vencido, o órgão colegial debateu as razões de duas teses alternativas e que o conteúdo, o sentido e os motivos de facto e de direito da deliberação aprovada ficaram devidamente identificados, na discussão oral, por contraste com os da proposta desaprovada.

Deste modo, não é igualmente exacto que “não ocorreu a aprovação de qualquer projecto alternativo porque, pura e simplesmente não existia”, nem que “a suposta deliberação de 29 de Setembro de 2004 não comporta nada a não ser o pretenso sentido classificativo”. O projecto alternativo foi construído oralmente, por via dialéctica, durante a discussão do projecto escrito.

É agora tempo de saber se as disposições do CPA - arts. 122° e 123° - invocadas pelo recorrente são aplicáveis no âmbito do procedimento especial de classificação dos magistrados do Ministério Público:

A nosso ver, sim. A actividade em causa é materialmente administrativa e desempenhada por um órgão do Estado (art. 2°/1 do CPA). Aquelas normas, por seu turno, são regras substantivas que regulam a actividade administrativa e, de acordo com o disposto no art. 2°/6 do mesmo diploma legal, “são aplicáveis a todas as actuações da Administração Pública no domínio da gestão pública”, ainda que especialmente reguladas.(Neste sentido: Freitas do Amaral e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, Anotado, 1ª ed., p. 29; Esteves de Oliveira, in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 80 .Parecer do Conselho Consultivo da PGR, n° 3/93 de 1993.04.01 - in DR II Série de 1993.10.07 )

Dito isto, importa ponderar se o descrito modo de agir do órgão colegial, ao abrigo da regulamentação procedimental especial, desrespeitou aquelas normas.

Comecemos pela primeira.

De acordo com o disposto no art. 122°/2 do CPA, os actos administrativos dos órgãos colegiais são praticados por deliberação oral com registo em acta. Esta é a regra. A forma escrita só é obrigatória quando a lei expressamente a determinar.

E pode perguntar-se se à luz deste preceito, quando a lei impuser a adopção de forma escrita, é forçoso, para que a deliberação se considere formalmente válida, que a mesma seja sempre obtida através de uma proposta escrita que se faz circular para que cada um dos membros do colégio a assine, considerando-se a deliberação tomada, ou não, consoante as assinaturas favoráveis, ou se, para o efeito, é igualmente válida, quanto à forma, a deliberação que se toma no debate oral, em alternativa a uma proposta escrita que o colégio rejeita e que depois toma corpo, na linguagem escrita, em documento assinado pelos membros do órgão, de acordo com o sentido do voto que cada um deles expressou oralmente. (Esteves de Oliveira e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, Comentado, 2ª ed., p. 580 )

A nosso ver, qualquer das fórmulas é válida. A norma do art. 122° não impõe um modelo particular e em ambas as fórmulas o escrito não é narrativo, isto é, não é um mero relato, feito por alguém, do que se passou na reunião, mas é a própria deliberação expressa pelo seu autor, é a manifestação da vontade do órgão administrativo. Em ambos os casos a escrita não é, igualmente uma mera formalidade ad probationem da decisão, mas a forma substancial do acto que a lei exige. (Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, I, 10º ed., p. 473 )

Assim, no caso em apreço, a fórmula utilizada não violou o disposto no art. 122°/2 do CPA.

E também o não desrespeitou pela circunstância de, por meras razões de impraticabilidade, a redacção da deliberação não ter acontecido de imediato na reunião de 29 de Setembro de 2004. Sobre este ponto - diferimento da redacção de deliberações já tomadas - o CPA nada diz. E, ao contrário do que defende o recorrente, entendemos que esta omissão não constitui uma regulamentação negativa, mas configura uma verdadeira lacuna. Por um lado não há subsídio interpretativo que aponte no sentido de que, nesta matéria o legislador se calou, porque quis arredar a possibilidade de tal descontinuidade. Por outro lado, a interpretação do silêncio da norma com o sentido de regulação negativa, como o caso em apreço evidencia, poderia acarretar, entre outras consequências (por exemplo, relativas ao decurso dos prazos para emissão de pronúncia), que o órgão colegial em causa, com a concreta composição que tem nesse momento, na última reunião do seu mandato, ficasse privado do poder dispositivo em matérias da sua competência, tão-só por, na circunstância, não ser praticável proceder à redacção imediata das respectivas deliberações. Este resultado da interpretação, para o qual se não descortina justificação racional e que não se harmoniza com o princípio da legalidade da competência (art. 28° CPA) é de repudiar.

Havendo lacuna a colmatar e, dada repete-se, a relativa semelhança que o direito positivo estabelece entre o procedimento especial de classificação de serviço dos magistrados do Ministério Público e o procedimento das decisões judiciais colectivas, o acórdão recorrido percorreu o caminho adequado para a respectiva integração, aplicando, em primeiro lugar, por via supletiva, o disposto no art. 425°/3 do CPP e, complementarmente, por analogia, o regime fixado nos arts. 714° e 157º do CPC, equiparando a acta ao livro de lembranças.

Passemos à alegada violação do art. 123° CPA.

O acórdão assinado na reunião de 26 de Abril de 2005 é a exteriorização escrita da manifestação de vontade do Conselho Superior do Ministério Público contida na deliberação de 29 de Setembro de 2004. Apura-se em face de tal instrumento de externação que, ao contrário do que o recorrente defende, a deliberação de 29 de Setembro de 2004 não estava desprovida de autoria, de destinatário, dos factos que lhe deram origem e de conteúdo decisório isto é, da conjunção de elementos mencionados no art. 123°/1 do CPA imprescindíveis para que se possa falar em acto administrativo e que, se faltassem, pela sua essencialidade, determinariam a nulidade do acto, nos termos previstos no art.133° do CPA.

O recorrente alega ainda que o acórdão recorrido deveria ter considerado nula a deliberação de 29 de Setembro de 2004, por ausência absoluta de fundamentação, que no caso equivale a carência absoluta de forma legal.

Argumenta que a deliberação de classificação constitui um acto administrativo formal, sujeito aos requisitos próprios e específicos mencionados no art. 113° do Estatuto do Ministério Público, que se encontram em absoluto ausentes. Diz, em síntese que um acto de classificação ou é fundamentado ou não é acto de classificação e que a “suposta” deliberação de 29 de Setembro de 2004 não tem qualquer fundamentação (não tem mesmo forma legal).

Ora, como muito bem se diz no acórdão recorrido, a esta deliberação só faltou a imediata corporização num instrumento escrito de exteriorização e na reunião de 26 de Abril de 2005 “apenas se procedeu à assinatura do acórdão”. Portanto, todos os elementos mencionados no acórdão estavam contidos na deliberação exteriorizada e são contemporâneos da decisão de classificação. Só não é coeva a respectiva transcrição.

Deste modo, o que não falta no acórdão assinado em 26 de Abril de 2005, também não falta na deliberação de 29 de Setembro de 2004. E o recorrente não alega que o acórdão, propriamente dito, careça de fundamentação e/ou quer nele não tenha sido considerado algum dos elementos indicados no art. 113° do Estatuto do Ministério Público.

Em suma: improcede a alegação do recorrente também nesta parte.

4. Relativamente à deliberação, contenciosamente impugnada, de 26 de Abril de 2005, vê-se pela transcrição supra (III.3.) que o acórdão recorrido considerou improcedente a alegação do recorrente que propugnava a respectiva nulidade, por duas ordens de razões: por ser consequente a acto nulo - à deliberação de 29 de Setembro de 2004 - e pelo facto de Conselho Superior do Ministério Público ter “pretendido em 2005 deliberar com a composição de 2004”.

O aresto entendeu, em síntese, que o procedimento adoptado - deliberação de classificação com diferimento da redacção do respectivo acórdão para ulterior reunião - não padeceu de qualquer vício, tendo inteira cobertura legal nas disposições combinadas dos artigos 30°/5 e 216° do Estatuto do Ministério Público, 425°/3 do CPP e 714° e 157° do CPC.

O recorrente discorda reiterando que a deliberação de 26 de Abril de 2005 deve ser declarada nula porque é um acto consequente de acto nulo.

A resposta a esta argumentação está dada, pela negativa, no ponto anterior. Pelas razões que nele foram aduzidas e para as quais se remete, concluímos, sem necessidade de outras considerações, que a deliberação de 29 de Setembro de 2004 não padece de nulidade e que, por consequência, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, neste ponto.

Outrossim não lhe detectamos erro de julgamento enquanto entendeu que a deliberação de 26 de Abril de 2005 não enferma de nulidade, por vícios próprios radicados na recomposição do Conselho Superior do Ministério Público ocorrida, por razões de ordem constitucional e legal, entre as reuniões de 29 de Setembro de 2004, na qual foi tomada a deliberação que atribuiu ao interessado a classificação de Medíocre e a de 26 de Abril de 2005, na qual foi assinado o acórdão, relativo àquela deliberação.

O recorrente discorda da decisão do aresto, argumentado que o Conselho Superior do Ministério Público pretendeu em 2005 deliberar com a composição de 2004 facto que importa a nulidade do acto porque (i) “foi adoptado de forma tumultuosa (sem respeito pelos trâmites legais) com inobservância do quórum e da maioria legalmente exigidas (6 votos a favor e 2 votos de vencido) em violação da al. g) do n° 2 do art. 133° do CPA e, porque (ii) “ se pretendeu fazer participar no processo de formação da vontade colegial concreta pessoas que não estiveram presentes na reunião (os Drs. A..., P..., M... e L..., já não eram membros do órgão ao tempo da deliberação).

Mas não lhe assiste qualquer razão.

Primeiro, porque os factos provados, como de forma irrepreensível se diz no discurso justificativo do acórdão recorrido, mostram que, relativamente à classificação atribuída ao recorrente, na reunião de 26 de Abril de 2005, o Conselho Superior do Ministério Público nada deliberou. “Apenas se procedeu à assinatura do acórdão cuja solução final já havia sido encontrada e aprovada na reunião de 29.9.04”. Não é, assim, exacto, que os ex-membros do Conselho mencionados pelo recorrente, tenham estado ausentes do processo de formação da vontade colegial.

Segundo, porque o acórdão do Conselho Superior do Ministério Público foi assinado apenas pelos membros que já faziam parte do órgão à data de 29 de Setembro de 2004 e que nele se mantiveram, na nova composição, ficando consignado que os demais membros que haviam votado a classificação de Medíocre, e tinham, entretanto, deixado de fazer parte do Conselho, não o assinavam, por não estarem presentes.

Terceiro, porque quanto à deliberação de 29 de Setembro de 2004 não houve desrespeito nem do quórum, nem da maioria legalmente exigida. As deliberações do Conselho (art. 28°/2/ 3 do Estatuto) são tomadas à pluralidade de votos, para a respectiva validade exige-se a presença de um mínimo de 13 membros e está assente - ponto 11 do probatório - que a tese vencedora foi votada por 10 dos 16 elementos presentes.

Quarto, porque, como se diz no aresto impugnado, com a nossa inteira concordância, “na deliberação de 26.04.05, para este procedimento, não havia que assegurar nenhum quórum (...) pois nada estava para ser deliberado, mas tão só e apenas assinar o que já estava validamente votado. O acto de assinatura do acórdão ocorrido em 26.4.05 não padece de qualquer irregularidade que afecte a sua validade.”

5. O autor, na petição inicial, para além da declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado, pediu a condenação do réu “a reconhecer a atribuição ao autor da classificação presumida de Bom tal como estabelecido no n°3 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público”.

A respeito, o acórdão emitiu a seguinte pronúncia, igualmente atacada pelo recorrente:

“Pretende o autor que o tribunal afirme a desactualização da sua classificação de serviço, nos termos do art° 112, n.° 2 do EMMP, e lhe conceda a de Bom por força do n.° 3. De acordo com aquele preceito, “Considera-se desactualizada a classificação atribuída há mais de quatro anos, salvo se a desactualização não for imputável ao magistrado ou este estiver abrangido pelo disposto no artigo 111”, referindo o n.º 3 que “No caso de falta de classificação não imputável ao magistrado, presume-se a de Bom, excepto se o magistrado requerer inspecção”. A argumentação do autor é esta: a deliberação do CSMP, de 29.9.99, que o classificou de Medíocre, apreciou o serviço prestado no período compreendido entre 13.7.95 e 30.9.98. Como esta deliberação foi anulada e a anulação contenciosa produz efeitos retroactivos, o serviço prestado por si no referido período não foi classificado. Logo, em 13 de Janeiro de 2006, data da notificação da deliberação classificatória, tinha sido há muito ultrapassado o prazo previsto no n°2 do artigo 112º do Estatuto do Ministério Público.

Consequentemente deve presumir-se que o autor se encontra classificado de Bom, nos termos do n.° 3 do art° 112 do EMP (conclusões VI e VII). Vamos lá a ver. A razão de ser daquelas duas normas assenta na necessidade de se não deixar o magistrado sem classificação, por inacção dos serviços por um período superior a 4 anos (n.° 1), podendo todavia o magistrado forçar a actualização requerendo uma inspecção. Ora, basta ver a sequência dos factos para se verificar que, no caso em apreço, não ocorreu qualquer omissão dos serviços de inspecção do Ministério Público. Com efeito, como ele próprio diz, a deliberação do CSMP, de 29.9.99, que o classificou de Medíocre, apreciou o serviço prestado no período compreendido entre ... . e ... . Até esse momento não houve qualquer omissão ou desactualização. As vicissitudes posteriores, anulação dessa deliberação por vício de forma por acórdão de 17 de Fevereiro de 2004 (8 dos factos provados) e adopção de nova deliberação em execução do acórdão anulatório em 29 de Setembro de 2004 (11) não têm qualquer relevância sobre essa desactualização e resultam, em larga medida, de disfunções do sistema judicial. Se é certo que o acórdão anulatório produz efeitos retroactivos, também é certo que o acto que o executa igualmente os tem (art° 173, n.°s 1 e 2 do CPTA). O que nos reconduz à situação inicial: por deliberação de 29.9.04 elaborada a 26.4.05 o autor está classificado de Medíocre. Constituindo esta deliberação o objecto da presente acção especial, acção que se julga inviável, improcederá igualmente a condenação neste reconhecimento, por se tratar de um pressuposto da sua procedência (art° 47, n.° 2, alínea a) do CPTA).”

O autor discorda. Defende que a única solução legalmente adequada é a atribuição da classificação presumida de Bom, nos termos dos n°s 2 e 3 do artigo 112° do Estatuto do Ministério Público, relativamente ao serviço prestado no período avaliado pelo acto impugnado, argumentando, no essencial, que:

(i)ao invés do que o Tribunal afirma expressamente, o acto que executa um acórdão anulatório não tem a mesma eficácia retroactiva, como bem flui dos citados nºs 1 e 2 do artigo 173° do CPTA;
(ii)a deliberação que pretende atribuir ao agora recorrente a classificação de Medíocre, começou a produzir efeitos em relação ao recorrente, a partir de 13 de Janeiro de 2006;
(iii)a deliberação de 29.9.1999, que classificou o autor de Medíocre, apreciou o serviço prestado no período compreendido entre … de 1995 e … de 1998. Como esta deliberação foi anulada e a anulação contenciosa produz efeitos retroactivos, o serviço prestado pelo agora recorrente, naquele período, não foi classificado.
(iv)em 13 de Janeiro de 2006, data da notificação do agora recorrente, foi há muito ultrapassado o prazo previsto no n°2 do art. 112° do Estatuto do Ministério Público. Não pode agora o Conselho Superior do Ministério Público utilizar a faculdade de apreciar um relatório de inspecção que visa classificar o serviço prestado entre … de 1995 e … de 1998.

Sem razão, porém.

Ainda que com eficácia meramente prospectiva, a partir de 13 de Janeiro de 2006, por força do disposto na parte final da al. b) do n° 1 do art. 128° CPA, o serviço prestado no período passado em causa foi classificado pela deliberação, renovadora, impugnada na presente acção.

Portanto, só na hipótese de esta ser nula ou ser anulada é pensável haver falta de classificação e consequente presunção da de Bom.

Ora, pelas razões expendidas nos pontos anteriores, para as quais remetemos, consideramos, em sintonia, com o acórdão recorrido, primeiro, que a deliberação impugnada não padece de nulidade e, segundo, que por caducidade da acção, nessa parte, não podem já ser apreciados os vícios geradores de mera anulabilidade. E é desta última espécie o suposto vício, por estar há muito ultrapassado o prazo de 4 anos previsto no n° 2 do art. 112° do Estatuto do Ministério Público e, por via disso não poder, agora, o Conselho Superior do Ministério Público utilizar a faculdade de apreciar um relatório de inspecção que visa classificar o serviço prestado entre … de 1995 e … de 1998. Na verdade, esta alegada preclusão, a existir, seria fonte de mera anulabilidade do acto renovador, por violação da lei, isto é, de um outro vício de que, pelas razões supra expostas no ponto III.1. se não pode, igualmente, conhecer, por intempestividade.

Deste modo, não é exacta a conclusão do autor de que o serviço prestado naquele período não tem classificação.

Ao contrário, como se diz no acórdão recorrido, o autor está classificado de Medíocre pela deliberação de 26 de Abril de 2005 e, improcedendo a impugnação contenciosa desta, improcederá igualmente o pedido de reconhecimento da classificação presumida de Bom para o serviço por aquele prestado no período compreendido entre … de 1995 e … de 1998.

3DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo autor.

Taxa de justiça: 8 UCS

Procuradoria: 50%

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2008. António Políbio Ferreira Henriques (Relator) - Fernando Manuel Azevedo Moreira - José Manuel Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José (com a declaração junta). - Maria Angelina Domingues - João Manuel Belchior - Luís Pais Borges - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho -Jorge Artur Madeira dos Santos - António Bento São Pedro - Fernanda Martins Xavier e Nunes - José António de Freitas Carvalho - Edmundo António Vasco Moscoso - Jorge Manuel Lopes de Sousa (Vencido conforme declaração junta).

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. O Acórdão da Subsecção fixou como objecto do recurso a deliberação de 26 de Abril de 2005 e a posição que fez vencimento considera-se limitada por aquela posição, que seria pura matéria de facto subtraída ao conhecimento deste Pleno.

Mas não posso acompanhar este entendimento.

A acção impugnatória tem como objecto a relação jurídica tal como é conformada pela Administração, independentemente de o ter feito em um acto, em dois, ou por reconversão de um primeiro acto, como resulta, por maioria de razão do disposto no art.º 63.º n.ºs 1 e 3 do CPTA dos artigos.

Da circunstância de o objecto do recurso resultar não apenas de factos, mas essencialmente de critérios normativos resulta que estamos perante matéria de direito e o Pleno devia censurar o decidido e entender como objecto do recurso a composição da relação jurídica tal como ela resultar da interpretação conjunta do acto primário e da deliberação que se pronunciou sobre o recurso administrativo.

2. A omissão do dever de decidir o recurso administrativo no prazo legal determina que se comece a contar o prazo para a impugnação contenciosa da posição definida pelo acto objecto da reacção em sede graciosa. E, findo tal prazo aquela definição da situação jurídica consolida-se e não deixa de ser impugnável.

Mas, se a Administração não aproveita a consolidação operada em relação ao que estava decidido e opta, depois de decorrido o prazo da impugnação, por decidir o recurso que tinha pendente esta pronúncia ou se limita a confirmar a anterior, ou inova em relação a ela e, como acto inovatório, mesmo que reconstruído a partir de alguns elementos do acto primário, é uma nova definição da relação jurídica que não pode deixar de ser impugnável, ao que se não opõe aliás o art.º 59.º n.º 4 do CPTA que não prevê esta situação.

Vistas assim as coisas haveria que averiguar nos autos se o decidido como resolução do recurso administrativo é uma novação atinente à relação jurídica em causa e retirar as consequências conforme o resultado desta análise.

Isto numa leitura possível. Porque também é defensável que o nº. 4 abrange esta situação, mas que a regula de modo diametralmente oposto ao que foi adoptado na decisão de que se diverge. Efectivamente, pode entender-se a segunda parte do n.º 4 do art.º 59.º como determinando “sempre que venha a existir decisão expressa - mesmo para além do prazo legal de decisão do recurso administrativo somado com o retomado prazo de recurso da decisão impugnada na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnação contenciosa”. Leitura esta que não é afrontosa do princípio da estabilidade das decisões, porque foi a própria Administração ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e não o uso dos meios contenciosos. E, a solução teria a grande vantagem de evitar dúvidas e discussões sobre o que é, ou não é, a reponderação da relação jurídica configurada pelo acto primário, sendo que uma segunda apreciação para responder a um pedido de alteração pode sempre, em sentido lógico e sobretudo dialógico, como é mais exactamente o caso, ser entendido como reponderação.

3.Não me parece de invocar para o caso o disposto no n.º 8 do artigo 59.º do CPTA. Sem outros considerandos aquele preceito não se adapta senão à rectificação em sentido estrito, isto é, à correcção de erros notórios de expressão da vontade real indubitavelmente decorrente de um certo texto e só faz verdadeiro sentido quando provém do autor do acto. Parece-me que as rectificações introduzidas em recurso devem ser analisadas e ponderadas da perspectiva dicotómica da mera confirmação do decidido ou da reponderação reconstrutiva cujo regime é, em princípio, igual ao da regulação completamente nova da relação jurídica.
4.Ainda um esclarecimento. Não há um pedido de condenação no acto devido resultante da impugnação, mas sim um pedido de condenação no acto devido por razões autónomas (a falta e impossibilidade de classificação de certo tempo de serviço) que não foi apresentado à Administração e sobre o qual ela não se pronunciou, pelo que este pedido e o respectivo afastamento deveriam ter tido lugar no saneador. Tal como não tendo havido no saneador rejeição do pedido impugnatório na parte relativa a vícios geradores de anulabilidade essa questão não podia mais ser conhecida havendo de conhecer-se do mérito ou demérito, isto é da sua verificação, nos termos do artigo 87.º n.º 1 al. a) e 2 do CPTA.
5.Conclusão:

Pelo exposto a minha posição final quanto a conhecer dos vícios geradores de anulabilidade resultaria sempre do resultado da análise comparativa da conformação dada à relação jurídica na decisão primária com a que resulta dela em conjugação com a deliberação que decidiu o recurso administrativo.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2008

a) Rosendo Dias José

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 – Concordo com a solução dada à questão da não elaboração do acórdão do Conselho Superior do Ministério Público na data em que foi votado e sua assinatura em sessão subsequente pelos membros presentes que o votaram, mas não com a respectiva fundamentação jurídica.

O art. 216.º do Estatuto do Ministério Público ao estabelecer que «em tudo o que não for contrário à presente lei, é subsidiariamente aplicável o disposto no Estatuto Disciplinar dos Funcionários Civis do Estado, no Código Penal e no Código de Processo Penal» deve ser interpretado como reportando-se apenas a matéria disciplinar, como está ínsito na própria natureza da legislação subsidiária indicada.

De resto, a interpretar-se à letra esta norma, não poderia ser aplicável supletivamente o Código do Procedimento Administrativo...

Por outro lado, o regime de funcionamento das reuniões do Conselho Superior do Ministério Público e respectivas actas está regulamentado pelo Regulamento interno da Procuradoria-Geral da República n.º 1/2002, publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Fevereiro de 2002, pelo que a lacuna regulamentação está suprida por esta via. Estabelece-se no art. 16.º, n.º 1, deste Regulamento que «de cada sessão é lavrada acta contendo um resumo do que nela tiver ocorrido, designadamente da data da reunião, dos presentes e ausentes, processos apreciados, resultado das votações e sentido das deliberações, votos de vencido e redistribuições, assim como processos adiados para discussão, com ou sem voto indicativo, ou meramente para apreciação da redacção final».

É esta disposição que dá cobertura normativa ao procedimento adoptado.

2 – O Recorrente defende que «deve ser revogado o acórdão recorrido na parte em que recusou conhecer das invalidades imputadas ao acto impugnado determinantes de mera anulabilidade (falta de audiência prévia do interessado, erro sobre os pressupostos de facto, violação do princípio da imparcialidade e violação do princípio da proporcionalidade) procedendo-se à apreciação de tais vícios e determinando-se a anulação do acto impugnado».

Entendo que procede esta pretensão do Recorrente embora por razões diferentes das por ele invocadas.

Em primeiro lugar, o não conhecimento das referidas invalidades geradoras de mera anulabilidade, como de todas as questões que obstem ao conhecimento do mérito, só podia ser decidido até ao despacho saneador, como resulta do preceituado no art. 87.º, n.ºs 1, alínea a), e 2, do CPTA.

Como resulta expressamente deste n.º 2, não tendo essas questões prévias «sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo».

Por isso, não sido decidido no despacho saneador que havia qualquer obstáculo ao conhecimento do mérito do recurso, inclusivamente quanto aos referidos vícios geradores de anulabilidade, tem de se ter como processualmente adquirido que não pode deixar de apreciar-se essas questões, independentemente do que se possa entender sobre a tempestividade da arguição dos vícios geradores de anulabilidade.

3 – O art. 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA estabelecem que «a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal» e 1 «a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa».

Estas normas reportam-se, naturalmente, à impugnação do acto primário, que é objecto de impugnação administrativa, como se depreende de se dizer que o prazo «retoma do seu curso» e se fazer referência a «suspensão do prazo».

Destas normas conclui-se também que, nos casos de impugnação administrativa, a decisão contenciosamente impugnável é, em princípio, o acto primário, que foi objecto da impugnação administrativa.

Porém, isso só será assim, naturalmente, se o acto que decide a impugnação administrativa for confirmativo do acto primário.

Na verdade, se o acto que decide a impugnação administrativa revogar o acto impugnado, expressa ou tacitamente, designadamente alterando a decisão ou a respectiva fundamentação, o acto impugnado desaparecerá e o único acto impugnação passará a ser o que decide a impugnação administrativa.

Com efeito, um acto proferido em decisão de impugnação administrativa que altere a fundamentação ou a decisão contida no acto impugnado será revogatório por substituição, terá a natureza de um verdadeiro acto administrativo, à face da definição dada pelo art. 120.º do CPA, e, como tal, terá de admitir-se que seja impugnado contenciosamente. Por força do disposto no art. 268.º, n.º 4, da CRP.

A norma do n.º 8 do referido art. 59.º do CPTA ao referir que «a rectificação do acto administrativo ou da sua notificação ou publicação não determina o início de novo prazo, salvo quando diga respeito à indicação do autor, do sentido ou dos fundamentos da decisão» não contende com o que atrás se refere pois, ao referir-se ao «início de novo prazo» reporta-se, obviamente ao acto primário (há um prazo novo, porque já houve, antes, outro, o velho».

Assim, tanto os n.ºs 4 e 5 do art. 59.º como o n.º 8 do mesmo artigo, referem-se apenas aos casos em que é impugnado um acto primário.

À impugnação dos actos de segundo grau que revoguem por substituição os actos primários, como sucede em relação a generalidade dos actos administrativos (os que caibam na definição do art. 120.º do CPA) serão aplicáveis as regras gerais de impugnação dos actos administrativos, designadamente os prazos previstos no art. 58.º do CPTA.

No caso em apreço, o acto que apreciou a reclamação alterou a fundamentação para a atribuição da classificação de Medíocre que constava do acto primário e, por isso, é revogatório por substituição.

Como tal, o prazo para a respectiva impugnação apenas se iniciou com a respectiva notificação, em 26-5-2006, pelo que a presente acção, que entrou neste Supremo Tribunal Administrativo em 8-8-2006, é tempestiva, à face do preceituado nos arts. 58.º, n.º 2, alínea b), e 59.º, n.º 1, do CPTA, no que concerne aos vícios geradores de mera anulabilidade de que este acto de decisão da impugnação administrativa enferme.

4 – Poderia, porém, suscitar-se um obstáculo à tempestividade, que é o de o Recorrente ter impugnado o acto primário e não o acto que decidiu a reclamação.

No entanto, o pedido formulado pelo Autor na petição inicial, apesar de alguma falta de rigor, não conduz a tal interpretação.

Com efeito, o Autor «requer a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado – deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, datada de 26 de Abril de 2005, que atribuiu ao agora autor a classificação de Medíocre, mantida pelas razões constantes da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 17 de Maio de 2006, que desatendeu a reclamação formulada pelo autor.”.

A referência feita à deliberação primária «mantida pelas razões constantes da deliberação do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público de 17 de Maio de 2006, que desatendeu a reclamação formulada pelo autor” revela, manifestamente, a intenção de impugnar o decidido no conjunto das duas deliberações, exprime explicitamente intenção de impugnar a segunda que manteve a primeira com razões próprias.

De qualquer forma, mesmo que não fosse explícita, como é, a manifestação de vontade de impugnar o decidido na deliberação que decidiu a reclamação, sempre seria essa a interpretação que se deveria fazer da petição, em face da intenção legislativa de promoção da emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas, erigida em regra de interpretação de normas processuais pelo art. 7.º do CPTA.

De resto, no novo contencioso administrativo, a indicação correcta do acto impugnado não tem o interesse primordial que tinha no velho contencioso, pois no contexto das acções de condenação à prática de acto devido, como é o caso da presente, «o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória» (art. 66.º, n.º 2, do CPTA).

Assim, neste tipo de acções, o que importa saber, a nível de tempestividade, é se a acção foi efectivamente deduzida antes do decurso do prazo de caducidade do direito de impugnação de actos, apreciado em função da situação fáctica invocada, independentemente do acto concreto que o autor entenda ser o contenciosamente impugnável e seja, erradamente, indicado como pretenso objecto do processo (nunca o é, competência resulta daquele art. 66.º, n.º 2). Isto é, o que interessa, a nível de tempestividade, é saber se efectivamente caducou o direito de o autor ver judicialmente apreciada a sua pretensão substantiva.

No caso em apreço, como o prazo de caducidade se conta da deliberação que apreciou a reclamação, é de concluir que não há obstáculo à apreciação da pretensão do Autor, independentemente da interpretação que se faça sobre a sua petição, o que concerne à detecção do acto que terá impugnado.

Lisboa, 27 de Fevereiro de 2008.

a) Jorge Manuel Lopes de Sousa