Acordam na 1ª secção do STA:
No TCA, A ..., interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, na sequência do recurso hierárquico que lhe dirigiu, em 24-3-98, interposto sobre a decisão do Director Geral dos Impostos que lhe negou o pagamento de juros de mora respeitantes aos quantitativos de subsídios de férias e de Natal, respeitantes ao período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de “falso tarefeiro”, imputando ao acto vícios de violação de lei.
A autoridade recorrida suscitou as questões prévias da carência de objecto do recurso contencioso, por extemporaneidade do recurso hierárquico necessário e por erro na forma de processo, pedindo, subsidiariamente, o improvimento do recurso.
Conhecendo destas questões , o tribunal, por acórdão de 26-4-01 concedeu provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.
Foi interposto recurso jurisdicional, pela autoridade contenciosamente recorrida, que, no termos das respectivas alegações, conclui:
1ª Contrariamente à qualificação jurídica efectuada no douto acórdão recorrido, o acto que processou as importâncias correspondentes a férias e subsídio de férias e de Natal firmou-se na ordem jurídica como caso decidido;
2ª Por outro lado é clara a intempestividade do recurso contencioso, bem como a confirmatividade dos actos hierarquicamente e contenciosamente impugnados, relativamente ao anterior acto de processamento dos abonos;
3ª Do que decorre a ilegalidade da interposição de recurso contencioso pela ora recorrida.
4ª Do mesmo modo, diferentemente da interpretação feita no douto acórdão recorrido, não pode entender-se que o pedido efectuado na petição de recurso, pela ora recorrida, seja outro que não o pagamento de juros de mora;
5ª Ora, o recurso contencioso não constitui o meio processual adequado para peticionar o pagamento dessa indemnização;
6ª Pelo que, existindo erro na forma de processo, devia o recurso contencioso ter sido rejeitado;
7ª A Administração pagou à ora recorrida, em 11 de Abril de 1995, as importâncias correspondentes a férias e subsidio de férias e de Natal;
8ª Praticou esse acto, no uso do poder discricionário, e não na decorrência de qualquer imperativo legal que a tal a obrigasse;
9ª E fê-lo porque entendeu ser de uniformizar a situação dos funcionários “ex-tarefeiros” que não lançaram, oportunamente, mão dos meios contenciosos para que lhes fosse reconhecido o direito ao recebimento daqueles quantitativos com a dos que, oportunamente, o fizeram e, por isso, viram, jurisdicionalmente, reconhecido o seu direito;
10ª Assim sendo, não havendo “prestação legalmente devida” não se pode considerar a existência de juros por atraso no seu pagamento;
11ª O acórdão recorrido está, pois, em desconformidade com a lei civil (artigos 805º e 806º do Código Civil).
12ª Além disso, nos termos e por força do disposto no nº1 do artigo 2º do Decreto-lei nº49168, de 5-8-69, e contrariamente à interpretação que do preceito se faz no douto acórdão recorrido, o Estado estava isento de juros de mora;
l3ª Contrariamente ao que consta do douto acórdão recorrido - e de acordo com o estabelecido nos artigos 310º, d) e 306º do Código Civil, preceitos com que aquele acórdão se apresenta desconforme - mesmo que a ora recorrida tivesse tido direito a juros de mora, o que nem por mera hipótese académica se admite, sempre esse direito estaria prescrito.
Foi apresentada contraminuta, pugnando-se pela confirmação do julgado.
O processo, neste STA, correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora a decisão:
Com interesse para a decisão foi apurada a seguinte matéria de facto:
1 - A recorrente solicitou ao Director-Geral dos Impostos o pagamento dos juros de mora respeitantes aos quantitativos que lhe foram abonados a título de férias não gozadas, subsidio de férias e subsidio de natal, pelo período de tempo em que permaneceu ao serviço da DGCI na situação de “falso tarefeiro”.
2 - Sobre o seu requerimento foi dado pela técnica jurista o parecer junto de fls.12 a 17 e aqui rep., donde se extrai o seguinte:
“ (...) Ora, só os funcionários que tiveram intervenção, como parte, nos processos de recurso contencioso de anulação podem, como se verifica que têm vindo a fazer, e com êxito, recorrer, dentro dos prazos para o efeito estabelecidos na lei...no sentido de que o pagamento de juros de mora integra o dever de executar as sentenças proferidas em sede de recurso contencioso de anulação.
(...) Os demais – os que não tiveram intervenção, comparte, em processos de recurso contencioso de anulação - terão que lançar mão de outro procedimento judicial, eventualmente a acção sobre a responsabilidade civil.(...).
3 - Em 16/1/98 o Director–Geral proferiu o seguinte despacho : “ Concordo. Indefiro.”
4 - A recorrente foi notificada desta decisão em 10-2-98 ( fls. 10 aqui rep.).
5 - 0s quantitativos em causa no supra referido requerimento foram pagos à recorrente em 11-4-95.
6 - A recorrente interpôs, em 24-3-98, recurso hierárquico deste despacho para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e que conclui da seguinte forma:
“ (...) deve V.Ex.ª revogar o acto recorrido, substituindo-o por outro que determine o abono das quantias que são devidas ao recorrido a titulo de juros moratórios, calculados à taxa legal, contados desde a data do vencimento de cada uma das prestações respeitantes a férias não gozadas, subsídios de férias e subsídios de Natal, pelo período de tempo que permaneceu ao serviço da Direcção Geral dos Impostos como falso tarefeiro e até à data em que estas prestações lhe foram liquidadas...”
5 - Não foi proferida qualquer decisão a este requerimento.
Entrando, desde já, na análise dos fundamentos dos recursos, diremos, seguindo de muito perto a exposição aí feita pelo mesmo relator, no recurso 47205, em que são tratadas questões em tudo idênticas às dos presentes autos, que o tribunal a quo julgou improcedentes as questões prévias de carência de objecto do recurso, por extemporaneidade na interposição do recurso hierárquico e de erro na forma de processo e, conhecendo de fundo, decretou a anulação do acto tácito recorrido, por verificação do vício de violação do art. 804º do Cód. Civil.
A autoridade recorrida, vem reiterar a sua tese da extemporaneidade do recurso hierárquico, uma vez os pagamentos mencionados relativos ao direito a férias, subsídios de férias e de Natal, foram efectuados em 10-5-95, ficando, desde então, a ora recorrida a conhecer como a Administração definira o seu direito.
Sendo o acto de processamento de vencimentos ou abonos um acto administrativo, quando a interessada requereu o pagamento de juros de mora, já, de há muito, estava esgotado o prazo de 30 dias para a interposição do recurso hierárquico que, aliás, só é interposto em 20-4-98.
Outra é a interpretação da situação feita na decisão recorrida, para quem a omissão de pronúncia e decisão quanto a juros moratórios, nada significa, aplicando-se o regime de recorribilidade dos actos de processamento de vencimentos, tão só, às situações aí, concretamente, definidas, pois “ definindo o acto de processamento de vencimento quanto a quantias relativas a subsídios em atraso, apenas o montante desses subsídios foi definido, não se podendo tirar ilações sobre a eventual negação do direito à percepção de juros de mora.
Mesmo sem discutir o âmbito e condicionalismo de vincularidade dos actos de processamento de vencimentos e a sua inoponibilidade ao destinatários se deles não completamente notificado, certo é que o acto administrativo vincula, em princípio pelo que concreta e expressamente é definido inovadoramente na situação individual e concreta considerada.( art. 120º do CPA).
A pura omissão ou inércia, fora do condicionalismo do acto tácito, se não contemplar algo que não tivesse que ser considerado, não tem por significado nenhuma decisão, não representa nenhum acto administrativo.
No acto de processamento, a autoridade competente que ordenou os pagamentos dos abonos não tomou qualquer posição sobre juros de mora, prestação, aliás de natureza jurídica (indemnizatória), diferente das ali ordenadas.
O significado de tal silêncio pode ser múltiplo:
Ou a entidade referida nada disse por entender tais juros não serem devidos, por qualquer um dos fundamentos aliás adiantados nos diversos considerandos, ou seja, quer por não serem legalmente devidos pelo Estado, quer por inexistir a obrigação de serem pagos, quer por já estarem prescritos.
Ou tal entidade entendeu preferível definir tal situação em momento ulterior; ou, pura e simplesmente, não considerou a questão, pelo que sobre ela não decidiu.
Ora, não se pondo em dúvida a admissibilidade, na esteira, aliás, do preceituado no art. 217º do Cod. Civil do acto administrativo implícito dedutível dos factos que com toda a probabilidade o revelem, a verdade é também que toda a Jurisprudência deste STA (Cf., i.a., acs. de 6-3-80 –rec. 13.259 , de 2-4-81 – rec. 13.541, relatados pelo Cons. Dr. Rui Pestana; de 12-3-91 – rec. 23.701, relatado pelo Cons. Dr. Dimas de Lacerda e a que poderemos fazer acrescer os acs. de 17-3-88 – rec. 19.900; de 28-2-89 – rec. 25392; de 22-11-94 – rec. 33.494; de 20-10-99 – rec.36.357) proclama que o acto implícito terá que assentar na univocidade de uma conduta para a produção de efeitos jurídicos, não expressamente declarados, porque ligados de forma necessária aos expressamente enunciados e, portanto, no nexo incindível entre uns e outros desses efeitos.
Na situação em exame, a conduta da Administração quanto à obrigação de juros é, no mínimo equívoca, susceptível, como referimos, de mais de um sentido ou significado.
Por outro lado, entre a decisão de pagamento de abonos devidos e os respectivos juros de mora não há, atenta até a diferente natureza e pressupostos de facto e de direito o nexo incindível exigidos para que se pudesse considerar decisão implícita referida.
Desta forma, assiste razão à ora recorrida quando defende que o acto de processamento de 1995 é alheio à questão ora discutida.
Assim acontecendo e porque não tinha havido decisão sobre tal matéria, um dos meios pertinentes á defesa dos direitos da ora recorrente, seria a de requerer a pronúncia e decisão sobre tal questão à autoridade competente.
Da decisão tomada sobre o seu requerimento, que definiu inovadoramente a situação e que lhe foi notificada em 10-2-98, interpôs, a ora recorrida, nos 30 dias úteis seguintes, ou seja, em 24-3-98, recurso hierárquico necessário à abertura da via contenciosa, recurso que a entidade ora recorrida, nos termos do art. 9, nº1º do CPA tinha obrigação legal de decidir.
Ocorrendo ausência de decisão, sobre a questão ocorreu indeferimento tácito, nos termos do disposto no art. 109º do CPA, sendo facultado ao administrado a sua impugnação contenciosa, nos termos e no prazo p. na al. d) do n.º1 do art. 28º da LPTA.
Pelo exposto, temos que improcedem as conclusões 6ª e 7ª da autoridade ora recorrente.
No que concerne à questão da propriedade do meio de peticionar o pagamento dos juros, ou seja, a excepção de erro na forma de processo:
Contrariamente ao que é defendido, o pagamento das quantias relativas aos subsídios de Natal e Férias decorre, não do exercício de poderes discricionários, mas sim de obrigação legal, nomeadamente do preceituado, em tal matéria, no DL 496/80 de 20-10.
A circunstância de o pagamento de tais abonos se haver efectuado muito tempo para além do tempo legalmente prescrito para o seu pagamento; o facto de tal tardio pagamento não ter sido imposto judicialmente nada altera a natureza da obrigação que incumbia à Administração, ou a qualificação dos seus poderes.
A Administração pagou tais abonos porque a lei lhe impunha o pagamento e não porque estivesse na sua disponibilidade efectuar ou não o pagamento, conforme o que entendesse por mais conveniente.
Mas e como, em processo onde se discutia também esta questão, se decidiu no acórdão deste STA de 26-4-01 – rec.47.255, se a Administração reconheceu, “ mesmo que por puros critérios de justiça, que não de legalidade, como parece depreender-se das suas afirmações prestadas nos autos, que eram devidas as quantias referentes a férias não gozadas, subsídios de férias e Natal, pelo período de tempo em que a recorrente permaneceu como “ falsa tarefeira”, não pode agora fugir ao regime legal aplicável à falta de pagamento atempado de tais quantias que reconheceu serem devidas, pelo que existe vinculação a tal regime.
Assim e como se refere nesse aresto, “a competência atribuída à autoridade recorrida que lhe permite reconhecer a existência da dívida e o seu pagamento como válidos, há-de igualmente permitir-lhe que, através de uma conduta voluntária, realizada, assim, por entidade que tem a seu cargo a realização de interesses administrativos, que produza unilateralmente e por si só efeitos jurídicos, a coberto de poderes conferidos por lei para a realização de tais interesses, regule a situação individual e concreta de juros moratórios devidos pela falta de cumprimento atempado de tais dívidas.
E, assim, contrariamente ao pretendido, a autoridade recorrida decidiu, no caso concreto, não serem devidos juros moratórios, por entender que tais prestações que pagou não serem prestações legalmente devidas e fê-lo através de um verdadeiro acto administrativo, que deverá ser atacado, para que se não forme caso resolvido ou decidido, através dos necessários meios do recurso administrativo e contencioso que ao caso couberem.
Não se vislumbra, deste modo, na lei qualquer obstáculo à formação, in casu, de um verdadeiro acto administrativo que este não possa ser atacado através dos meios de tutela jurisdicional efectiva postos por lei à disposição do respectivo interessado ( arts. 20º, n.º1 e 268º, n.º4 da CRP).
Também se não vislumbra, do disposto no DL 48.051 de 21-11-67, qualquer argumento em contrário e de que o pedido de pagamento de juros moratórios só possa ser decidido por via de acção de indemnização contra o Estado, nos termos naquele diploma legal e não por via de acto administrativo, afigurando-se, até, que o disposto no art. 7º do referido diploma legal incentiva a interpretação contrária ao ora pretendido pelo agravante.”
A estas considerações e sobre esta temática poderíamos fazer acrescer a consideração de, dada a natureza acessória da obrigação de pagamento de juros, na determinação da competência e o regime jurídico da sua apreciação seguem o regime da obrigação principal.
Passando, agora, à análise das questões suscitadas pertinentes ao fundo da causa, iremos, numa primeira fase, seguir de perto, a exposição feita no acórdão 47.255 já citado e que, nessa parte nos merece a nossa concordância.
O Acórdão recorrido entendeu que, reconhecendo a Administração que a recorrente tinha direito aos quantitativos relativos a férias não gozadas e subsídio de férias e de Natal e, por isso, lhos pagou, mas como não lhe foram pagos na devida altura mas só posteriormente, sendo certo que havia prazo determinado para o seu pagamento, nos termos do disposto nos arts 804ºe 805º, n.º 2, al. a) e 806º, todos do Código Civil, eram devidos juros de mora à recorrente e, consequentemente, anulou o acto impugnado pelo invocado vicio de violação de lei - violação dos normativos acima indicados.
Entende a autoridade recorrida, ora agravante, que não sendo “prestação legalmente devida” relativamente aos montantes pagos a titulo de férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal, não são devidos os juros de mora.
Já atrás se disse e resulta da matéria de facto ter sido a própria Administração quem reconheceu ter a recorrente, ora agravada, direito a tais quantitativos e por isso lhos pagou, mas apenas em 30.03.95.
Não pode agora, arbitrariamente, fugir ao regime legal que no conjunto é aplicável à matéria, reconhecendo, por um lado, ser aplicável uma parte desse regime - o da obrigação principal -, mas afastando, por outro, a restante, a aplicável aos juros moratórios.
Ora, os quantitativos referentes a férias não gozadas, subsídio de férias e de Natal são obrigações de natureza pecuniária, a prazo certo, que nas situações de cessação definitiva de funções, como era o caso da recorrente, deverão se pagos na data da cessação dessas funções, no lugar do domicílio do credor (art.º 7º e 16º do DL n.º 496/80, de 20 de Outubro, e 794º do CC), pelo que, para que haja mora do devedor, não é necessária a interpelação (art.º 805º, n.º 2, al. a) do CC).
Quer dizer, a mora verifica-se, logo que vencida a obrigação, o devedor não cumpre.
"Esta mora ex re, desencadeada pelo mero vencimento da obrigação, dá-se quando, atingido o prazo certo, nenhuma actividade mais do credor ou de terceiro se torna, em princípio, necessária (além da mera aceitação) para que o obrigado possa e deva efectuar a prestação.
E assim sucede nas obrigações (a que os autores franceses chamam dettes portables e os alemães Bringschulden) em que o devedor, obrigado a realizar a prestação no domicilio do credor ou de terceiros, omite o comportamento a que se encontra adstrito" (Prof. A. Varela, in " Das Obrigações em Geral", vol. II, págs. 116 e 117).
E o devedor incorre em mora, quando, por causa que 1he seja imputável, não realiza a prestação no tempo devido, continuando a prestação a ser ainda possível (art.º 804º, n.º 2).
A responsabilidade do devedor só é excluída se este provar que a violação lhe não é imputável, por ter sido devida a causa estranha à sua vontade, como se houve causa de força maior, ou culpa de terceiro ou do credor (arts 798º e 799º) (Ac. deste STA de 01.06.00, Rec. 45 881).
- Acresce a tudo o exposto, conforme foi decidido no Ac. do T. Pleno de 16.05.00, Rec. 45 041, que o DL n.º 49 168, de 05 de Agosto de 1969, apenas isenta o Estado e qualquer dos seus serviços do pagamento de juros de mora por dividas ao Estado, aos seus serviços e organismos autónomos e às autarquias locais.
No caso em apreço está justamente uma dívida do Estado a terceiros e não havendo neste campo, “lei ou regime especial que isente o Estado da sujeição do pagamento de juros de mora pelo retardamento no cumprimento das suas prestações debitórias de conteúdo pecuniário (a possível isenção pelas multas referidas no art.º 145º do CPC não importa aqui), havemos de concluir que os mesmos são devidos no caso sub judice de acordo com os princípios e regras gerais” (cfr. Ac. do T. Pleno de 16.05.00 e Parecer da PGR n.º 27/84, de 10.05.84, in DR, II Série, de 20.09.84).
Assim sendo, a obrigação que impende sobre a Administração de pagar juros de mora aos seus funcionários por retardamento das prestações de vencimentos e abonos devidos, está portanto sujeita ao regime geral do C. Civil, que é, aliás, o diploma que vem invocado pela recorrente para sustentar o seu direito.
Deste modo, nos termos do art.º 806º do CC, incorreu a autoridade recorrida, ora agravante, em mora a partir da data em que deveria ter pago o último vencimento da recorrente, ora agravada (...)
Vem, no entanto, agora, alegada, pela autoridade ora recorrente, a prescrição do direito aos juros de mora, nos termos do art. 310º, al. d) do CCivil, prescrevendo os juros legais ou convencionais no prazo de 5 anos, contados a partir da exigibilidade da obrigação.
Quanto a esta questão e abreviando caminho e numa perspectiva meramente juspublicista diremos que a Administração, como é sabido, pode agir revestida dos seus poderes de “imperium”, como entidade de direito público, criando relações jurídicas, à luz dos princípios e das normas de direito público.
Nesse campo, os órgãos administrativos estão colocados numa posição privilegiada relativamente aos particulares, consistindo tal posição em permitir à Administração tomar decisões “ inter. partes”, com carácter executivo, isto é, susceptíveis de imediata execução compulsória, por autoridade própria, no caso de não serem espontaneamente atacados, por aqueles que deviam cumpri-las.
A Administração não carece, assim, para definir os seus direitos e impor deveres e restrições aos particulares de recorrer aos tribunais; fá-lo por autoridade própria, obrigando os particulares que, caso não estejam de acordo, terão, sempre, que tomar o papel de autores, se quiserem discutir contenciosamente.
A função administrativa, em cujo âmbito se inserem todas as questões relativas ao funcionalismo público, designadamente as relativas ao pagamento de vencimentos e outros abonos ( ver, v.g. al. e) do art. 199º da CRP) é exercida independentemente da função judicial, paralelamente com ela, com idênticos poderes de autoridade (Sobre estas questões, Marcello Caetano, in Manual... , 10ª ed., I, pg. 25 e Parecer da PGR 13/82 de 5-4, in BMJ 341, 28 e ss..).
Posto isto, temos que, não obstante o regime materialmente civilístico a que está sujeita, nomeadamente, a obrigação do pagamento de juros moratórios decorrente do atraso na realização da prestação relativa a abonos relativos a funcionários públicos, atenta a natureza acessória da obrigação de juros, assume natureza juspublicista, de acordo com a natureza de obrigação principal.
Desta forma sobre o pedido de pagamento de juros moratórios foi regularmente formulado à Administração, pela funcionária aqui recorrida e sobre tal pedido, tinha esta obrigação legal de decidir, nos termos do art. 9º, n.º1 al. a) do CPA.
Como ensinava Manuel de Andrade (In Teoria Geral da Relação Jurídica, II, 445), o fundamento específico da prescrição radica na inércia do titular do direito, na sua negligência e inacção, significativas da renúncia a esse direito, de acordo com o brocardo “ dormientibus non sucurrit jus” pressupondo-se, para a sua declaração uma atitude activa da parte contra quem o pedido é formulado.
Desta forma, para decidir a questão do pagamento dos juros moratórios que lhe foram pedidos e também para invocar e decidir, em seu benefício da verificação eventual da prescrição de tal obrigação, a Administração não precisava de recorrer ao tribunal, bastando-lhe decidir, em tal sentido e com tal fundamentação, no acto final do procedimento requerido pela ora recorrente contenciosa e aqui jurisdicionalmente recorrida.
Ora, nos termos do disposto no art. 303º do CCivil, a prescrição das obrigações não opera por si, carecendo, sempre, de expressa invocação pelo interessado.
Noutra perspectiva, e nos termos do art. 6º do ETAF, os recursos contenciosos são de mera legalidade, não podendo o juiz entrar na apreciação do mérito ou demérito da decisão administrativa, não podendo o tribunal substituir-se à Administração no suprimento de eventuais lapsos na sua acção, pois aos tribunais administrativos compete, tão só, o controle, que não a substituição da Administração.
No caso em exame, no procedimento e na decisão final tomada, a Administração tinha o poder-dever de suscitar e decidir da questão da prescrição se dela quisesse beneficiar.
A invocação da prescrição na resposta ao recurso contencioso não poderá, assim satisfazer o ónus da sua invocação no procedimento administrativo.
No caso em exame, é impugnado um indeferimento tácito de recurso hierárquico interposto de um acto expresso de indeferimento de uma pretensão de pagamento de juros moratórios.
Como tal, o acto silente recorrido tem de ser apreciado como tendo a apreciação do acto expresso que foi objecto do recurso hierárquico, por se entender que o acto do superior quis manter o acto primário, pelas mesmas razões (Neste sentido, cf., v.g. ac. STA de 14-3-01 – rec. 38.225).
Ora, neste acto, apenas foram indicados, como fundamentos da não aceitação da petição, razões de inexistência da obrigação peticionada que, claramente foram julgadas insubsistentes pelo tribunal, que, como se referiu supra não pode, com vista à validação do acto, suprir a própria ausência de uma necessária declaração de vontade da Administração.
Explicitando, diremos que, não tendo a Administração, no procedimento, suscitado a questão da prescrição, não sendo esta questão imediatamente operativa, não poderá o tribunal a ela atender na apreciação do recurso contencioso.
Pelas razões expostas, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 17 de Janeiro de 2002
João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Rui Botelho.
