01428/02 - Supremo Tribunal Administrativo

O n.º 5 do artigo 35.º da LPTA foi objecto da denominada revogação "de sistema" por incompatibilidade com o regime introduzido pelo artigo 150.º do CPC na redacção do DL 329-A/95, de 12 de Dezembro e igual incompatibilidade com os princípios constitucionalmente consagrados do acesso ao direito e da tutela judicial efectiva, e respectivas consequências processuais, de molde a impor que se conclua pela cessação de vigência da norma cujo sentido e razão de ser foram ultrapassados e esvaziados de sentido pela evolução do sistema jurídico na solução da matéria processual do modo e prazo e apresentação dos articulados e outras peças pelas partes.

Acordam, em conferência, os juízes da 2ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho conjunto do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Ministro das Finanças, de 20 de Março e 25 de Março de 2002, respectivamente, que lhe atribuiu uma indemnização definitiva, no âmbito da Reforma Agrária, no montante de 5.007.688$00, acrescida de juros nos termos do DL nº 213/79, de 14 de Julho, pela privação da fruição temporária do seu prédio rústico “Herdade ...”, com a área de 1.316,2512 ha, entre 1975 e 1999, invocando violação dos artº 9º, 13º e 62º da CRP e da Lei nº 80/77 e diplomas complementares ao não actualizar os valores das rendas.

Na sua resposta, o Ministro da Agricultura arguiu a extemporaneidade do recurso, por ter dado entrada na secretaria do STA em 18.09.2002, quando a recorrente foi notificada do despacho conjunto recorrido em 17.07.2002, pelo que o prazo se havia esgotado em 17.09.2002, nos termos dos artº 28º da LPTA e artº 279º, nº1, c) do CC. Quanto ao mérito do recurso, entende que deve ser negado provimento, porque não se verificam os vícios apontados pela recorrente.

Cumprido o artº 54º da LPTA, a recorrente nada disse.

O Digno Magistrado do MP, emitiu então parecer, o seguinte parecer:

«A meu ver a questão suscitada pela autoridade recorrida merece provimento, uma vez que o signatário da petição tem escritório na sede do Tribunal (vide doc. de fls.23).

De acordo com o decidido no Ac. 48168-A de 30.10.2002, o prazo previsto no artº 28º, nº 1, a) da LPTA termina no dia 17.10.02, uma vez que “a petição de recurso só pode ser remetida em termos relevantes por via postal à secretaria, na hipótese do artº 35, nº 5 do mesmo diploma, se o mandatário não possuir escritório na sede do Tribunal”, o que não é seguramente a situação dos autos. Assim deve julgar-se procedente a questão prévia – é o meu parecer.»

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão da questão prévia suscitada:

a) A recorrente foi notificada do despacho conjunto, ora sob recurso, em 18.07.2002.

b) E interpôs o presente recurso contencioso, que deu entrada no STA em 18.09.2002.

c) A petição do recurso está subscrita por advogado, com domicílio profissional em Lisboa (cf. fls.22 e 23).

d) O recurso foi remetido por correio registado, em 16.09.2002 (envelope agrafado na contracapa).

III- DIREITO

A questão do prazo de apresentação da petição de recurso contencioso por advogado que tiver escritório na comarca da sede do tribunal administrativo em que o recurso é interposto quanto à contagem do momento relevante, na alternativa entre considerar a data do envio pelo correio ou a data de entrada na secretaria do tribunal tem dado lugar a dúvidas e divergências nos tribunais administrativos por virtude da norma que também regula a entrega de petições articulados e outras peças processuais do artigo 150.º do CPC que sendo posterior e uma regra geral pode segundo determinada interpretação determinar a revogação da lei especial que era o n.º 5 do artigo 35.º da LPTA.

A este propósito, esta mesma formação de juízes decidiu em 1 de Julho de 2003 em sentido divergente da jurisprudência dominante, no Proc. desta Secção com o n.º 1007-02.

Ali se escreveu o seguinte que tem aplicação ao caso destes autos e que se transcreve com ligeiras correcções de escrita:

“A questão sob recurso é apenas a de saber se, após a entrada em vigor do artº 150 do CPC, na redacção introduzida pelo DL 329-A/95, de 12.12, actualizada pelo DL 183/2000 de 10.08, que dispõe na alínea b) do seu nº 2, que

«Os articulados, requerimentos, respostas e as peças referentes a quaisquer actos que devam ser praticados por escrito pelas partes no processo podem ser remetidos pelo correio, sob registo, valendo neste último caso, como data da prática do acto processual a da efectivação do respectivo registo postal»,

continuou em vigor a norma do n.º 5 do art.º 35º a LPTA, relativamente à apresentação da petição de recurso contencioso, segundo a qual

«A petição deve ser enviada, sob registo postal, à secretaria do Tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal»,

pelo menos na interpretação que dela tem feito a jurisprudência deste Supremo Tribunal, ou seja, em síntese, “se o advogado ou signatário da petição de recurso tiver escritório na comarca da sede do tribunal administrativo não releva a data do registo postal, como aconteceria se a não tiver face ao nº 5 do artº 35º da LPTA, mas tão só a data de entrada da petição na secretaria, por força do disposto no n.º 1 do citado preceito legal, não se aplicando, por isso, o citado art.º 150 do CPC”.

A questão tem sido objecto de discussão neste Tribunal, tendo-se formado jurisprudência no sentido de que continua a aplicar-se nos processo perante os tribunais administrativos o n.º 5 do artigo 35.º da LPTA, ainda que com votos de vencido do relator por vencimento nesta espécie e do Cons. Santos Botelho - V. Ac. deste STA de 28.5.2002 e de 19.02.2003, Proc. 48405 e 432/02, respectivamente.

O entendimento que tem feito vencimento esbarra desde logo com alguns obstáculos ainda não analisados.

O primeiro reside no facto de o art.º 35.º da LPTA regular apenas para os recursos contenciosos, pelo que, sendo aplicável à tramitação das acções reguladas nos artigos 70.º a 73.º o disposto no CPC, teríamos, nos tribunais administrativos dois modos diferentes de considerar a data relevante de apresentação dos articulados e peças processuais pelas partes, nos recursos a data de entrada no tribunal e nas acções a data da remessa pelo correio, o que seria desde logo estranho em matéria onde se não vê razão para esta resistência heróica da tradição de especialidade do recurso contencioso.

Outra singularidade resultaria de o n.º 5 do artigo 35.º da LPTA se referir apenas à apresentação da petição em recurso contencioso, pelo que, a seguir-se a tese que repudiamos, então as demais peças e os recursos jurisdicionais dos processos relativos a recursos contenciosos não estavam abrangidos pela letra do artigo 35.º n.º 5 e ser-lhes-ia aplicável o artigo 150.º do CPC e desta forma permaneceria o n.º 5 do artigo 35.º como uma rosa só no vasto deserto.

Em segundo lugar a matéria do n.º 5 do artigo 35.º da LPTA é relativa à prática dos actos das partes e respectivo prazo, tal como a regra do n.º 1 do artigo 150.º do CPC é relativa à prática dos actos das partes no processo e a parte final ao respectivo prazo, uma vez que a data a considerar como a da prática do acto no processo é nuclearmente uma questão de prazo da prática dos actos. Tanto assim que o resultado da tese que considera que se continua a aplicar o artigo 35.º aos processos relativos a recursos contenciosos conclui que será tardia a prática do acto que consista no envio pelo correio no último dia do prazo, na medida em que a data de entrada no tribunal vai ocorrer fora de prazo.

Sendo certo, como é, que a regra do artigo 150.º n.º 1 do CPC é uma regra reguladora do prazo da prática dos actos em processo, então a regra especial do artigo 6.º n.º 1 do DL 329-A/95 também reclama aplicação a todos os prazos de natureza processual estabelecidos em quaisquer diplomas a que seja subsidiariamente aplicável o disposto no artigo 144.º do CPC, pelo que a prática dos actos das partes no recurso contencioso a que se aplica supletivamente o CPC, e são vários esses actos e prazos, foi alterada quanto à regra da continuidade e número de dias, pela entrada em vigor das alterações àquele diploma; e enquanto isto sucede o prazo para praticar o acto de apresentação da petição do recurso contencioso, na exacta medida em que esse prazo resulta da aplicação de uma regra também alterada pelas novas soluções do CPC, só por absurdo se manteria em vigor e agarrada à anterior filosofia restritiva da prática da remessa de peças pelo correio no segmento que retira relevância à data da realização daquela remessa.

Por outro lado, a evolução das normas sobre esta matéria cuja exposição detalhada é efectuada em recente artigo da autoria de João Raposo, in CJA n.º 38, mostra-nos sem margem de dúvida que existe uma direcção, uma força vectorial nos diversos passos que foram dados pelo legislador processual e cujo sentido mais recente é suficiente para se entender o sentido das soluções e portanto da interpretação que nos prende.

Efectivamente, o CPC na redacção introduzida em 1961, vigente à data da feitura da LPTA apenas permitia a prática dos actos processuais das partes por entrega de peças na secretaria do Tribunal onde corria o processo, sendo omisso quanto a remessa postal e seus efeitos.

Já a LPTA, em 1985, reflectindo a evolução do direito e no louvável intento de facilitar a prática da interposição do recurso contencioso aos interessados permitiu a entrega da petição de recurso noutros tribunais que não o do processo – nºs 2, 3 e 4 do artigo 35.º e além disso também permitiu no n.º 5 o envio sob registo postal à secretaria do tribunal a quem é dirigida a petição de recurso contencioso, quando o signatário não tiver escritório na comarca da sede do tribunal.

E, quando sobrevém a reforma do CPC introduzida pelo DL 329-A/95, após uma evolução social política e jurídica de dez anos sobre a LPTA e de acordo com a mesma filosofia, objectivo e sentido com que foram introduzidos os n.ºs 2,3,4 e 5 do artigo 35.º da LPTA, a lei foi um pouco mais além nessa evolução de sentido único e permitiu ao lado da prática dos actos por entrega na secretaria, a remessa pelo correio contando como data da prática do acto o daquela remessa.

Neste contexto evolutivo, a regra especial do n.º 5 do artigo 35.º da LPTA tem de considera-se derrogada por ter desaparecido a especialidade que previa, visto que o direito processual geral seguindo o vector evolutivo que tem seguido já tinha ultrapassado a necessidade daquela facilidade especial para introduzir um conjunto harmonizado de facilidades mais amplo.

Outro entendimento seria transformar o sentido que a lei quis imprimir na norma daquele n.º 5 de facilitar a vida das partes para passar a inscrever-se no sistema jurídico como uma norma retrógrada, restritiva odiosa e discriminatória.

E afirmamos que se trataria nessa interpretação de considerar em vigor o n.º 5 do artigo 35.º da LPTA estaríamos perante norma discriminatória porque o que o Tribunal Constitucional afirmou é que existe uma diferença de situação espacial dos advogados com escritório na sede do tribunal em relação aos restantes que pode justificar a distinção de regimes, ainda que não tenha entrado na avaliação relativa a determinar se esse elemento distintivo tem afinal alguma justificação racional.

Mas, o certo é que aquela afirmação sobre a existência de uma diferença que pode (poderia ?) justificar a diferença não esgota a análise da questão porque o que importa saber é qual o papel processualmente relevante que a entrega em mão na secretaria desempenha e que a remessa pelo correio não está em condições de assegurar quanto à petição de recurso contencioso de anulação e que assegura nos demais processos.

Ou seja, a discriminação que agora revelamos e para a qual não encontramos resposta é de carácter objectivo, não respeita aos advogados e à localização dos seus escritórios, mas aos actos discriminados com um regime diferente que no caso são apenas os actos de apresentação da petição do recurso contencioso de anulação.

Nem se diga que a norma do artigo 35.º se aplicou nos tribunais administrativos a todos os tipos de processos, antes da entrada em vigor da reforma do CPC, porque na medida em que isso corresponda a uma interpretação e aplicação conscientes, já que a norma em termos literais valia apenas para os recursos contenciosos e acções de reconhecimento de direitos (por remissão para as regras daquele), então ficaria ainda mais patente que podendo agora as petições nas acções de contratos e responsabilidade ser remetidas pelo correio pelos advogados com escritório na sede do tribunal e consideradas como produzidas em juízo na data da remessa, não subsiste a mínima razão para que só este número restrito e aleatório de mandatários das partes não pudessem aproveitar da mesma facilidade em relação aos processos tramitados como o recurso contencioso.

Efectivamente, o entendimento de manter em vigor a regra do n.º 5 do artigo 35.º não apenas paralisa o sentido da evolução e da razão de ser das sucessivas normas sobre apresentação das peças processuais pelas partes, como inverte esse sentido, o que numa evolução vectorial como a que assinalámos, carecia de uma forte e explicada razão, que não existe.

De acordo com o ensinamento doutrinário, se o fim originário de uma lei se tornou sem objecto pode cessar a vigência dessa norma, mesmo sem adoptarmos a posição extrema de considerar que a subsistência da situação normativa que se dá por pressuposta com a promulgação da norma, ser condição de vigência.

“Todavia terá de considerar-se inaplicável uma proposição jurídica quando a sua aplicação nas circunstâncias agora dadas, conduziria a resultados que, em confronto com o fim originário da norma, mas também com qualquer fim racional, tem de considerar-se completamente desprovida de finalidade e de sentido. Este é o núcleo acertado da frase cessante ratione legis cessat lex ipsa. Uma tal situação pode produzir-se sobretudo quando uma norma só foi promulgada em vista de circunstâncias perfeitamente determinadas e temporárias e estas já não existem, de forma que a sua ulterior aplicação não faria evidentemente sentido” - Karl Larenz Metodologia da Ciência do Direito, p. 405-406.

Esta situação de revogação implícita em regulação substantiva só surge em casos extremos, mas em matéria processual e em presença de duas formas de tramitação uma tomada como sede e modelo e outra como aplicação das mesmas soluções com especialidades, em que existe uma modificação no tempo da regra do processo especial no sentido que depois vem a ser retomado e alargado pela alteração do regime padrão contém necessariamente a cessação da razão de ser da lei processual especial. Isto porque as soluções processuais ao contrário das soluções substanciais seguem linhas muito marcadas pela lógica formal.

No caso a inevitabilidade da cessação de vigência do n.º 5 do artigo 35.º é ainda mais patente quando se não vislumbra que a manutenção da regra especial restritiva desempenhe algum papel útil designadamente na garantia de segurança, eficiência processual, ou relevante aceleração do avanço do processo, bastando reparar que para a generalidade das formas processuais em que também esses valores são procurados pela lei desapareceu a restrição da entrega das peças processuais das partes por remessa postal e da relevância da data dessa remessa.

O desenvolvimento do direito aqui não se produz por ter surgido uma lacuna da lei, mas por a interpretação impôr que se considere a lei anterior substituída pela solução da lei processual geral nova. A mudança foi portanto operada por via legislativa e não por criação do intérprete, pelo que se não colocam as dúvidas e perigos que a doutrina assinala ao desenvolvimento do direito através da integração de lacunas.

De resto a interpretação sobre a subsistência em vigor do artigo 35.º n.º 5 da LPTA tem de ter em conta a mudança dos critérios teleológicos objectivos em que predomina a adaptação da lei processual às exigências constitucionais de acesso ao direito e de tutela jurisdicional efectiva que passaram a dominar o nosso ordenamento jurídico após a revisão constitucional de 1997.

A este propósito importa assinalar que a reforma do CPC que culmina com o DL 329-A/95 teve uma preocupação mais acentuada que a LPTA na concretização do princípio do acesso à justiça e da concretização do direito a uma protecção jurídica eficaz com a eliminação de todos os obstáculos injustificados à obtenção de uma decisão de mérito. Na verdade, estes objectivos já tinham sido condição vinculada da autorização legislativa concedida pela AR ao Governo, como decorre do artigo 2.º da Lei 33/95, de 18 de Agosto, de modo que a revisão constitucional de 1997 só veio tornar mais necessária e obrigatória a adaptação da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos a estas novas exigências - as quais tardam em entrar em vigor continuando o imperativo constitucional sem cumprimento ao nível da lei ordinária - e mesmo na parte restrita em que a lei de processo nos tribunais administrativos se deve considerar já adaptada ao novo contexto surgem entraves a uma correcta exegese.

O próprio preâmbulo do DL 329-A/95 dizia que o capítulo dos actos processuais era um dos mais marcados pela erosão do tempo, sendo a reforma no sentido de eliminar formalismos inúteis ou desproporcionados, operando uma real simplificação e desburocratização no andamento das causas .

Por último importa expressar que a interpretação que é possível em face da letra da lei e com observância das regras da hermenêutica jurídica e tomando este caminho escolhe entre os sentidos possíveis o sentido conforme à constituição, e ao mesmo tempo concede predomínio àquele sentido que está em condições de satisfazer uma finalidade racional, é afinal uma imposição do direito e não uma aventura interpretativa, também por se arrimar a critérios legais com superior força vinculativa e se coadunar com os princípios estruturantes do sistema jurídico e satisfazer o ideal de justiça, social e objectivamente sentido.

Do exposto flui que existe incompatibilidade entre a lei geral posterior e a lei especial anterior e existem razões para considerar como intenção objectiva inequívoca da lei nova revogar a lei anterior sobre a apresentação dos articulados e peças processuais das partes e forma de contagem dos respectivos prazos, pretendendo a lei nova uma solução mais consentânea com o acesso ao direito, à obtenção de decisões atempadas e sobre a substância dos conflitos, o que exige o afastamento das soluções anteriores que comportavam limitações e dificuldades à entrega das peças das partes por mero formalismo, sem correspondência com necessidades de segurança equilíbrio das posições das partes e eficiência, pelo que foram eliminadas.

Aliás, o problema da revogação da lei especial pela lei geral é pura e simplesmente de interpretação da lei posterior, resumindo-se em apreciar se esta quer ou não revogar a lei especial anterior (Vaz Serra, RLJ, 99, p. 334) e nessa interpretação deve atender-se ao texto da lei, sua conexão, evolução das soluções sobre o instituto ao longo do tempo e sobretudo nortear-se pelo fim da disposição questionada e o resultado de uma e outra interpretação (Vd. Enneccerus, Kipp e Wollf, Tratado de Direito Civil 1.º p. 226).

Foram estes os caminhos que se seguiram, também à luz do artigo 7.ºdo C. Civil, em especial os nºs 2 e 3.”

Aplicando ao caso sub judice, como o prazo de entrega da petição definido pelo artigo 28.º da LPTA terminava em 17 de Outubro de 2002 e nessa data foi feita efectiva remessa pelo correio é a data da remessa que é de considerar como a da prática do acto pelo que o recurso contencioso deve considerar-se tempestivo e o processo em condições de prosseguir.

IV- Decisão

Termos em que acordam em Subsecção os juízes desta formação em julgar improcedente a questão prévia e ordenar o seguimento do recurso.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Julho de 2003.

Rosendo José – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Fernanda Xavier (conforme declaração junta)

Declaração

Rejeitaria o presente recurso contencioso, conforme projecto de acórdão de que se transcreve a fundamentação:

«A questão a decidir, neste momento, é apenas a de saber se, após a entrada em vigor do art.º 150 do CPC, na redacção introduzida pelo DL 329-A/95, de 12.12, actualizada pelo DL 183/2000 de 10.08, que dispõe na alínea b) do seu n.º 2, que «Os articulados, requerimentos, respostas e as peças referentes a quaisquer actos que devam ser praticados por escrito pelas partes no processo podem ser remetidos pelo correio, sob registo, valendo este último caso, como data da prática do acto processual a da efectivação do respectivo registo postal», continuou em vigor a norma do n.º 5 do art.º 35° da LPTA, relativamente à apresentação da petição de recurso contencioso, segundo a qual «A petição deve ser enviada, sob registo postal, à secretaria do Tribunal a que é dirigida, quando o respectivo signatário não tiver escritório na comarca da sede desse tribunal», pelo menos na interpretação que dela tem feito a jurisprudência deste Supremo Tribunal, ou seja e em síntese, "se o advogado ou signatário da petição de recurso tiver escritório na comarca da sede do tribunal administrativo já não releva a data do registo postal, como acontece se a não tiver face ao n.º 5 do art.º 35° da LPTA, mas tão só a data de entrada da petição na secretaria, por força do disposto no n.º 1 do citado preceito legal, não se aplicando, por isso, o citado art.º 150 do CPC.

Porque a questão já foi abundantemente discutida em dezenas de acórdãos deste Tribunal, antes e depois da reforma de 95/96 do processo civil, quer pela Secção, quer pelo Pleno, tendo-se firmado jurisprudência, ultimamente com alguns, poucos, votos de vencido, no sentido atrás apontado (1) 1 Cf. entre muitos outros, os Acs. Pleno de 14.10.99, rec. 42.446, de 23.01.2003, rec. 48.168, e da Secção de 10.07.2001, rec. 46.597, de 09.10.2001, rec. 47.999, de 28.05.2002, rec. 48.405, de 19.06.02, rec. 108/02, de 26.06.02, rec. 432/02, de 04.12.02, rec. 1232/02 e de 06.02.2003, rec. 1042/03, sendo que tal jurisprudência veio a ser confirmada pelo Tribunal Constitucional (2) 2 Ac. TC, P.296/02, DR II Série, de 07.05.2003, no sentido de que o entendimento defendido não é violador do princípio constitucional da tutela judicial efectiva, não vemos razão para, na vigência da mesma lei, tratar diferentemente o caso "sub judicio", sendo certo que o legislador, tendo certamente em conta a unidade do sistema, já procurou harmonizar a legislação, conforme se evidencia nos art.º 27° e 78° do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19.02, mas que ainda não entrou em vigor.

Assim e sem mais considerações, pelos doutos fundamentos constantes do mais recente acórdão do Pleno da Secção (3) 3 Ac. Pleno da secção de 19.02.2003, rec. 432/02, de que se junta fotocópia e que aqui se dão por inteiramente reproduzidos, julgo procedente a questão prévia suscitada pela autoridade recorrida e também acolhida pelo MP e intempestivo o presente recurso contencioso e, por isso, se não toma conhecimento do seu objecto»