22. O Direito.
Cabe conhecer, em primeiro lugar, da questão prévia respeitante à alegada irrecorribilidade contenciosa do acto administrativo impugnado, suscitada pelo Mº. Público no seu parecer de fls 109 e 110.
De acordo com a tese sustentada no referido parecer, as decisões dos Gestores do Programa Pessoa, em matéria de aprovação de pedidos de pagamento de saldo final, com redução de financiamento, ao abrigo da competência fixada no artº 6º, nº 4, alíneas a) e b) do Dec. Reg. 15/96, de 23.11 – como seria o caso da decisão impugnada no presente recurso –, apresentam-se como directamente impugnáveis perante os Tribunais, não carecendo da interposição de recurso administrativo para abertura da fase contenciosa.
Deste modo, o acto que é objecto do presente recurso não seria recorrível “uma vez que não reveste as características de definitividade e executoriedade exigíveis por lei (artº 25 da LPTA)” (sic).
Desde já se adianta que a presente questão improcede.
De facto, conforme é, actualmente, orientação consolidada deste Supremo Tribunal ( das subsecções e do Pleno da 1ª Secção), a actividade dos gestores de programas no âmbito das intervenções operacionais desenvolvidas ao abrigo do QCA integra-se na Administração directa do Estado.
Na verdade, como bem se salienta na ac. do Pleno da 1ª Secção de 15.10.92, rec. 45 917, aqueles gestores não podem considerar-se órgãos da administração indirecta porque esta exige dualidade de pessoas colectivas que no caso não há. E também não são órgãos da administração autónoma, porque esta exige uma esfera da actividade administrativa confiada aos próprios interessados, que assim se auto – administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo.
A Administração directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, “de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligadas por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes.
Assim, por força da configuração constitucional do Governo como órgão com poder de direcção sobre a administração central directa, todos os órgãos e agentes que prosseguem actividade de administração directa do Estado se presumem hierarquicamente subordinados ao Governo (ac. do Pleno de 15.1.92, acima citado)”
No conjunto dos diplomas legais e regulamentares respeitantes à gestão do II QCA nada há que imponha o afastamento do princípio de que todos os órgãos singulares da administração central integrada estão sujeitos a hierarquia e de que as suas competências não são exclusivas (ver designadamente, arts 27º, nº 1, 29º e 30º de DL 99/94, de 19 de Abril).
Antes, resulta das disposições legais pertinentes que os gestores de programas do QCA, embora com um quadro de competências próprias, têm o estatuto de encarregados de missão, aplicando-se-lhe o regime previsto na regulamentação jurídica respeitante aos cargos dirigentes, que constava, ao tempo da publicação do diploma, do artº 23º do DL 323/89, de 26 de Setembro e, à data da prática do acto recorrido, do artº 37º da Lei 49/99, de 22 de Junho.
O encarregado de missão, seja ou não recrutado de entre pessoal dirigente e seja qual for a natureza do vínculo, não fica constituído em entidade administrativa independente. É, apenas, o chefe ou o dirigente da respectiva estrutura do projecto; como tal, desempenha funções junto dos membros do Governo interessados (artº 23º, nº 2 do DL 323/89 e artº 37º da Lei 49/99, que tem a mesma redacção).
“Prossegue as atribuições do respectivo Ministério, com as competências que lhe foram endossadas na respectiva “carta de missão”, sujeito ao poder da direcção e supervisão que é o essencial da hierarquia. Não deixa de haver hierarquia por faltarem outros poderes que normalmente a integram, designadamente o poder disciplinar, substituído por uma medida estatutária de cessação de funções.
E, nenhuma razão, seja no texto da lei, seja na razão de ser da consagração legal da figura, justifica que a natureza dos poderes dos dirigentes investidos em administração da missão seja, na articulação com os poderes do respectivo membro do Governo, diversa daquela que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo considera ser a que corresponde aos dirigentes da administração de gestão. À semelhança de que sucede com as competências do pessoal dirigente dos serviços departamentais, quando o acto instituidor –seja ele um acto administrativo seja um acto regulamentar –, lhes cometer poderes próprios, essas competências não são, em princípio, exclusivas.
São aqui invocáveis, as razões que fizeram pender no mesmo sentido a jurisprudência relativa aos poderes dos directores-gerais, reforçadas pela inexistência de um quadro geral de competências próprias, pela transitoriedade desta estrutura administrativa e pelas especialidades do seu modo de constituição e do seu fim” (ac. do Pleno, que vimos seguindo, e a cujos fundamentos inteiramente se adere)
Concluindo, em síntese:
O encarregado de missão fica na dependência hierárquica do ministro (ou seu delegado) junto do qual serve, não sendo necessária previsão legal expressa dessa relação designadamente na lei orgânica do respectivo ministério.
Os gestores de programas no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio têm o estatuto de encarregado de missão, nada havendo no regime instituído pelo DL 99/94, de 19 de Abril que afaste o princípio hierárquico.
As competências atribuídas ao Gestor de Programa Pessoa pelo Dec. Reg. 15/96, de 23 de Novembro são próprias mas não exclusivas, cabendo recurso hierárquico necessário das respectivas decisões relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional ao abrigo das ajudas financeiras do Fundo Social Europeu.
Face ao exposto, improcede a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado, tal como foi suscitada pelo Ministério Público.
2.2.2. A Recorrente A... imputou ao acto administrativo recorrido os seguintes vícios:
Em primeiro lugar “incompetência absoluta originária do Gestor do Programa Pessoa”, por, a competência para a prática do acto confirmado pelo acto recorrido se encontrar excluída das que lhe são conferidas pelo artº 6º do Dec. Regulamentar 15/96, nomeadamente da prevista na alínea b) do seu nº 4, por força do disposto no nº 3 do artº 33 do Dec. Regulamentar 15/96, de 23 de Novembro, o qual, no entender da Recorrente, seria gerador de nulidade por falta de atribuições para a prática do acto por parte daquele Gestor.
- –Caso assim se não entenda, a decisão do referido Gestor enfermaria ainda de incompetência absoluta (derivada), por a redução do funcionamento determinado pelo acto recorrido acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia; também por esta via o acto recorrido seria nulo;
- –Vício de forma do procedimento por violação do dever de audiência prévia;
- –Vício de forma por falta de fundamentação;
- –Vícios de violação de lei, referentes a alegados erros nas reduções operadas em relação às Rubricas 3 (Pessoal não docente, 4 (Preparação) e 5 (Funcionamento).
De harmonia com a ordem de conhecimento dos vícios estabelecida pelo artº 57º da L.P.T.A., impõe-se conhecer, prioritariamente, dos vícios susceptíveis de conduzir à declaração de nulidade do acto recorrido.
Impõe-se iniciar a análise pelo vício de incompetência assacado ao acto recorrido, baseado na alegada falta de atribuições das autoridades nacionais para procederem à redução do financiamento em causa, por tal acarretar também redução da contribuição pública do Fundo Social Europeu, que seria da exclusiva competência da Comissão Europeia.
Improcede, todavia, o aludido vício.
Na verdade, o regime jurídico ao abrigo do qual foi proferido o acto impugnado não foi o resultante do Regulamento CEE 2950/83, conforme o Recorrente pressupôs.
O Regulamento (CEE) nº 2950/83, de 17.10.83 cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, nesta última data, do Regulamento CEE (do Conselho) nº 4255/88, que revogou aquele.
O regime jurídico das contribuições do Fundo instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho nos 2052/88, de 24.6.88 e 4253/88, de 19.12.88 (também alterado pelo Reg. 2082/93, de 20.7.93), bem como do Reg. 2084/93, de 20 de Julho de 1993, é essencialmente diferente do anterior no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.
No novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um daqueles Estados em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados por cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990 – cf. arts 5º, nº 2, alíneas a) e c) do Reg. 2052/88 e 23º, nº 1, do Reg. nº 4253/88.
A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (artº 23º. nº 2 do Reg. 4253/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (artº 24 daquele Reg.).
Mas a decisão final sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, essa é da competência dos Estados-membros, que é exercida em conformidade com a sua regulamentação interna. (v. entre outros, ac. da 1ª Secção, 2ª Subsecção de 9/4/03, rec. 1537/02 e ac. do Pleno de 19/2/03, rec. 45 749).
À acção de financiamento em causa no presente processo são aplicáveis os Regulamentos CEE nº 2082/93, e 2084/93, de 20 de Julho de 1993, publicados no J.O nº 2193, de 31 de Julho de 1993, pelo que, resultando do respectivo regime a competência dos órgãos dos Estados membros para a prática do acto posto em crise no recurso, na linha de entendimento exposta, improcede o vício de incompetência absoluta assacada ao acto recorrido, na vertente que ora se analisou.
2.2.3. Cabe, agora, averiguar se, conforme alega o Recorrente, o Gestor do Programa Pessoa carecia, em absoluto, de competência para a prática do acto mantido pela decisão administrativa impugnada, por a competência em questão caber à Comissão Directiva do I.E.F.P..
Deste já se adianta que lhe assiste razão.
Na verdade :
Resulta da matéria de facto provada que a acção de formação em debate foi aprovada por deliberação da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e da Formação Profissional (IEFP) de 20-11-95 e que o valor da comparticipação da acção foi reduzido, no âmbito do apuramento do valor do saldo final, para 12.062.274$00, o que implicava uma redução do custo total apresentado no montante de 4.808.578$00.
A acção de formação em causa foi, pois, apresentada, admitida e aprovada na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, de 6 de Julho.
De harmonia com o preceituado no artigo 8º, nº 9 deste diploma legal, a entidade gestora das acções de formação profissional levadas a cabo no âmbito do QCA era o IEFP, competindo-lhe, no âmbito dessa actividade, além do mais: aprovar acções de formação (artº 12º, alínea f)); decidir os pedidos formulados pelas entidades promotoras dessas acções (artº 17º, nº 1); decidir sobre o pagamento dos saldos finais (artº 24º); proceder à revisão das decisões sobre os pedidos de saldos (artigo 25º); proceder à suspensão e redução do financiamento (artº 34º).
Com a entrada em vigor do Decreto-Regulamentar nº 15/96, de 23.11, estas competências foram atribuídas, primariamente, ao Gestor do Programa Pessoa (cf. artigo 6º, nº 4), existindo recurso hierárquico necessário para o Ministro para a Qualificação e o Emprego, conforme se deixou explanado em 2.1.1.
Deste modo, estamos em presença de uma acção aprovada e desenvolvida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/94, mas cuja decisão final e a ordem de reposição de importâncias adiantadas, foi já proferida na vigência do Decreto Regulamentar nº 15/96 e após a nomeação do Gestor do Programa Pessoa.
Dispõe o artº. 33º deste último diploma, cuja estatuição e correspondente interpretação legal se mostra decisiva para a solução do problema em análise:
“Artigo 33.º Entidades gestoras e processos em curso 1 - As referências efectuadas no presente diploma aos gestores consideram-se reportadas, no âmbito dos programas da responsabilidade directa do Ministério para a Qualificação e o Emprego, às entidades gestoras previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, enquanto não forem nomeados os respectivos gestores.
2 - Aos processos de pedido de financiamento admitidos nos serviços das entidades gestoras antes da entrada em vigor do presente diploma aplica-se o regime contido no Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, salvo no que se refere ao regime de financiamento, em que a entidade formadora ou beneficiária poderá optar pelo novo regime, mediante acordo do gestor.
3 - As entidades gestoras de programas quadro aprovados no âmbito do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, mantêm os direitos e obrigações decorrentes da execução dos mesmos até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia.”
Ora, em face desta regulamentação entende-se ser de concluir que a razão está do lado da Recorrente, tal como, de resto, também se decidiu no ac. de 8 de Julho de 2003, rec. 47.869, da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., a propósito de situação idêntica.
De facto, pondera-se no aludido aresto, em termos que merecem o nosso inteiro assentimento, e que, por tal motivo, se reproduzem:
“Com efeito, o disposto no n.º 3 do mencionado preceito não pode ter outro significado que não seja o da manutenção da competência do gestor inicial até à aprovação do saldo final pela Comissão Europeia, em relação à qual os autos não fornecem dados, mas que também não é determinante, na medida em que esse acto é o acto final da acção. O que significa que a competência do gestor se mantém para a totalidade da acção, desde o seu início até ao fim, não se descortinando outro significado para os direitos e obrigações nele mencionados que não sejam os decorrentes do exercício das competências que lhe foram legalmente atribuídas e que mantêm até ao fim da acção, pois que não é razoável atribuir a responsabilidade a uma entidade pela gestão efectuada por outra.
A referência feita no n.º 1, por sua vez, não pode, de forma alguma, ter o sentido que lhe atribui a autoridade recorrida, antes significando, como defende a recorrente, que se reporta às acções admitidas após a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n.º 15/96, mas antes da nomeação do Gestor do Programa Pessoa, situação em que a entidade gestora seria a Comissão Directiva do IEFP, mas apenas até à nomeação do Gestor do Programa Pessoa, com a qual cessaria funções o gestor originário.
Em face do exposto, conclui-se que a entidade gestora com competência para a prática do acto impugnado era a Comissão Directiva do IEFP e não o Gestor do Programa Pessoa.
O IEFP é um instituto público, uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, que assume a gestão de um serviço público originariamente pertencente ao Estado, mas que se assume como uma pessoa colectiva diferente da pessoa colectiva Estado (Estado-Administração), que integra a chamada administração indirecta do Estado.
Os interesses públicos cuja realização lhe cabe com vista à prossecução dos seus fins específicos (atribuições), são alcançados através do complexo de poderes funcionais conferidos aos seus órgãos (competências), entre os quais os que foram enumerados, donde resulta que a prática de um acto da competência de um órgão do IEFP por um órgão de outra pessoa colectiva consubstancia um acto estranho às suas atribuições.
Ora, O Gestor do Programa Pessoa constitui um órgão ad hoc da Administração Directa do Estado, integrando, portanto, a pessoa colectiva Estado-Administração (cfr., neste sentido, os arestos supra citados do Pleno da 1.ª Secção deste STA), pelo que carecia de atribuições para praticar o acto que praticou (que se inseria nas atribuições de pessoa colectiva distinta o IEFP) e que, objecto de recurso hierárquico, veio a dar origem ao acto recorrido, da autoria do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que igualmente se encontra inquinado de falta de atribuições, geradora da sua nulidade (artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA).”
Estas considerações são inteiramente aplicáveis à situação dos autos, procedendo, assim, a conclusão A das alegações da Recorrente e ficando prejudicado o conhecimento das demais questões não apreciadas.
3. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso declarando nulo o acto contenciosamente recorrido, com fundamento na verificação de vício de incompetência por falta de atribuições.
Sem Custas
Lisboa, 14 de Janeiro de 2004
Maria Angelina Domingues – Relatora - J Simões de Oliveira
António Samagaio
