- I -
Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:A... e B... recorrem para o Pleno da Secção do Acórdão da 1ª Subsecção deste Supremo Tribunal que negou provimento ao recurso contencioso que interpuseram do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, de 16.8.00, pelo qual foi declarada a utilidade pública urgente das parcelas constantes da planta cadastral do empreendimento denominado Praça .../VCI/Praça ..., sendo elas proprietárias das parcelas com os nºs 6, 20, 24, 28 e 29.
Na sua alegação, as recorrentes enunciam as seguintes conclusões:
“A - O fim a que se destina a área a expropriar - Alameda com dois arruamentos a marginarem-na e com uma largura superior a 80 metros-, não está previsto no P.D.M. do Porto.
B - Na planta do P.D.M. só está previsto um novo arruamento que, face á escala respectiva, não terá mais de 15 metros.
C – Os serviços camarários "manipularam" e "viciaram” a planta do P.D.M. tendo nela desenhado e lapisado a cor o empreendimento para o qual foi pedida a D.U.P.
D - Foi violado o princípio constitucional da proporcionalidade que impõe que a expropriação se contenha dentro dos limites imprescindíveis à realização do fim de utilidade pública.
E – Desrespeitando-se, pela mesma razão, o estatuído no art. 3º, nº 1 da Lei nº 168/99, de 18 de Setembro.
F - A área a expropriar contém-se na unidade de ordenamento G que, de acordo com o P.D.M., se destina predominantemente a habitação.
G - Com a construção da Alameda, ocupando as áreas expropriandas, o destino referido passa a ser predominantemente não habitacional, com violação do artigo 16º do Regulamento do P.D.M.”
O recorrido Secretário de Estado contra-alegou em defesa do acórdão recorrido.
A recorrida particular Câmara Municipal do Porto limitou-se a pedir a confirmação da decisão recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.
O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.
- II -
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos, com interesse para a decisão:
1. Com a data de 4.2.2000, o Presidente da Câmara Municipal do Porto enviou ao Secretário de Estado da Administração Local, por intermédio do Director-Geral das Autarquias Locais (fls. 211 do PI), o seguinte pedido (fls. 208 a 210 do p.i)
"Em 23 de Junho de 1996 foi celebrado um protocolo entre o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e a Câmara Municipal do Porto ao abrigo do Programa METROPOLIS, cujos termos de colaboração previam estabelecer as linhas orientadoras de um projecto de valorização da Zona Oriental da Cidade do Porto, como uma área a desenvolver prioritária e preferencialmente para o reequilíbrio e modernização da cidade, e que compreende entre outros, a execução de empreendimentos de interesse público, onde se engloba a Alameda da Praça ... /VCI/Praça ... (Alameda ...).
Foi criada a ... S.A, que tem como accionistas a Câmara Municipal do Porto, o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e diversas outras entidades públicas e privadas, e que tem por objecto a "modernização da base económica do Porto, incluindo a qualificação urbana através do desenvolvimento de acções destinadas a contribuir para a introdução de factores de correcção no tecido social, económico e cultural da cidade, assumindo o papel de agente dinamizador de novas actividades económicas na cidade", e que dentro destas acções se destaca "promover em geral todas as acções tendentes à execução do Programa Metropolis.
A ..., S.A., no quadro das suas competências e tendo em vista o financiamento de determinadas obras de reabilitação urbana no Município do Porto, solicitou ao C..., um pedido de subvenção ao abrigo do Mecanismo Financeiro, o qual foi concedido, face ao parecer favorável da Comissão Europeia
A execução do empreendimento denominado por Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ...), que estabelecerá a ligação entre dois sectores da Zona Oriental da Cidade, hoje divididos pelo feixe de acessibilidades que representa a Via de Cintura Interna, a Linha de Caminho de Ferro e a futura Linha do Metro, e que vai ligar o centro da Cidade a vias de hierarquia superior, contribuindo ainda para o desenvolvimento de uma nova centralidade no espaço compreendido entre as Antas e Campanhã, insere-se no âmbito do Programa -Metropolis, sendo da maior urgência, uma vez que o seu financiamento é suportado pelo C..., no âmbito do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu.
Por deliberação de 29 de Julho de 1999, a Câmara Municipal do Porto aprovou a planta cadastral relativa ao projecto de execução do empreendimento denominado por "Alameda da Praça.../VCI/Praça (Alameda)
O referido projecto tem já uma aprovação técnica, quer dos serviços camarários, quer das diversas entidades com tutela na matéria.
Foi já iniciado o procedimento do concurso público de empreitada geral designada por "Empreitada de duas Alamedas na Zona Oriental do Porto e Viaduto sobre a V.C.I., que compreende a execução do empreendimento em questão, encontrando-se na fase de qualificação dos concorrentes e análise das respectivas propostas, prevendo-se deste modo, o início dos trabalhos a muito curto prazo.
Considerando que o relevante interesse público da obra projectada justifica a urgência da expropriação das parcelas necessárias à sua execução, a Câmara Municipal do Porto, representada pelo seu Presidente, vem ao abrigo do disposto no artigo 15.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, requerer a V. Exa. se digne
1.º - Declarar a utilidade pública das expropriações necessárias à execução do empreendimento acima identificado, nos termos do disposto no artigo 13.º, da Lei n.º 168/99;
2.º - Atribuir carácter urgente à expropriação, conferindo à Câmara Municipal do Porto a posse administrativa imediata dos bens a expropriar, nos termos e para os efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 2, do artigo 15.º da Lei n.º 168/99;
3.º - Declarar que os encargos com as expropriações em causa são da responsabilidade da Câmara Municipal do Porto e que estão cumpridas as disposições legais constantes da alínea c) do n.º 1 e nº 4 do artigo 10º do Código das Expropriações.
Junta em anexo, nos termos das alíneas a) a e) do nº 1 do artigo 12.º, os seguintes documentos:
1 – Planta do local da situação dos bens a expropriar, com a delimitação precisa dos respectivos limites;
2 - Planta de síntese elaborada em conformidade com o Plano Director Municipal do Porto;
3 – Planta cadastral á escala 1:1000, da situação dos prédios a expropriar, aprovada em reunião camarária de 29 de Julho de 1999, através da proposta n.º 51/09/DMS, em que também se aprovou o pedido de declaração de utilidade pública urgente das expropriações necessárias à execução do mencionado empreendimento;
4 - Fotocópia autenticada da citada proposta;
5 – Relatório de avaliação das parcelas a expropriar;
6 – Declaração da dotação da rubrica orçamental, onde consta o saldo existente;
7 – Projecto das obras a executar;
8 – Programação dos trabalhos."
2. Em 19.7.2000 (fls. 125 a 135 do PI), a DGAL produziu a Informação Técnica nº 96/DSJ, no Proc. nº 123.001.00, sobre o "ASSUNTO: Declaração de utilidade Pública, para expropriação das parcelas necessárias à execução do empreendimento denominado "Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda), do seguinte teor:
"Junto se anexa instrução do processo de declaração de utilidade pública da expropriação referenciada em epígrafe.
- 1.Objecto do Procedimento
- 2.Na sequência da deliberação tomada em reunião extraordinária de 29 de Junho de 1999 (com aditamento de deliberação de 11 de Abril de 2000) requereu a Câmara Municipal do Porto a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter urgente, de 33 parcelas de terreno, identificadas em anexo (mediante planta e menção das descrições e inscrições na Conservatória de Registo Predial, bem como das inscrições matriciais e respectivos proprietários).
- 2.FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
- 2.1A expropriação tem como fim o empreendimento denominado por Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ...).
Em 23 de Junho de 1996 foi celebrado um protocolo entre o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e a Câmara Municipal do Porto ao abrigo do Programa METROPOLIS, cujos termos de colaboração previam estabelecer as linhas orientadoras de um projecto de valorização da zona oriental da cidade do Porto, como uma área a desenvolver prioritária e preferencialmente para o reequilíbrio e modernização da cidade, e que compreende entre outros, a execução de empreendimentos de interesse público, onde se engloba a Alameda da Praça ... /VCI/Praça ... (Alameda ...),
Foi criada a "... S.A., que tem como accionistas a Câmara Municipal do Porto, o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e diversas outras entidades públicas e privadas", e que tem por objecto a "modernização da base económica do Porto, incluindo e qualificação urbana através do desenvolvimento de acções destinadas a contribuir para e introdução de factores de correcção no tecido social, económico e cultural da cidade, assumindo o papel de agente dinamizador de novas actividades económicas na cidade", e que dentro destas acções se destaca "promover em geral todas as acções tendentes à execução do Programa METROPOLIS".
Aquele empreendimento estabelecerá a ligação entre dois sectores da Zona Oriental da Cidade, hoje divididos pelo feixe de acessibilidades que representa a via de cintura interna, a linha de caminho de ferro e a futura linha de metro, e vai ligar o centro da cidade e vias de hierarquia superior, contribuindo para o desenvolvimento de uma nova centralidade no espaço compreendido entre as Antas e Campanhã.
Afigura-se-nos que está provada a utilidade pública do empreendimento.
2.2. Urgência e Posse administrativa
A ... S.A, no quadro das suas competências e tendo em vista o financiamento de determinadas obras de reabilitação urbana do Município do Porto, solicitou ao C..., um pedido de subvenção ao abrigo do mecanismo financeiro, o qual foi concedido, face ao parecer favorável da Comissão Europeia.
Conforme resulta da calendarização da empreitada, a consignação dos trabalhos estava previsto que se realizasse em Fevereiro de 2000, para posterior execução da obra a iniciar em Março de 2000, prolongando-se até Novembro de 2001.
Conforme declaração do Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto de 8 de Março de 2000 "a consignação ainda não se concretizou, face à necessidade da tomada de posse administrativa das parcelas, imprescindíveis ao arranque dos trabalhos, cuja expropriação, da maioria das parcelas, seguirá a forma litigiosa.
Por outro lado, a urgência na expropriação das parcelas, resulta em simultâneo, quer dos prazos de execução da obra, quer daqueles que são definidos no contrato de financiamento como C....
O financiamento do C..., no âmbito do referido contrato, relativo à concessão de uma subvenção, proveniente dos recursos do mecanismo financeiro do Espaço Económico Europeu, celebrado entre a República Portuguesa, C..., Município do Porto e ..., S.A., concede a fundo perdido 76,8%, do valor da obra, e nos termos da calendarização apresentada, teria o seu início em Dezembro de 1998 até Dezembro de 2000.
Neste momento, é significativo o atraso do início da obra, cuja execução depende da declaração de utilidade pública urgente, pois, após o ano de 2001, as entidades envolvidas no financiamento do empreendimento, não têm garantias da manutenção desta subvenção."
Em ofício de 13 de Abril de 2000 refere o Presidente da Câmara Municipal do Porto que a urgência na expropriação "resulta em simultâneo, quer dos prazos de execução da obra, quer daqueles que são definidos no contrato de financiamento com o C....
O início da obra nas referidas parcelas está previsto para o próximo dia 1 de Julho de 2000, e relativamente a esta data, mais adiamentos irão colocar em risco o financiamento do Mecanismo financeiro do Espaço Económico Europeu.
Neste momento é significativo o atraso no início da obra, cuja execução depende impreterivelmente da publicação da declaração de utilidade pública urgente e consequentemente da tomada de posse administrativa das parcelas."
Em ofício de 28 de Junho de 2000 refere o Senhor Presidente da Câmara Municipal do Porto que "o início das obras está previsto para o próximo dia 1 de Outubro de 2000, e relativamente a esta data, mais adiamentos irão colocar em risco o financiamento do Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu.
Neste momento é significativo o atraso no início da obra, cuja, execução impreterivelmente da publicação da declaração de utilidade pública urgente e consequentemente da tomada de posse administrativa das parcelas.
A empreitada encontra-se em fase final de adjudicação, aguardando o processo as necessárias condições para a respectiva consignação."
Atendendo às razões invocadas, considera-se justificada a atribuição do carácter de urgência.
A atribuição de carácter urgente à expropriação confere de imediato à entidade expropriante a posse administrativa dos bens expropriados, como decorre do disposto no nº 2 do artigo 15º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº. 168/99, de 18 de Setembro.
A autarquia junta programa de trabalhos.
2.3. Aquisição por via de direito privado
De acordo com o princípio da necessidade, estipulado pelo nº 1 do artigo 11º do C.E., a entidade interessada, antes de requerer a declaração de utilidade pública, deve diligenciar no sentido de adquirir os bens por via do direito privado.
De acordo ainda com o disposto na mesma disposição legal, tal pode não suceder nos casos previstos no artigo 15º, o qual se aplica ao caso em apreço.
2.4. Âmbito
Nos termos do nº 1 do artigo 3º do Código das Expropriações, a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim. Conforme declaração do presidente da Câmara Municipal do Porto de 09 de Março de 2000, a área de terreno a expropriar restringe-se ao estritamente necessário à execução do projecto.
2.5. Instrumento de Planeamento Territorial
De acordo com declaração do Presidente da Câmara Municipal do Porto de 09 de Março de 2000, o fim a que se destina a área a expropriar está em conformidade com o previsto em instrumento de gestão territorial e para a zona da sua localização.
De acordo com deliberação da Câmara Municipal do Porto de 11 de Abril de 2000 as parcelas a expropriar necessárias à execução do empreendimento denominado "Alameda da Praça ... /VCI/Praça ... (Alameda ...) constituem uma estrutura viária prevista na planta de síntese do Plano Director Municipal do Porto publicado no Diário da República nº 27, II Serie de 2.2.1993 (de que se junta cópia ao), desenvolvendo-se na Unidade de Ordenamento G e estabelecendo ligação à unidade de Ordenamento E.
- 3.FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
O processo está instruído de acordo com o nº 1 do artigo 12º do Código das Expropriações, podendo ser declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação com carácter urgente.
A autarquia junta comprovativos da notificação a todos os proprietários da deliberação de 99/07/29 do executivo camarário, em cumprimento do disposto no nº 5 do artigo 10º do C.E..
De acordo com o relatório do perito da lista oficial, efectuado nos termos do nº 4 do artigo 10º do Código das Expropriações, a previsão do montante dos encargos a suportar com a expropriação é de Esc. 401 583 230$00.
A Rubrica Orçamental da Câmara Municipal do Porto 11/09-01-02 Expropriações e/ou aquisições de terrenos, tem de dotação para o ano 2000, 1165 000 000$00, sendo que o saldo em 31 de Janeiro de 2000 é de 928 250 000$00.
Em face do que dispõe o Decreto-Lei nº 69/2000, não se afigura na presente obra, estudo de impacte ambiental.
3.2. Disposições Legais Aplicáveis
A Câmara Municipal do Porto deliberou requerer a expropriação em 99/07/29, ao abrigo da alínea c) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro.
A utilidade pública e a urgência de expropriação poderão ser declaradas ao abrigo dos artigos 1º, 3º, nº. 1, e 15º do C.E..
A atribuição do carácter de urgência à expropriação permitirá à autarquia entrar imediatamente na posse administrativa das parcelas, nos termos do nº. 2 do artigo 15º do C.E..
Nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 14º do Código das Expropriações, é da competência do Ministro a cujo departamento compete a apreciação final do processo, a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes. (Nos casos em que a declaração de utilidade pública das expropriações da iniciativa da administração local autárquica é para efeitos de concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz, a competência é da respectiva assembleia municipal).
Nos termos de declaração do Presidente da Câmara Municipal do Porto de 09 de Março de 2000, o presente pedido de declaração de utilidade pública não se destina à concretização de plano de urbanização ou plano de pormenor.
Nos termos do artigo 10º do Decreto-Lei nº 474-A/99, de 8 de Novembro (Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional), do Despacho nº 21 496-X/99, de 10 de Novembro de 1999, de Sua Excelência o Primeiro Ministro, e do Despacho nº 6696/99 de Sua Excelência o Ministro Adjunto, competirá a Sua Excelência o Secretário de Estado da Administração Local a declaração de utilidade pública da expropriação requerida pela Câmara Municipal do Porto.
3.3. Audiência dos interessados
Em face do carácter urgente da expropriação acima fundamentado, entende-se não haver lugar e audiência dos interessados, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 103º do Código do Procedimento Administrativo.
4. Proposta
Pelos fundamentos de facto e de direito acima elencados, bem como pelos elementos juntos no processo, propõe-se que seja declarada a utilidade pública, para efeitos de expropriação, com carácter urgente, a favor da Câmara Municipal do Porto, de trinta e quatro parcelas, identificadas em anexo, necessárias à execução da obra de construção do empreendimento denominado "Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ...)".
3. Em 16 de Agosto de 2000 (fls. 124 do PI), o Secretário de Estado da Administração Local proferiu o seguinte despacho:
"Entidade Expropriante: Câmara Municipal do Porto
Processo DGAL: Expropriação com carácter urgente das parcelas necessárias à execução do empreendimento denominado "Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ...)
No exercício das competências que me foram delegadas por Sua Excelência o Ministro Adjunto, por Despacho nº 6696/2000, publicado no Diário da Republica, II Série, nº 74, de 28 de Março de 2000, e nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 1º, 12º, 13º, 14º, nº 1, e 15º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, declaro a utilidade pública e atribuo carácter urgente à expropriação das parcelas identificadas na IT nº 96/DSJ, de 19 de Julho de 2000, da DGAL, com os fundamentos de facto e de direito aí expostos."
- 4.Em Reclamação apresentada ao Secretário de Estado da Administração Local (fls. 97 a 110 do PI), as recorrentes pediram a revogação do referido despacho de 16 de Agosto de 2000, com os fundamentos nela expostos e que aqui se dão por inteiramente reproduzidos, ou a sua anulação por violação manifesta do Instrumento de Planeamento territorial em vigor, que é o Plano Director Municipal do Porto.
- 5.Cópia da reclamação em causa foi enviada pelo DGAL ao Presidente da CMP, atendendo ao que dispõem os nºs 1 e 2 do artº 141 e o artº 138º do CPA, a fim de que se pronunciasse sobre o respectivo requerimento (fls. 86 do PI).
- 6.Em 28.06.01 as recorrentes requereram à Autoridade recorrida (fls. 85 do PI), o seguinte:
".... na qualidade de expropriados de vários prédios sitos O " Praça .../VCI/Praça ..." ou "Alameda ...", em 27 de Abril de 2001, registaram reclamação na qual invocavam vários vícios que inquinam o despacho de V.Exª de Declaração de Utilidade Pública, publicada no DR, IIª Série, nº 210, de 11 de Setembro de 2000.
Vêm requerer e V.Ex se digne mandar passar certidão, com carácter urgente, com fins judiciais, e independentemente de despacho, dos actos seguintes:
a) - da eventual resposta à notificação da DGAL, bem como a data de recepção da resposta remetida pela Câmara Municipal do Porto;
b)- cópia do ofício assinado pelo Presidente da Câmara Municipal do Porto e dirigido ao Senhor Secretário de Estado das Autarquias Locais, remetendo a resposta á reclamação;
A presente certidão é requerida ao abrigo do disposto nos artigos 62º e 63 do Código de Procedimento Administrativo."
- 7.O Presidente da Câmara Municipal do Porto remeteu em 5.7.01 o ofício nº 470/01/DMS (fls. 77 do PI) ao Director-Geral das Autarquias Locais, enviando a sua resposta à solicitação acima referenciada em 5, através da Informação Jurídica nº 728/01/DMS, por ele homologada pelo despacho de 28.6.2001, " que responde a todas as questões suscitadas pelas expropriadas na reclamação apresentada".
- 8.Nessa Informação nº 728/01/DMS, que aqui se dá por reproduzido ( fls. 78 a 82) escreve-se a dado passo:
(...........)
12 – é fácil verificar, que a planta de síntese do PDM do Porto, que por lapso não foi enviada a V. Exa. com o pedido da DUP, mas que as reclamantes apresentaram como doc. n.º 3, contém efectivamente a localização da Alameda, pelo que não existiu qualquer manipulação nas informações prestadas.
13 – Pelo que não é verdade, o afirmado no ponto 24 in fine e no ponto 25 da presente reclamação.
14 – Aliás, as reclamantes no ponto 30, confirmam o que já se disse anteriormente contradizendo-se, senão vejamos:
14.1 - Como é possível que as reclamantes afirmem nos pontos 24 e 25 que a planta enviada com o pedido de DUP foi viciada; que o Senhor Secretário de Estado acabou por ser "enganado", pois levaram-no a crer que o empreendimento que se pretende executar à revelia do PDM, estava neste previsto, quando efectivamente não está e consequentemente que está erradamente preenchida, a ficha que a Direcção Geral das Autarquias Locais remeteu à Câmara Municipal do Porto e logo depois, na 1.ª parte do ponto 30 desta mesma reclamação, referem que o PDM prevê na unidade de ordenamento em causa, e mais concretamente na área que se pretende expropriar, a criação de uma nova via com a configuração constante da planta denominada de síntese n.º 6?
15 – É óbvio, que o empreendimento a executar, isto é, o fim a que se destina a área a expropriar, está em conformidade com o previsto em instrumento de gestão territorial, situação que as próprias reclamantes voltam a assumir, quando referem e passamos a citar "... donde se conclui que se expropria mais área, desnecessariamente, do que aquela que seria precisa para a execução do empreendimento previsto no PDM (ponto 34 desta reclamação)."
Conclui, afirmando que "27 – Verifica-se deste modo, que a Câmara Municipal do Porto procedeu com toda a correcção na instrução do pedido da Declaração de Utilidade Pública, ressalvando o lapso de não ter enviado também o respectivo extracto da Planta de Síntese, publicada no Diário da República, atrás referido, onde se encontra prevista a via em causa, aliás como as próprias reclamantes o reconhecem, não se verificando qualquer violação do PDM do Porto, pelo que o acto declarativo de utilidade pública é válido, não se encontrando ferido de nulidade."
9. Por ofício datado de 21 de Agosto de 2001, o Presidente da CMP, dirigiu ao DGAL, a seguinte comunicação (fls. 26 e 27 do PI):
"Assunto: Pedido de Rectificação de Declaração de Utilidade Pública.
Na sequência do despacho do Exmº Senhor Secretário de Estado da Administração Local, de 16 de Agosto de 2000, que declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação das parcelas de terreno necessárias à construção do projecto denominado por Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ... ), publicada no Diário da República nº. 210, II Série, de 11 de Setembro, a Câmara Municipal do Porto, vem requerer a V. Ex. rectificação da mencionada D.U.P. nos termos e com os fundamentos seguintes:
A Câmara Municipal do Porto através da proposta nº. 40/01/DMS, aprovou o pedido de rectificação da Declaração de Utilidade Pública da Alameda da Praça .../VCI/Praça ... (Alameda ...), baseando-se nos elementos de registo (descrições prediais e inscrições matriciais) que foram apresentados em Tribunal, pelas expropriadas das parcelas 6, 20, 24, 28 e 29, a saber, A... e B..., no âmbito do processo de reclamação nº. 221/01, da 2ª Secção do 2º. Juízo Cível do Porto (Documentos 1 e 2).
A proposta nº. 40/01/DMS, teve também por objecto a rectificação de indicação dos interessados/expropriados das parcelas 19, 20 e 25 da planta cadastral, por se ter verificado que houve troca de nomes dos respectivos proprietários
Acresce porém, que depois de aprovada aquela proposta pelo Executivo, e no âmbito de uma acção de embargo judicial de obra nova, entretanto intentada contra a ... por aquelas mesmas expropriadas, que veio a ser indeferida, a Câmara Municipal do Porto tomou conhecimento, que as expropriadas das parcelas 6, 20, 24, 28 e 29 apresentaram nova identificação registral das parcelas (Doc. nº. 3) que resumidamente consistiu no seguinte:
Parcela 6 – Excluíram o prédio descrito sob o nº. 242, de fls.130 verso do Livro B-1 e o artigo urbano 9855;
Parcela 24 – Excluíram o artigo matricial n.º 125 e os prédios descritos sob os nº 3943, de fls. 97 verso, 3946, a fls. 100 e 3947, a fls. 101 verso, todos do Livro B- 23, embora não tenham excluído os respectivos artigos matriciais correspondentes, a saber: 73, 86 e 135, da matriz rústica.
Do exposto, é fácil constatar que nem as próprias expropriadas sabiam exactamente quais os prédios abrangidos pela expropriação, o que determinou o erro do pedido de declaração de utilidade pública, que agora se pretende rectificar.
Assim, requer a V. Exa., se digne promover junto do Senhor Secretário de Estado da Administração Local, a rectificação da Declaração de Utilidade Pública da Alameda da Praça ... /VCI/Praça ... (Alameda ...), de acordo com o quadro rectificativo que se anexa como documento n.º 4."
- 10.Em 24.8.01, as recorrentes requereram ao DGAL, a passagem de certidão de todo o processo de declaração de utilidade pública e respectivos anexos (fls. 1 PI).
- 11.As recorrentes foram notificadas do despacho recorrido, através do ofício nº 10397, de 21 de Setembro de 2000, registado com aviso de recepção (fls. 154 do PI).
- 12.A petição do presente recurso contencioso deu entrada neste Supremo Tribunal Administrativo em 15 de Maio de 2001.
- III -
As recorrentes, tendo visto um terreno seu expropriado para o fim da implantação de um empreendimento viário na cidade do Porto (Alameda da Praça ... /VCI/Praça ...) impugnaram junto da subsecção o acto que declarou a utilidade pública da expropriação. Do acórdão que negou provimento ao recurso trazem agora recurso jurisdicional, com fundamento em o acórdão (bem como o acto impugnado) terem violado o PDM do Porto, bem como o princípio da proporcionalidade.
Sustentam as recorrentes que o PDM não prevê uma via com essas características (alameda com dois arruamentos marginantes e uma largura superior a 80 metros), mas unicamente um arruamento que, tendo em conta a escala da planta, não terá mais de 15 metros.
Relativamente à violação do princípio da proporcionalidade, a arguição das recorrentes possui um desenho muito especial, interligando-se com a violação do PDM. O raciocínio que fazem é o seguinte: se o PDM tivesse sido respeitado, teria sido construída uma via com 15 a 20 metros de largura, e não uma alameda com 80. Nesse caso, não teria sido necessário expropriar as parcelas das recorrentes. A expropriação foi, assim, além do indispensável à realização do seu fim, contrariando o princípio afirmado no art. 3º do Código das Expropriações.
Esta alegação improcede. Na realidade, a limitação que este princípio introduz é a que a expropriação se atenha ao necessário, ao indispensável, para a realização do seu fim (cf. o citado art. 3º). O que se tem em vista é adequar o objecto do que é expropriado ao fim da expropriação, de modo a que não se vá além do estritamente indispensável à realização da obra ou iniciativa de utilidade pública apresentada como justificação específica para a ingerência ablativa com a propriedade particular.
Sendo assim, aquilo a que tem de atender-se é ao fim concreto que a expropriação visou conseguir, que seria a construção da tal alameda com as características enunciadas pelas recorrentes. Para haver quebra da proporcionalidade, seria preciso demonstrar que a expropriação dos terrenos das recorrentes era desnecessária à realização dessa obra. Simplesmente, não é isso que é posto em causa no recurso contencioso, e agora no recurso jurisdicional. O que se alega é que não seria preciso expropriá-los se, em lugar da alameda, tivesse sido construída a via desenhada no PDM. Mas este não é, seguramente, o fim constante da declaração de utilidade pública, a qual, sem sombra de dúvida, aponta como causa de utilidade pública e finalidade da expropriação a construção da dita alameda.
Deste modo, a alegação de violação do princípio da proporcionalidade tem de improceder. Este princípio constitui um limite interno à actividade da Administração, e localiza-se na sua zona discricionária. Na construção das recorrentes, a quebra da proporcionalidade fica tributária da procedência doutro vício, que seria, grosso modo, a violação das normas do PDM – vício esse já sediado na parte vinculada do acto expropriativo. E supõe que a Administração não praticou o acto concreto que está a ser sindicado, mas um acto alternativo tendo em vista a construção duma via como a alegadamente prevista no PDM, e não uma larga alameda.
Resta, então, ver se a construção da alameda em causa é ou conforme ao PDM do Porto.
A resposta, para as recorrentes, seria negativa, por dois motivos, a saber:
- a)Enquanto no PDM se prevê um arruamento com cerca de 15 metros, a alameda em causa tem cerca de 80 metros, com dois arruamentos a marginarem-na.
- b)Com a construção de uma via com estas características, fica alterado destino da respectiva unidade de ordenamento em que é implantado, que deixa de ser predominantemente habitacional.
Esta última arguição é manifestamente inconsistente. A construção de determinado empreendimento viário, por si só, é absolutamente incapaz de marcar o fim ou destinação económica de determinada zona urbana. De acordo com o ordenamento estabelecido nos vários instrumentos de gestão urbanística (PDMs, planos de urbanização, planos gerais ou parciais, loteamentos, etc.) aos terrenos podem ser atribuídas finalidades económico-sociais diversas, ficando os mesmos destinados, consoante as respectivas aptidões e as opções de quem planeia e ordena, a habitação, a comércio, a serviços, a instalações industriais, a equipamentos públicos, a zonas verdes ou paisagísticas, a actividades de recreio e desporto.
Uma via pública, quaisquer que sejam as suas dimensões, não pertence a nenhuma destas categorias, pois a finalidade ou a destinação que serve pode ser qualquer uma delas. Por natureza, é um elemento de ligação entre zonas de uma cidade, permitindo o trânsito das populações de um lado para o outro. A vida urbana consiste justamente nisso, no desfrute imediato e quase simultâneo das várias “valências” que cada unidade proporciona, arrumadas como estão umas ao pé das outras. A via pública convive com todos os segmentos da cidade, sem se comprometer com nenhum deles.
Deste modo, construção da via que serviu de base à expropriação, quaisquer que sejam, em concreto, as suas dimensões, é insusceptível de modificar o destino “predominantemente habitacional” atribuído no PDM à unidade de ordenamento que atravessa - a unidade G – para a qual se previa, como é pacífico, a construção duma via pública.
Resta saber se, embora sem a virtualidade de subverter o fim delineado no Plano, tal obra se desviou doutra prescrição vinculativa do mesmo resultante. Como atrás se disse, as recorrentes insistem em que o PDM prevê um arruamento com cerca de 15 metros, enquanto a alameda a que alude o acto expropriativo tem cerca de 80 metros, com dois arruamentos a marginarem-na.
O acórdão recorrido resolveu essa questão dizendo, em substância, que o PDM não é um plano de pormenor, e portanto não dá a conhecer as dimensões reais da via, que só se vêm a saber depois de elaborado o respectivo projecto. Encontrando-se prevista na planta uma infra-estrutura viária, prevista ficou a construção da alameda em causa. O recorrido Secretário de Estado acrescenta que a planta do PDM é uma planta de ordenamento ou de localização, à escala 1:5000, que não permite aferir das dimensões da via.
A resposta que o acórdão deu não pode considerar-se satisfatória.
É certo que se trata de uma planta de síntese, e duma planta à escala 1:5000, que não permite definir com rigor as dimensões dos diversos elementos representados. Nela, 1 cm corresponde a 50 metros no terreno, pelo que pequenas variações da ordem de 1 mm são dificilmente mensuráveis.
Assim, se a diferença residisse em 5 ou mesmo 10 metros de largura da via, não se veria como demonstrar que a expropriação se afastou dos limites do PDM. Estar-se-ia claramente no domínio do pormenor, com o qual um plano desta natureza não tem de se preocupar.
Mas se a diferença estiver entre os 15 ou 20 metros que ressaltarão da planta e os 60 ou 80 que a alameda terá, com uma grande alameda acompanhada por duas vias marginantes, está-se a falar de uma divergência da ordem dos 300 ou 400%, que já não pode ser desconsiderada.
Em termos de planeamento urbanístico, isso representa uma ideia e uma opção claramente diferentes, ditadas – tudo leva a crer – por uma “filosofia” distinta.
A definição das vias de comunicação (dimensões, implantação, traçado) faz parte dos grandes objectivos de quem planeia – cf. o PROF. MANUEL DA COSTA LOBO, As Opções Implícitas na Natureza dos Regulamentos Estratégicos dos Planos de Urbanização … , in Direito do Urbanismo, INA, 1989, p. 75. Como impressivamente refere este autor, as redes infraestruturais (arruamentos, esgotos, águas) constituem, elas próprias, a urbanização do terreno.
Assegurando a ligação entre os diversos espaços, as vias públicas assumem um carácter estruturante, pois são susceptíveis de condicionar tudo o resto, incluindo o ordenamento e o zonamento.
Essa definição, longe de pertencer unicamente ao domínio do pormenor, integra-se perfeitamente na função dos planos directores, sobretudo no que respeita às grandes vias de ligação – como é justamente o caso. Os PDMs dedicam-se “à fabricação do espaço, das ruas e das construções, e à localização das coisas nesses espaços” – PROF. MANUEL DA COSTA LOBO, na colectânea citada, Noções Fundamentais. Conceitos Técnicos, Habitação e seus Espaços de Vivência, p. 28. Neste enquadramento, v. também a definição do conteúdo dos planos constante do Dec-Lei nº 69/90, art. 9º, nºs 1 e 2, e a referência explícita às plantas assinalando as vias de comunicação que servem as áreas de intervenção dos planos municipais, feita na al. b) do nº 1 do art. 11º.
É fora de dúvida que a marcação em planta de plano director de determinada via é um modo de lhe definir vinculativamente as respectivas características. Um plano é essencialmente um programa de intervenção, e por isso as plantas dos planos não têm carácter simplesmente ilustrativo: “o plano precede os projectos, localiza as obras umas em relação às outras, condiciona-as, dá instruções sobre as suas implantações” – última ob. cit., p. 19.
Ora, a construção duma via de ligação do tipo da que agora se projecta no interior duma cidade tem notórias implicações no ambiente urbano construído, a diversos níveis. Se a via alarga com essas proporções, então tudo tem de recuar atrás de si, sendo afectada a profundidade dos lotes e a sua aptidão construtiva. Por outro lado, e graças à lei das cérceas (art. 59º do RGEU), esse alargamento irá propiciar edificações muito mais altas, daí resultando alterações importantes. Igualmente, uma alameda com essas características vem emprestar mais nobreza ou dignidade à zona, por isso “obrigando” a uma maior qualidade de construção.
De uma para a outra solução existe, manifestamente, disparidade de tratamento urbanístico e diferenças quanto aos efeitos dessas opções, não sendo por isso lícito concluir que uma tal mudança se amolda ao PDM ou lhe é indiferente.
O argumento de que o PDM não fornece senão um esboço viário mal definido que depois se concretizaria em “projecto” encerra, em si mesmo, a ideia deformante que costuma levar ao atraiçoamento dos planos e ao atropelo das regras de boa gestão urbanística dos solos. É que, se a marcação da via é uma simples indicação imprecisa à espera de posterior definição, também a delimitação do zonamento e as restantes indicações da planta de síntese hão-de consentir desvios, para a esquerda e para a direita, de 50 ou mais metros…
Se é possível à Administração, sem revisão do plano, construir uma via com 80 metros de largo em vez de 20, então também será lícito ao particular construir um hotel 50 metros para dentro de uma zona habitacional, ou um posto de abastecimento de combustíveis dentro de uma zona verde, ou deslocar equipamentos com uma margem de variação semelhante.
Isto não significa que o projecto esteja errado e o PDM certo. Bem pode acontecer que o bom planeamento e ordenamento da cidade exijam uma alameda como a que se está a projectar. Mas nesse caso não restava senão proceder primeiro à alteração do PDM, e expropriar depois.
Descendo ao concreto, verifica-se que o regulamento do PDM do Porto teve em conta a realidade teórica sobre que acabámos de discorrer. Com efeito, lê-se no seu art. 9º:
Art. 9º
A Câmara Municipal deliberará sobre a aprovação da implantação de rodovias no território municipal por entidades públicas, de modo a concretizar as disposições do plano, em especial a respectiva estrutura viária fundamental constante da planta a que se refere a alínea a) do artigo 1º.
É, por conseguinte, o próprio PDM que afirma o carácter vinculativo da estrutura viária fundamental definida na sua planta de zonamento.
Pressuposto em que assentou a decisão de expropriar foi que a dita alameda constituía “uma estrutura viária prevista na planta de síntese do PDM do Porto” (cf. a informação técnica da DGAL nº 96/DSJ, a fls. 29 dos autos e reproduzida na matéria de facto, a fls. 159).
Ora, tal pressuposto revela-se absolutamente inexacto, sem necessidade de apurar, com rigor, qual a largura precisa de cada uma das vias – a marcada em planta e a projectada – tal é a desproporção entre ordens de grandeza de 15 ou 20 metros (para uma) e de 60 ou 80 (para outra).
Sendo assim, o acto impugnado é ilegal, por erro nos pressupostos.
A decisão recorrida não pode, por isso, manter-se.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e anulando o acto contenciosamente impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 18 de Maio de 2004
J Simões de Oliveira – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues – Jorge de Sousa
