0112/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A…, identificado a fls. 2 dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho da VEREADORA DO PELOURO DA HABITAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, de 27.06.2002, exarado na Informação nº 406/DGP/02, que decidiu excluir o recorrente e sua esposa do realojamento sito na Calçada …,– Porta …, B…, em Lisboa, com fundamento em falta de residência permanente, ordenando-lhe que deixasse o referido alojamento devoluto no prazo de 10 dias sob pena de desocupação coerciva pela Polícia Municipal. Por sentença do TAF de Sintra, de 23.06.2006 (fls. 106 e segs.), foi o recurso julgado improcedente. É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões: Ao decidir como o fez, a douta sentença ora sob censura violou, em primeiro lugar, o princípio da boa fé, consagrado no artigo 266.°, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, e melhor concretizado no artigo 6.º-A do Código do Procedimento Administrativo , na medida em que parte da actuação administrativa ali em apreço consubstancia o exercício de uma competência não exercida, deliberadamente, durante um período de quarenta anos, não podendo agora sê-lo sem violar as legítimas expectativas e a confiança do ora destinatário do acto; Por outro lado, errou também a douta sentença a quo na qualificação dos documentos constantes dos autos, retirando daqueles elementos conclusões que deles não decorreriam – é o caso do entendimento de que o Recorrente não reside no local despejando – , Ignorando, igualmente, outros (invocados) erros nos pressupostos de facto em que se fundou a decisão, como a atribuição ao Recorrente da qualidade de arrendatário de um imóvel que é sua propriedade, Violando, assim, o disposto nos artigos 1.° , n.º 2, e 4.° , alínea a), do Decreto-Lei n.º 163/93 , de 7 de Maio, e o artigo 1.° do Capítulo VI, alínea c), aplicado por força do artigo 1.° do Capítulo VII dos Critérios Gerais de Realojamento, aprovados por despacho do Vereador do Pelouro da Habitação, de 10 de Julho de 2000, exarado na Informação n.º 119/DGSPH; A douta decisão agora em crise viola, igualmente, o disposto nos artigos 124.º e 125.º do Código do Procedimento Administrativo , porquanto não considerou manifestamente insuficiente o acto recorrido (quererá dizer-se a fundamentação do acto recorrido), designadamente quanto ao aspecto da situação legal da residência do ora Recorrente; Finalmente, deve considerar-se a preterição da formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, consagrada nos artigos 100º e ss. do Código do Procedimento Administrativo , manifestação de um direito subjectivo público de participação procedimental, direito fundamental atípico, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias; De facto, não constando da documentação que foi carreada para os autos qualquer espécie de notificação para pronúncia em sede de audiência prévia – ou justificação para a sua preterição – , violou a decisão apreciada em primeira instância o direito de audiência prévia dos interessados e Na medida em que ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de participação procedimental, encontra-se inquinada, nos termos do artigo 133.° , n.º 2, alínea d), do Código do Procedimento Administrativo , de nulidade, vício do conhecimento oficioso do Tribunal a quo , que sobre este deveria ter-se pronunciado. II . Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo nos seguintes termos: Não existe qualquer violação do princípio da boa fé pela Agravada, por não ser à Agravada que competia exercer as diligências necessárias à legalização da edificação, tal constituía antes de mais um dever do Agravante, que deveria ter solicitado a legalização da edificação, isto é, deveria ter solicitado o licenciamento da construção, o que nunca aconteceu. Também não se verifica o vício de erro nos pressupostos de facto, uma vez que efectivamente o Agravante não provou como era seu ónus que residia no fogo dos autos. Quanto à falta de fundamentação a mesma não se verifica, estando o acto sobejamente fundamentado de facto e de direito, como se demonstrou. O Agravante deve ser condenado como litigante de má fé, nos termos do art. 456° , n.º 2, alínea a) do Código de Processo Civil . III . O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer em que sustenta a improcedência do recurso. Refere, em suma, que acompanha a entidade recorrida quanto à impropriedade do meio processual utilizado para sindicar a alegada aquisição pelo Recorrente do direito de superfície, referindo ainda que a falta de audiência de interessados gera, contrariamente ao alegado, a mera anulabilidade do acto. Por fim, e quanto ao alegado vício de falta de audiência, refere que o mesmo não foi invocado anteriormente, não tendo sido conhecido na sentença, constituindo pois matéria nova de que não pode agora conhecer-se ( art. 676º, nº 1 do CPCivil ). Colhidos os vistos, cumpre decidir. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados os seguintes factos: a) Por despacho de 27.06.2002, da Srª Vereadora do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Lisboa, exarado na informação n° 406/DGP/02, com o seguinte teor: "Concordo e autorizo.", foi decidido: " Excluir o requerente e sua esposa do realojamento sito na Calçada …, Porta … – B…, em Lisboa, tendo por fundamento a falta de residência permanente, tudo nos termos da respectiva caracterização, ao abrigo da última parte do n° 2 do artigo 1º ( a contrario sensu ) e alínea a) do artº 4º do D.L. n° 163/93 de 7 de Maio, e nos termos do artº 1º do Capitulo VI alínea c) aplicado por força do artº 1º do Capitulo VII dos Critérios Gerais de Realojamento, aprovados por despacho do Exmo. Sr. Vereador do Pelouro da Habitação de 10/07/00 e exarado na Inf. N° 119 /DGSPH/OO. (...) " - Cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos; Mais se ordenou a notificação do recorrente para que " caso não deixe devoluto o alojamento no prazo de 10 dias após a recepção desta notificação, a Policia Municipal procederá à sua desocupação coerciva " - Cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos; O despacho foi notificado ao recorrente em 19.07.2002 - Cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos; O recorrente vive com o seu cônjuge na Mata da Rainha, Rua …, Fundão, onde dispõe de habitação, há cerca de dois anos - Cfr. documentos constantes do processo administrativo não paginado, junto aos autos; O recorrente, em declarações prestadas aos serviços da Câmara Municipal de Lisboa, no âmbito do procedimento administrativo, reconheceu poder prescindir da habitação sita na B…, tendo mostrado preferência em receber uma indemnização pela demolição daquela em detrimento do alojamento - Cfr. documento n° 6 junto pelo recorrente, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido; O recorrente e o seu cônjuge não constam do recenseamento efectuado pela Câmara Municipal de Lisboa no âmbito do Programa Especial de Realojamento, aprovado pelo Decreto-Lei n° 163/93 , de 7 de Maio (PER/93) - Cfr. documento n° 5 junto com a petição de recurso; A edificação em causa encontra-se em zona objecto do Programa Especial de Realojamento (PER), instituído pelo DL n° 163/93 , de 7 de Maio, com vista à erradicação de barracas e edificações clandestinas - Cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos; Trata-se de uma construção, como as demais naquele local, a ser utilizada sem licença, a qual se mostra insusceptível de ser concedida em conformidade com os instrumentos de ordenamento do território em vigor para aquela área - Cfr. documento constante do processo administrativo não paginado, junto aos autos; Em 16 de Setembro de 2002 deu entrada o presente recurso contencioso de anulação - Cfr. carimbo aposto na p.i. a fls. 2. O DIREITO A sentença impugnada julgou improcedente o recurso contencioso interposto do despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação da C.M. de Lisboa, que decidiu excluir o recorrente e sua esposa do realojamento sito na Calçada … – Porta …, B…, em Lisboa, com fundamento em falta de residência permanente, ordenando-lhe que deixasse o referido alojamento devoluto no prazo de 10 dias sob pena de desocupação coerciva pela Polícia Municipal. Insurgindo-se contra o decidido, invoca o recorrente a existência de diversos erros de julgamento. 1. Alega em primeiro lugar que a sentença violou o princípio da boa fé, consagrado no art. 266° , nº 2, da CRP, e concretizado no art. 6º-A do CPA , na medida em que a actuação administrativa contenciosamente apreciada consubstancia o exercício de uma competência não exercida durante um largo período de tempo, não podendo agora vir a ser exercitada sem violação das legítimas expectativas e confiança do ora recorrente. Nenhuma razão assiste ao alegante. Como é sabido, o art. 266º, nº 2 da CRP determina que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, devendo exercer as suas funções com respeito, designadamente, pelo princípio da boa-fé. E, em concretização deste princípio, estabelece o art. 6º-A do CPA que a Administração e os particulares “ devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé ”, ponderando, nomeadamente, “ a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa ”. Admitindo-se que a violação deste princípio, por parte da Administração, gera a invalidade do acto É, em geral, negativa a resposta a esta questão, salvo se a lei ou a própria natureza do acto impuserem a vinculatividade jurídico-administrativa da expectativa criada (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo , 2ª edição, pág. 114). , é seguro que esta não ocorre na situação dos autos, por ser evidente que se não configura, por parte da Administração, violação do referido princípio. O princípio da boa-fé é normalmente reconduzido a um padrão ético-jurídico de avaliação das condutas humanas, como honestas , correctas e leais , visando “ promover a cooperação entre os sujeitos (obrigação de cooperação) ” e “ impedir a ocorrência de comportamentos desleais e incorrectos (obrigação de lealdade) ” – ob. cit., pág. 110. Ora, como resulta da matéria de facto provada, o recorrente vive com o seu cônjuge na cidade do Fundão, onde dispõe de habitação, há cerca de dois anos, sendo certo que, em declarações prestadas aos serviços da Câmara Municipal de Lisboa, no âmbito do procedimento administrativo, reconheceu poder prescindir da habitação sita na B…, tendo mostrado preferência em receber uma indemnização pela demolição daquela, em detrimento do alojamento. E resulta ainda da matéria de facto que a edificação em causa é, como as demais naquele local, uma construção sem licença, insusceptível de ser legalizada em conformidade com os instrumentos de ordenamento do território em vigor para aquela área, e que a mesma se encontra em zona objecto do Programa Especial de Realojamento (PER), instituído pelo DL n° 163/93 , de 7 de Maio, com vista à erradicação de barracas e edificações clandestinas. Perante esta factualidade, é óbvio que nenhuma expectativa legítima poderia advir para o recorrente do facto de a Administração não ter, há mais tempo, exercitado a sua competência legal de o excluir do realojamento da Calçada …, local onde ele efectivamente não reside há vários anos, e estando a edificação em causa, construída sem licença, a ser ocupada por outra pessoa. Como bem se refere na sentença sob impugnação, “ não se vislumbra em que medida possa o Recorrente ter criado expectativas legítimas, baseadas numa situação ilegal ..., sendo que o mero decurso do tempo não se revela suficiente para tornar legal a situação de ilegalidade da sua edificação ”. Improcede assim a conclusão A) da alegação. 2. Alega o recorrente, de seguida, que a sentença errou quanto aos pressupostos de facto, ao retirar dos documentos constantes dos autos ilações que eles não consentem, designadamente quanto ao entendimento de que o recorrente não reside no local do realojamento (Calçada …), com o que teriam sido violados os arts. 1° , nº 2, e 4° , al. a) do DL nº 163/93 , de 7 de Maio, e o disposto nos Critérios Gerais de Realojamento constantes da Informação nº 119/DGSPH. Também aqui lhe não assiste qualquer razão. Com efeito, e ainda que de uma forma sintética, a sentença impugnada considerou que o recorrente não lograra demonstrar que o acto recorrido assentava em pressupostos de facto errados, e que, bem pelo contrário, constavam do processo administrativo autos de declarações prestadas pelo próprio recorrente que permitiram ao tribunal considerar provado que ele e o seu cônjuge não têm residência permanente no local em causa, uma vez que residem há alguns anos no Fundão. E assim é, na verdade, o que resulta do procedimento de recenseamento levado a cabo pelos serviços do Departamento de Habitação da C.M.Lisboa. Como base do relatório e informações dos serviços, em que se fundamentou o acto contenciosamente acometido, constam do PA relatórios do Serviço Social do Município e autos de declarações de residentes no dito local de realojamento (Calçada …), todos convergentes na afirmação de que o recorrente e a sua mulher já não residiam há, pelo menos, 2 anos naquele local, estando a casa em que eles moravam ocupada por terceira pessoa, e informando o recorrente, no auto de declarações de 7.11.2001 (fls. não numeradas do PA) que, embora venha por vezes a Lisboa, foi viver para o Fundão por “ ter problemas de saúde e ter que estar num local com ar puro ”. A sentença sob censura não incorre pois no erro que lhe vem assacado, não se vendo em que é que foram violadas as disposições legais invocadas pelo recorrente (que consagram os objectivos do Programa de Realojamento e a obrigatoriedade de levantamento exaustivo das barracas existentes na área do respectivo município), pelo que improcedem as conclusões B) a D) da alegação. 3. Alega também o recorrente que a sentença impugnada errou ao não considerar insuficiente a fundamentação do acto, designadamente quanto ao aspecto da situação legal da sua residência, tendo assim violado o disposto nos arts. 124.º e 125.º do CPA . Mais uma vez sem razão. É por demais sabido que a jurisprudência deste STA considera que um acto está suficientemente fundamentado desde que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação. Ora, como resulta com clareza dos autos, o acto contenciosamente recorrido decidiu excluir o recorrente e sua esposa do realojamento da Calçada … com fundamento em falta de residência permanente. O texto do referido despacho, transcrito na al. a) da matéria de facto provada, é perfeitamente claro quanto à fundamentação de facto e de direito do acto em causa: " Excluir o requerente e sua esposa do realojamento sito na Calçada …, Porta … – B…, em Lisboa, tendo por fundamento a falta de residência permanente, tudo nos termos da respectiva caracterização, ao abrigo da última parte do n° 2 do artigo 1º ( a contrario sensu ) e alínea a) do artº 4º do D.L. n° 163/93 de 7 de Maio, e nos termos do artº 1º do Capitulo VI alínea c) aplicado por força do artº 1º do Capitulo VII dos Critérios Gerais de Realojamento, aprovados por despacho do Exmo. Sr. Vereador do Pelouro da Habitação de 10/07/00 e exarado na Inf. N° 119 /DGSPH/OO. (...) " Ou seja, independentemente da possibilidade de legalização da construção que o recorrente habitou no local do realojamento (afirmada pelo recorrente e negada pela entidade administrativa), o certo é que o motivo determinante da decisão administrativa é, como nela expressamente se consigna, o da “falta de residência permanente”. Fundamento esse que o recorrente, aliás, bem entendeu, como se alcança da sua própria actuação processual, direccionada à negação de tal pressuposto. O acto está pois suficientemente fundamentado, pelo que a sentença agravada, ao decidir nesse sentido, fez correcta aplicação do direito, concretamente das disposições invocadas pelo recorrente. Improcede, nestes termos, a conclusão E) da alegação. 4. Por fim, alega o recorrente que houve preterição da formalidade essencial de audiência dos interessados, consagrada nos arts. 100º e segs. do CPA , normas desse modo violadas pela decisão administrativa apreciada pela sentença sob recurso, pelo que, na medida em que ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de participação procedimental, direito fundamental atípico de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, está essa decisão administrativa inquinada de nulidade ( art. 133° , nº 2, al. d) do CPA ), vício de conhecimento oficioso pelo Tribunal a quo , que sobre este deveria ter-se pronunciado. Vejamos. Antes do mais, o recorrente parte do pressuposto de que a formalidade essencial de audiência prévia dos interessados, quando exigível, constitui um direito fundamental atípico de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que a sua preterição desencadearia a nulidade do acto prevista no art. 133º , nº 2, al. d) do CPA , a qual poderia e deveria ter sido conhecida pelo tribunal a quo , na mesma medida em que poderá sê-lo agora em sede de recurso jurisdicional ( art. 134º , nº 2 do CPA ). Só que tal pressuposto é falso. Na verdade, a jurisprudência deste STA sempre considerou que a inobservância da audiência de interessados, quando exigível, ou seja, fora dos casos previstos no art. 103º do CPA , constitui um vício formal gerador de anulabilidade do acto (cfr., a título exemplificativo, o Ac. de 03.12.94 – A.D. 403, pág. 781). E esta orientação jurisprudencial assenta na ideia de que esta formalidade não incorpora um direito fundamental de participação, mas apenas um princípio estruturante do processamento da actividade administrativa, pelo que a sua inobservância não constitui ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, tal como se prevê no citado art. 133º , nº 2, al. d) do CPA , gerando, assim, a anulabilidade do acto e não a sua nulidade. Como refere Pedro Machete (citado por José Manuel Santos Botelho e outros, Código do Procedimento Administrativo , 5ª edição, pág. 424), “ os eventuais direitos procedimentais reconhecidos por aquela lei não correspondem a direitos fundamentais com assento constitucional ”. Averiguado que está o tipo de invalidade gerada pela inobservância da audiência de interessados – como vimos, a anulabilidade – importa então referir que tal vício não foi invocado pelo recorrente em sede contenciosa (como ele próprio concede), e que, consequentemente, não foi (nem tinha que ser, por não ser de conhecimento oficioso), apreciado na sentença ora impugnada. Constitui, assim, matéria nova, da qual não pode conhecer-se em sede de recurso jurisdicional. Termos em que improcedem as conclusões F) a H) da alegação. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €. Lisboa, 11 de Setembro de 2008. Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho .