01161/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Tribunal não pode conhecer de vícios, arguidos apenas nas alegações finais, que não sejam de conhecimento oficioso e que não tenham sido arguidos na petição do recurso contencioso

II- Aos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual regulada no Código Administrativo (recurso dos actos da Administração Local, previstos nas alíneas c), d) e j) do art. 51º, 1 do ETAF) não é aplicável o parágrafo único do art. 67º do Regulamento do STA.

III- Nos aludidos recursos a não inclusão nas alegações finais de vícios invocados na petição não pode interpretar-se como abandono desses vícios pelo recorrente; de facto, se da própria falta de alegações (facultativas) não é possível extrair qualquer consequência jurídica, não há fundamento legal para o tribunal deixar de conhecer aqueles vícios.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., SA recorreu para este Supremo Tribunal, da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que rejeitou o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho do VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DA PÓVOA DE VARZIM, formulando as seguintes conclusões:

- as alegações finais, nos processos a que alude o art. 24º al. a) da LPTA (contencioso da Administração Local) são facultativas;

- não recaindo sobre o recorrente o ónus de alegar, não é aplicável o art. 690º do Cód. Proc. Civil;

- devendo, em consequência o Tribunal apreciar todos os vícios arguidos na petição;

- ao rejeitar o recurso por impossibilidade de conhecimento do vício invocado apenas em sede de conclusões finais, considerando abandonada a invocação dos demais vícios alegados na petição, o Tribunal fez tábua rasa dos preceitos da LPTA e do C. P. Civil;

- acresce que, no caso dos autos, o recorrente não apresentou quaisquer conclusões da respectiva alegação, pelo que, o âmbito do respectivo recurso não se encontrava delimitado;

- deveria, assim, o Tribunal, nos termos do art. 690º, 4 do C. P. Civil, ter dirigido um convite à recorrente no sentido de esta apresentar as respectivas conclusões.

Nas contra-alegações a entidade recorrida defende a manutenção da decisão, concluindo:

- a decisão recorrida fez correcta aplicação do direito;

- o recorrente não invocou, em sede de alegações de recurso contencioso de anulação, os vícios invocados na petição de recurso;

- de acordo com o entendimento sufragado pela doutrina e jurisprudência, na esteira da norma constante do parágrafo único do art. 67º do Regulamento do STA, caso a recorrente não invoque nas alegações/conclusões de recurso, os vícios invocados na petição de recurso, deverão considerar-se como abandonados tais vícios, não podendo o tribunal conhecer os novos vícios alegados, a menos que se trate de vícios de conhecimento oficioso;

- o novo vício alegado pelo recorrente em sede de alegações de recurso contencioso, não invocado na petição de recurso, era do seu conhecimento aquando da elaboração dessa mesma petição, não sendo de conhecimento oficioso;

- o Dec. Lei 11/2003, de 18 de Janeiro contém normas imperativas.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser dado parcial provimento ao recurso. Não impendendo sobre o recorrente o ónus de alegar e de formular conclusões no recurso contencioso por ela imposto, argumenta o referido Magistrado, não poderão considerar-se abandonados os vícios invocados na petição e não levados às alegações facultativamente oferecidas, não sendo caso de aplicação subsidiária do art. 684º, 3 do C.P.Civil. Nenhuma censura merecerá a sentença, pelos exactos fundamentos dela constantes, quanto ao não conhecimento do novo vício de violação de lei arguido apenas nas alegações do recurso contencioso.

Colhidos os vistos legais, é o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de direito

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Em 9 de Abril de 03, a recorrente apresentou na Câmara Municipal da Póvoa de Varzim (a sentença refere V.N. de Gaia, por lapso manifesto) um pedido de autorização municipal referente a diversas infra-estruturas de suporte de estações de radiocomunicações já instaladas no município de Póvoa de Varzim, designadamente na Av. ..., Póvoa de Varzim;

b) Dá-se por reproduzido para todos os efeitos legais o teor dos documentos de fls. 9 e seguintes;

c) Por despacho do Vereador da Câmara Municipal de Póvoa de Varzim, ..., datado de 1 de Agosto de 2003, foi rejeitado o pedido de autorização municipal para a instalação de radiocomunicações, na Av. ..., Póvoa de Varzim – cfr. doc. de fls. 113, aqui dado por integralmente reproduzido (acto recorrido).

2.2. Matéria de direito

A decisão recorrida rejeitou o recurso, por entender que o recorrente tinha abandonado nas alegações finais todos os vícios invocados na petição inicial e que o único vício invocado nas alegações finais não podia ser conhecido porque não fora, desde logo, invocado, na petição inicial, sendo que o recorrente já tinha, nessa ocasião, conhecimento da situação de facto que justificava tal arguição.

Vejamos, ambos os aspectos da decisão,

Relativamente ao vício apenas invocado nas alegações finais, a decisão recorrida está correcta.

O vício de violação de lei, consubstanciado na alegação de que a obra em causa não carecia de licenciamento, após a publicação do Dec. Lei 11/2003, de 18 de Janeiro, poderia ter sido arguido logo na petição inicial, uma vez que não dependia de qualquer facto cuja ocorrência só chegasse ao conhecimento do recorrente depois daquele momento processual. Desta forma, impunha-se, não conhecer do referido vício, tal como a decisão recorrida fez. É esta a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, como resulta, nomeadamente dos seguintes acórdãos:

- Acórdão de 05/06/91, rec. 3004: "Como regra, devem ser invocados na petição inicial todos os vícios que se entende inquinarem o acto contenciosamente impugnado; Todavia, na alegação pode invocar-se um novo vício, desde que o conhecimento dos factos que o suportam só tenha advindo ao conhecimento do recorrente após a interposição do recurso; Apurando-se não ser essa a situação, do novo vício não se pode tomar conhecimento";

- Acórdão de 22-9-92, rec. 30602: "Os factos integradores dos vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado constituem a causa de pedir no recurso contencioso e, como tal, têm, em princípio, de ser invocados na petição inicial.; A sua posterior invocação nas alegações só é de admitir quando apenas nesse momento, designadamente pela consulta do processo instrutor, tenham vindo ao conhecimento do recorrente".

- Acórdão de 18-6-2003, rec. 1840/02: "Não pode conhecer-se de vícios que não sejam de conhecimento oficioso que não tenham sido arguidos na petição de recurso contencioso, mas apenas na respectiva alegação, fora dos casos em que exista conhecimento superveniente dos factos em que lhes servem de suporte".

Neste último Acórdão são explicitadas as razões desta firme orientação, com os quais concordamos inteiramente, e que, por isso, reproduzimos: "Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que só se pode conhecer de vícios geradores de anulabilidade se a respectiva arguição for feita na petição de recurso, não podendo posteriormente, em regra, formular-se novos pedidos nem invocar-se novos factos nem fazer-se imputação de outros vícios, designadamente nas alegações e respectivas conclusões. Este entendimento baseia-se no princípio da estabilidade da instância (art. 268.º do C.P.C.) (Este art. 268.º estabelece que «citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei»), e no ónus imposto ao recorrente de expor na petição de recurso os factos e as razões de direito que fundamentam o pedido [art. 36. n.º 1, alínea d), da L.P.T.A.]. Por outro lado, os vícios geradores de mera anulabilidade, só podem ser arguidos no prazo previsto na lei (art. 136º, n.º 2, do C.P.A.), pelo que se eles não forem imputados ao acto nesse prazo, o interessado perderá o direito de os arguir. Assim, para além dos casos de conhecimento oficioso, só em casos excepcionais, quando factos subjectivamente supervenientes para o recorrente lhe proporcionem a tomada de conhecimento de vícios de que ele não podia ter conhecimento no momento da apresentação da petição (É o que sucede, frequentemente, quando os vícios derivam do conhecimento que é proporcionado pela junção ao processo do processo instrutor ou documentos ou de afirmações feitas pela autoridade recorrida), lhe será permitido invocar novos factos ou imputar novos vícios ao acto impugnado, o que está em sintonia com o preceituado no art. 506.º do C.P.C., sobre a admissibilidade de articulados supervenientes, que deve ser subsidiariamente aplicável, com adaptações, ao processo de recurso contencioso, por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.. (Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: - de 15-12-1988, proferido no recurso n.º 22528, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 382, página 511, e no Apêndice ao Diário da República de 23-9-94, página 6013; - de 16-1-1990, proferido no recurso n.º 26942, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-1-95, página 227; - de 31-1-1991, proferido no recurso n.º 27412, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 445; - de 13-2-1992, proferido no recurso n.º 24239, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 1011; - de 13-5-1993, proferido no recurso n.º 24308, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 2480; - de 3-6-1993, proferido no recurso n.º 31046, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 3107; - de 27-1-1994, proferido no recurso n.º 32471, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 528; - de 30-6-1994, proferido no recurso n.º 32445, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 5224; - de 30-3-1995, proferido no recurso n.º 32444, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 445, página 195, e no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 3090; - de 8-2-1996, proferido no recurso n.º 37102, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 957; - de 23-4-1997, proferido no recurso n.º 40904, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 3081; e - de 20-3-1997, proferido no recurso n.º 35689, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-05-99, página 761; - de 5-6-2001, proferido no recurso n. º 37202.)".

Desta forma, e pelos motivos expostos, a sentença recorrida mais não fez que acolher e seguir a jurisprudência deste Supremo Tribunal, pelo que, nesta parte o recurso não merece provimento.

Relativamente aos vícios arguidos na petição inicial e não retomados nas alegações finais, a sentença recorrida entendeu que a falta de menção de tais vícios nas conclusões finais equivale ao seu abandono.

A recorrente e o Ministério Público, junto deste Supremo Tribunal, entendem que não é assim, no contencioso da Administração Local – como é o caso – onde não é aplicável o art. 67º do Regulamento do STA e, portanto, também não são aplicáveis os ónus e preclusões processuais previstas nos artigos 291, nº 2 e 690º do C.P.Civil, quanto à falta de alegações e respectivas conclusões.

Entendemos que o recorrente e o Ministério Público têm toda a razão, como facilmente se demonstra.

O art. 67º do Reg. do STA regula a tramitação processual dos recursos contenciosos intentados directamente na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

No art. 24º da LPTA estabelecia-se uma importante divisão, quanto à tramitação dos recursos contenciosos de anulação: os recursos dos actos da Administração Local (previstos nas alíneas c), d) e j) do n.º 1 do art. 51º do ETAF) seguiam a tramitação estabelecida no Código Administrativo; os restantes seguiam a tramitação estabelecida na Lei Orgânica e no Regulamento do STA, e respectiva legislação complementar.

Logo, não era aplicável ao presente recurso o regime previsto no Regulamento do STA.

Era aplicável ao caso o disposto no art. 848º do Código Administrativo, com a seguinte redacção:

“Concluída a produção de prova, será o processo continuado com vista aos advogados do recorrente e do recorrido e ao Ministério Público, para alegarem por escrito”.

Sobre a falta de alegações por escrito do recorrente, o artigo nada dizia – contrariamente ao que estabelecia o parágrafo único do art. 67º do Reg. do STA que considerava aplicável à alegação e à sua falta “o disposto nos artigos 292º e 690º do C.P.Civil” (a remissão feita para o art. 292º deve entender-se feita, na actual redacção do CPC, para o art. 291).

Segundo o entendimento generalizado deste Supremo Tribunal a falta de alegações, nesta categoria de processos, não implica deserção do recurso, e à falta de conclusões nas alegações também não é aplicável o regime do art. 690º do C.P.Civil – cfr. Ac. de 12/7/200, recurso 46281; 6/10/90, recurso 28418; 9-12-99, recurso 45476; 8-4-97, recurso 40544; 23-11-89, recurso 26515; 1-2-90, recurso 26.973; 17-12-2003, recurso 1792.

No sumário deste último Acórdão (17/12/2003, recurso 1792), pode ler-se: “Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual referida em I), a não inclusão nas alegações de vícios invocados na petição não pode interpretar-se como abandono desses vícios pelo Recorrente; de facto, se da própria falta de alegações, por facultativas, não é possível extrair qualquer consequência jurídica, não há fundamento legal para o tribunal deixar de conhecer aqueles vícios.”.

Fundamentou-se este entendimento, nos termos seguintes:

“(…) Contudo, é certo que, nos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual dos recursos de actos da administração local, como é o caso, não é aplicável o § único do artº 67º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, pelo que, a falta de alegações não determina a deserção do recurso, conforme a sentença recorrida, aliás, não deixou de fazer notar.

Ora, se da própria falta de alegações, nos recursos contenciosos em causa, não é possível extrair qualquer consequência jurídica, estando o Tribunal obrigado a conhecer todos os vícios invocados pelos Recorrentes na petição, não se vê fundamento legal bastante para o Tribunal deixar de conhecer vícios invocados na petição de recurso mas não referidos nas alegações (facultativas).

A justificação apresentada pela sentença recorrida – em sintonia, de resto, com certa corrente jurisprudencial deste Supremo Tribunal, de que é exemplo o acórdão citado no parecer do Mº. Público –, segundo a qual, a falta de menção nas alegações, a vícios que tinham sido invocados na p. i só pode significar que o recorrente renunciou, tacitamente, à sua invocação, não é de acolher.

De facto, não sendo as alegações obrigatórias, não é legítimo atribuir o sentido de renúncia tácita, ao silenciamento nas mesmas de aspectos respeitantes a alegadas ilegalidades do acto impugnado (vícios) que as Recorrentes invocaram na petição.

As recorrentes não estavam inibidas de proceder ao abandono desses vícios. Mas a sua atitude a tal respeito, para obviar a qualquer equívoco, teria de ser, no caso, expressa. Não o tendo sido, não estava o tribunal autorizado a retirar a conclusão daquele abandono, sendo certo que, é também esta a interpretação mais conforme ao princípio da tutela judicial efectiva, decorrente dos artigos 20º e 268º nº 4 da C.R.P. Em sentido idêntico se pronunciaram também, designadamente, os acórdãos deste S.T.A., de 24-4-96, rec. 39.596 e de 8-4-97, rec. 40.544, escrevendo-se no texto deste último, após se fazer alusão à não aplicabilidade do § único do artº 67º do Reg. do S.T.A., aos recursos contenciosos da administração pública local: “O que necessariamente retira às conclusões de tais alegações quando (facultativamente) apresentadas, o significado, pelo respectivo conteúdo, de poderem implicar o abandono de qualquer vício que tenha sido invocado pelo recorrente na respectiva petição de recurso”.

É este o entendimento que também sufragamos. Na verdade, os ónus processuais e as inerentes preclusões, devem resultar claramente da lei. Dado que o incumprimento dos ónus processuais (que são ainda modalidades de deveres jurídicos) implica a impossibilidade de obter um benefício, com consequências adversas geralmente graves, compreende-se que as normas que os impõem não possam aplicar-se por analogia, nem sejam susceptíveis de interpretação extensiva (“odiosa sunt restringenda”). Assim, a falta de lei expressa impondo a aplicação do art. 690º do C.P.Civil implica, a nosso ver, que a sua aplicação subsidiária aos recursos contenciosos dos órgãos da Administração Local não contemple, em caso algum, os ónus e preclusões aí previstos. Não tinha sentido, como argumenta o Acórdão transcrito, associar à omissão de um vício nas alegações finais o abandono desse vício; e não associar à falta de alegações o abandono de todos os vícios.

Deste modo, e como no presente caso estamos perante um recurso contencioso de um órgão da Administração local, a falta de renovação do pedido de anulação com fundamento em vícios anteriormente alegados, não equivale ao seu abandono, devendo nessa medida ser revogada a decisão recorrida.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder parcial provimento ao recurso e revogar a sentença na parte em que considerou abandonados os vícios alegados na petição inicial, e ordenar a baixa dos autos para conhecimento dos mesmos.

Custas pelo recorrente, dado o seu parcial decaimento, fixando a taxa de justiça em 200 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 2005. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.