0940/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em subsecção, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A..., vem intentar acção administrativa especial visando quer a declaração de nulidade, ou a anulação, do acto administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros n° 82-A/2004, publicada no DR , l Série-B, n° 147 (Suplemento) de 24/6/04, que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil dos trabalhadores do Metropolitano de Lisboa, e do acto administrativo consubstanciado na Portaria Conjunta dos Ministérios da Segurança Social e do Trabalho e das Obras Públicas, Transportes e Habitação n° 730-B/2004, igualmente publicada naquele número e suplemento do DR , e a condenação das autoridades demandadas ao ressarcimento dos danos sofridos pelo recorrente como consequência directa e necessária dos actos supra-referenciados, contra o GOVERNO, o MINISTÉRIO DAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS E DO TRABALHO, e o MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES. Contestaram as três entidades demandadas, tendo o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e o Governo alegado a inimpugnabilidade dos actos visados. Também o Ministério Público, intervindo com invocação o n.º 2 do artigo 85.º do CPTA, se manifestou pela falta de interesse em agir do Autor. O Autor foi ouvido e sustentou a impugnabilidade dos actos que são objecto da acção. Por despacho de fls. 122, o relator suscitou a possibilidade de, a considerar-se que não existem actos impugnáveis, o processo não poder prosseguir neste Tribunal. Notificadas as partes, apenas se pronunciou o Autor, e contra a eventualidade suscitada. 2.1. Considera-se demonstrado, atentos os documentos juntos aos autos e a posição das partes: A Resolução do Conselho de Ministros n° 82-A/2004, publicada no DR , l Série-B, n° 147 (Suplemento) de 24/6/04; A Portaria Conjunta dos Ministérios da Segurança Social e do Trabalho e das Obras Públicas, Transportes e Habitação n.º 730-B/2004, igualmente publicada naquele número e suplemento do DR ; A... retirou o seu pré-aviso da greve a que se reportavam os diplomas mencionados . 2.2.1. Nos termos da petição, estão sob impugnação actos de requisição proferidos antes do desencadeamento da greve anunciada, requisição para a hipótese de não cumprimento de serviços mínimos durante determinada greve. Contestando por excepção, o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações alegou a inimpugnabilidade dos actos, além do mais porque “ antes de se verificar a hipótese de incumprimento da prestação dos serviços mínimos por parte de qualquer trabalhador, o sindicato, ora A, retirou o pré-aviso da greve (...), optando por informar os seus associados que deverão proceder normalmente neste dia ”; assim “ não tendo os actos começado a produzir os seus efeitos, nem havendo qualquer possibilidade de se promover a sua execução, haverá que concluir que se trata de actos inimpugnáveis (artº 54 do CPTA a contrario)”, configurando “uma clara excepção peremptória à pretensão do A. nos termos do art. 493.º n.º 1 e 3 do CPC e conduz à absolvição total do pedido ” Por seu lado, o Primeiro-ministro excepcionou que a “ circunstância de o autor ter desistido do pré-aviso de greve consubstancia, defende-se aqui para todos os efeitos, uma alteração das circunstâncias impeditivas da produção de efeitos jurídicos” dos actos impugnados” (12.) isto é, “ os actos objecto da presente Acção Administrativa Especial, ante uma anunciada greve, extinguiram-se por o sindicato respectivo ter desistido do pré-aviso de greve ” (13). O autor, em todas as suas intervenções, sustenta a impugnabilidade dos actos, considerando que, no limite, posição contrária confere sentido inconstitucional às normas legais invocáveis. Na linha do despacho de fls. 122, entende-se que há que distinguir entre o problema da impugnação dos actos objecto de pedido de declaração de nulidade ou de anulação e o problema do pedido de condenação em indemnização, que coenvolve, este, o problema da competência do Tribunal. 2.2.2. A impugnabilidade dos actos. Nos termos do artigo 89.º, n.º 1, alínea c) , do CPTA, obsta ao prosseguimento do processo a “ Inimpugnabilidade do acto impugnado ”. 2.2.2.1. Comece-se por recordar que o problema, em situação de contornos essencialmente idênticos aos da que se apresenta nos autos, foi discutido no recurso n.º 28190 deste STA, ainda em sede de vigência da LPTA. No acórdão que nesse processo foi exarado em subsecção, em 20.6.1991 ( Apêndice Diário da República, de 15 de Setembro de 1995, págs. 4054), considerou-se: “ Como resulta da matéria de facto, o acto recorrido foi produzido tendo como seu pressuposto a greve dos controladores de tráfego aéreo que fora anunciada para o período de tempo de 14 a 18 de Fevereiro de 1990. A Resolução n.° 3/90, do Conselho do Ministros, reconhece a necessidade da requisição civil dos controladores de tráfego aéreo que viessem a encontrar-se em greve (n.º 1) e autorizou os Ministros das Obras Públicas Transportes e Comunicações do Emprego e da Segurança Social de efectivarem, por portaria, a referida requisição civil (n.º 2). E, em execução da Resolução n.º 3/90, foi publicada a Portaria n.° 114-A/90 de 13 de Fevereiro, procedendo à requisição. Mas, como já se referiu, em matéria de facto, o pré-aviso de greve foi dado sem efeito e a greve anunciada não teve lugar. Temos assim um facto novo que sobrevindo ao momento da extinção da dita Resolução n.° 3/90 impediu que esta produzisse quaisquer efeitos. Ou seja, os pressupostos da aplicação do acto — a greve — desapareceu. Quando tal sucede o acto extingue-se. É esta uma das causas de extinção do acto administrativo, como nos ensina Marcelo Caetano, Manual, vol. I, p. 530, 10.ª ed. A esta forma de extinção do acto administrativo, chama a doutrina espanhola de agotiamento e afirma que este se verifica « quando de forma sobrevinda desaparece el supuesto de hecho em que el mimo se ha amparado (por exemplo, el pago de un complemento especial un funcionário, que posteriormente deja de serlo )», como se expressa José António Garcia, Trevijano, in Los Actos Administrativos, Civitas, p. 432. (Também, no mesmo sentido, pode ver-se Pierre Delvolvé, a pp. 244 e seguintes de L Acte Administratif, Sirey, 1983). No nosso caso não há dúvida de que a Resolução n." 3/90 se extinguiu, logo que se não podia verificar a greve, e esse facto coincidiu com a retirada do seu pré-aviso. Ora, esta retirada do pré-aviso de greve ocorreu no dia 13 de Fevereiro de 1990, e a greve não teve lugar, nos anunciados dias 14 a 18 do mesmo mês. Daqui decorre a conclusão de que quando foi interposto o presente recurso já o acto recorrido se encontrava extinto, e sem ter produzido quaisquer efeitos juridicamente relevantes. Quer isto dizer que, quando foi apresentada a petição do presente recurso —7 de Março de 1990—, já o acto se não encontrava na ordem jurídica. Assim sendo, é de concluir que se não deu uma inutilidade superveniente da lide, ao invés do que perspectiva o Exmo. Magistrado do Ministério Público. Na situação concreta, se quisesse usar o conceito de inutilidade da lide, ela será originária. Com efeito, o presente recurso já não podia ter a virtualidade de retirar da ordem jurídica a Resolução n.° 3/90, uma vez que já lá não se encontrava quando o recurso foi interposto. Mas diz o recorrente que o acto produziu efeitos e por isso ainda não será de extinguir a instância, pois, sempre será relevante avaliar a sua legalidade quanto aos efeitos produzidos, ainda que apenas indemnizatórios. A verdade é que se não alcança quaisquer efeitos que o acto tenha produzido. Isso só teria acontecido se a sua extinção tivesse ocorrido depois de iniciada a greve. Ao contrário do que afirma o recorrente, não foi a Resolução n.° 3/90 que determinou o fim da greve, mas sim a impossibilidade de esta se verificar que determinou a extinção daquela resolução. Deste modo, a única conclusão admissível é a de que o recorrente interpôs ilegalmente o presente recurso. Na verdade, quando foi apresentada a petição inicial já não existia o acto que foi indicado como objecto do recurso, nem se mostra que ele tenha podido produzir quaisquer efeitos jurídicos na esfera jurídica do recorrente ou nos associados. Assim sendo, por ilegal interposição, se rejeita o presente recurso, em conformidade com o artigo 57.°, n.º4, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo ”. Afigura-se de manter a doutrina deste acórdão, ainda no presente quadro constitucional e legislativo. Na verdade, no que toca à impugnação dos actos administrativos, é conhecido que o legislador, e desde logo o legislador constituinte, atende à lesividade. Como diz o A, referenciando jurisprudência deste STA, o núcleo da alteração constitucional introduzida pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20 de Setembro, consistiu em fazer recair a recorribilidade na lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos (cfr. artigo 7.º da réplica). E é essa a linha consagrada no artigo 51.º do CPTA. E na linha da ampla consagração da possibilidade de impugnação, o artigo 54.º do CPTA prevê: “Artigo 54.º Impugnação de acto administrativo ineficaz 1 – Um acto administrativo pode ser impugnado, ainda que não tenha começado a produzir efeitos jurídicos, quando: Tenha sido desencadeada a sua execução Seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos, designadamente por a ineficácia se dever apenas ao facto de o acto se encontrar dependente de termo inicial ou de condição suspensiva cuja verificação seja provável, nomeadamente por depender da vontade do beneficiário do acto. 2 – O disposto na alínea a) do número anterior não impede a utilização de outros meios de tutela contra a execução ilegítima do acto administrativo ineficaz”. Ora, as requisições que constituem o objecto da impugnação devem caracterizar-se como actos administrativos sujeitos a condição suspensiva. A sua eficácia jurídica dependia do incumprimento dos serviços mínimos. O (in)cumprimento dos serviços mínimos só podia ocorrer na efectivação da pré-anunciada greve. Sem greve não há serviços mínimos, e a condição nem sequer em abstracto se pode hipotizar. A efectivação da greve era, assim, uma pré-condição ao preenchimento da condição expressamente afirmada no ponto 1 da Resolução do Conselho de Ministros n° 82-A/2004: “ Reconhecer (...) a necessidade de se proceder à requisição civil (...) caso exista incumprimento dos despachos (...) que fixam os serviços mínimos a assegurar durante a greve (...) ; a efectivação da greve era, ainda, uma pré-condição ao preenchimento da condição expressamente afirmada no ponto 2 da Portaria Conjunta dos Ministérios da Segurança Social e do Trabalho e das Obras Públicas, Transportes e Habitação n° 730-B/2004: “ Em caso de incumprimento da obrigação de prestação dos serviços mínimos (...) ”. Ora, não se tendo efectivado a preanunciada greve, as requisições cessaram, sem qualquer produção de efeitos jurídicos, e nenhuma concreta requisição se verificou, afinal. 2.2.2.2. A caracterização do acto como sujeito a condição nada tem a ver com a sua legalidade. O artigo 121.º do CPA permite, genericamente, que os actos administrativos estejam sujeitos a condição, mas desde que ela não seja contrária à lei. E o que vinha para discussão na impugnação era, justamente, a impossibilidade de acto de requisição preventiva, ou seja, de requisição sob condição suspensiva. Trata-se, aí, portanto, da legalidade do acto sob certa condição, e não da caracterização do acto como acto sob condição. Certo é que, o acto sob condição suspensiva não produz efeitos jurídicos antes da ocorrência dessa condição, podendo, no entanto, ser impugnado, nas circunstâncias do artigo 54.º do CPTA. No caso, Autor e demandados convergem no sentido de que a greve se não efectuou, pois foi desconvocada pelo Autor, e tudo ocorreu antes da propositura da acção. Assim, à data da instauração da acção, não se verificava qualquer circunstância que permitisse considerar o acto como impugnável, nem sequer ao abrigo do artigo 54.º do CPTA. Diga-se, aliás, que na mesma linha se insere o artigo 65.º do CPTA, nomeadamente o seu n.º 2. Se instaurada a impugnação se viesse a verificar a não produção de efeitos, não havia lugar ao prosseguimento do processo impugnatório. É que não há efeitos jurídicos produzidos. Por isso se compreende que o Autor, pedindo a anulação dos actos e a condenação dos RR “ a procederem à prática de todos os actos que se revelem adequados a fazer apagar todos os efeitos daqueles decorrentes ”, em nenhum momento tenha explicitado quais os efeitos jurídicos deles decorrentes e quais os actos a praticar. 2.2.3. O pedido de condenação em indemnização. 2.2.3.1. A decisão quanto a inimpugnabilidade dos actos, não significa, ao contrário do que vem suscitado pelos demandados, o não conhecimento total do pedido. Na verdade, cumulativamente à impugnação, vem formulado pedido de indemnização. Se bem se verificar, afinal, na petição, a declaração de nulidade dos actos, ou a sua anulação vêm indicadas para servir como elemento integrante de um pressuposto da responsabilidade civil, o facto ilícito. O autor formula um pedido de indemnização por danos morais decorrentes daqueles actos. Estamos, assim, numa situação em que o processo não pode prosseguir quanto ao que aparece sob a veste de pedido principal, por inimpugnabilidade dos actos impugnados - artigo 89.º, n.º 1, c) , do CPTA -, mas poderá prosseguir para apreciação da responsabilidade civil. Deixa, então, de existir uma cumulação de pedidos, resta um só pedido. 2.2.3.2. Nesta circunstância, não há lugar a qualquer adaptação na forma da acção prevista no artigo 5.º do CPTA. E também não há lugar à consideração da competência com base na cumulação de pedidos (artigo 21.º, n.º 1, do CPTA), pois que essa atribuição da competência supõe que o objecto do processo que determina a competência do tribunal superior seja conhecido. Se esse objecto não é conhecido, por factor que obsta a tal conhecimento, claudica a situação que conferia tal competência. Pois que o único pedido susceptível de apreciação substancial é o de condenação em indemnização por responsabilidade civil, há lugar à forma de acção administrativa comum – artigo 37.º, n.º 2, f) do CPTA. Ora, nessa mesma circunstância, o tribunal competente não é o Supremo Tribunal Administrativo, antes o tribunal administrativo de círculo. Na verdade, tratando embora o problema da competência perante uma acção administrativa comum do artigo 37.º, n.º 2, do CPTA, este Tribunal fundou a doutrina de que o artigo 24.º do ETAF não confere competência ao STA para o conhecimento de acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade do Estado, ainda que na base da responsabilidade esteja algum acto praticado por uma qualquer das entidades enunciadas no n.º 1, alínea desse preceito (cfr. acs. no processo n.º 616/04, sendo o acórdão em subsecção de 30.11.2004 – em AD n.º 521-, confirmado pelo Ac. do Pleno de 11.5.2005). E deve dizer-se, para responder a argumentação adversa do Autor, que a incompetência do STA é uma incompetência originária. É uma incompetência originária na medida em que logo quando a acção foi proposta não era este STA o competente para o único pedido passível de ser apreciado. Interpretação diversa equivaleria a admitir-se que estivesse nas mãos do autor, para além dos casos especialmente previstos de opção de tribunal territorialmente competente, a decisão sobre o tribunal competente; bastar-lhe-ia alegar um elemento de conexão, ainda que, claramente, ele não existisse; essa alegação pelo autor determinaria, sem retrocesso possível, a competência do tribunal. Violar-se-ia, dessa forma, o princípio de que a competência é de ordem pública - artigo 13.º do CPTA. 3. Pelo exposto, julgam-se inimpugnáveis os actos objecto da impugnação, que, por isso, se rejeita. Julga-se este STA incompetente para o prosseguimento dos autos quanto ao pedido de indemnização, que deve ser apreciado no tribunal administrativo do círculo de Lisboa, para o qual se remetem os autos. Custas pelo Autor, sendo a taxa de justiça de 3 UC (artigo 16.º, 1, do C. C. Judiciais). Lisboa, 14 de Dezembro de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Rosendo José – Fernanda Xavier.