Acordam em conferência na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1.1. A… interpôs, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, contra o Conselho Superior do M.º Público, acção administrativa especial de impugnação de deliberação do plenário do Conselho Superior do M.º Público que, indeferindo a sua reclamação, confirmou a deliberação da Secção, de 21 de Junho de 2005, que lhe atribuiu a classificação de Medíocre.
1.2. O Conselho Superior do M.º Público apresentou a contestação de fls. 38 e segs, que concluiu da seguinte forma:
“1- O autor deduziu um pedido de estrita anulação do acto que indeferiu o seu pedido de revogação do acórdão da secção do CSMP e de atribuição de classificação de “suficiente”, a via adequada para reagir contra esse acto de indeferimento é o pedido de condenação à prática do acto devido.
2- A eliminação da ordem jurídica do acto de indeferimento resultará da pronúncia condenatória.
3- O objecto da acção é a pretensão do autor e não (a legalidade de) o acto de indeferimento.
4- Nos termos do artigo 51° n° 4 do CPTA o autor deve ser convidado a substituir a petição, a fim de habilitar o réu a elaborar, sem limitações, a sua defesa e a contestar a acção em conformidade com o pedido condenatório e com o objecto adequados, como o impõem os artigos 51°, 66° n°2 e 67° n°1 alínea b) todos do CPTA.
Sem prescindir
5- Deve improceder a acção.”
1.3. A fls. 59 e 60, foi proferido pela Relatora do processo o seguinte despacho:
“O Tribunal é competente. As partes são legítimas.
A entidade recorrida suscita na contestação a questão prévia da inadequação do meio processual utilizado pelo Autor – acção administrativa especial de impugnação da deliberação do plenário do Conselho Superior do Ministério Público que, indeferindo a sua reclamação, confirmou a deliberação da Secção, de 21 de Junho de 2005, que lhe atribuiu a classificação de Medíocre –, alegando que a via adequada para reagir contra esse acto de indeferimento é o pedido de condenação à prática de acto devido, regulado no art.º 66.º e segs do C.P.T.A.
Não tem, todavia, razão.
Efectivamente:
O processo de impugnação de actos administrativos, regulado nos artos 50.º e segs do C.P.T.A., “tem por objecto a anulação ou a declaração de nulidade ou inexistência desse acto” (art.º 50.º).
Ora, o objecto do presente processo reconduz-se ao pedido de anulação do acto administrativo que atribuiu ao Autor a classificação de Suficiente, não relevando em sede de determinação desse objecto, a circunstância de ter existido uma reclamação para o Conselho Superior do M.º P.º e ela ter sido indeferida.
Tal indeferimento, no caso, traduz-se, afinal, na manutenção da decisão reclamada –a atribuição de classificação de Suficiente – acto administrativo cuja legalidade o Recorrente pretende impugnar através do presente processo.
O meio processual utilizado pelo Recorrente é, pois, o adequado à sua pretensão.
Improcede, assim, a questão prévia suscitada.
Não há nulidades, excepções ou outras questões prévias que se imponha apreciar.
As questões a decidir são de facto e de direito.
O processo contém todos os elementos necessários a uma decisão conscienciosa, com desnecessidade de produção de qualquer outra prova.
Dado que as partes não renunciaram à produção de alegações escritas, deverão as mesmas ser notificadas para as apresentarem, nos termos do preceituado no art.º 91.º, n.º 4 do C.P.T.A.”
1.4. O Autor apresentou as alegações de fls. 66 e segs, as quais concluiu como segue:
“I A classificação de Medíocre atribuída ao Autor pelo acto impugnado resultou de um erro manifesto de apreciação e, portanto deve ser julgada inválida, e consequentemente anulada.
II. Para aplicar correctamente a lei, a entidade demandada deveria ter procedido a uma ponderação entre os diversos factores que concorrem para a atribuição da classificação (cfr. artigos l10º e 113º do Estatuto do Ministério Público). No entanto, o Conselho Superior do Ministério Público resolveu desconsiderar todos os factores positivos ou muito positivos e apenas considerar um factor negativo. Ora tal corresponde a um claro vício de ponderação.
III. Não é racionalmente possível que um magistrado que a entidade demandada reconhece ser dotado de boa técnica jurídica, que age com urbanidade, que revela bom senso nas suas intervenções em julgamento, que mantém um relacionamento qualitativo com os órgãos de polícia judiciária e demais operadores judiciários… seja classificado de Medíocre.
IV. Assim, o acto impugnado só pode ter incorrido em erro ao não considerar com o seu devido peso os factores muito positivos e positivos imputados ao Autor (e que constituem a esmagadora maioria dos elementos a considerar).
V. Do mesmo modo, o acto é inválido por vício de forma por falta de fundamentação, determinado pela incongruência interna entre a motivação e a justificação.
VI. A partir da baixa produtividade do Autor, a deliberação impugnada conclui que o Autor carece de brio profissional, de adaptação profissional, de capacidade de decisão, de preocupação na realização do direito perante situações concretas, de sentido de justiça e apresenta muito baixo nível de eficácia e de eficiência. Ora, a generalidade dessas valorações, que serviram para fundamentar a atribuição da classificação de Medíocre, têm carácter qualitativo e não são legitimamente retiráveis a partir de elementos puramente quantitativos.
VII. Para além disso, a classificação de Medíocre indicia a inadaptação funcional do classificado. Ora, no caso, a entidade demandada já reconheceu por diversas vezes a aptidão do Autor para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.”
1.5. O Conselho Superior do M.º Público alegou pela forma constante de fls. 85 e segs, concluindo:
“1ª Aparentemente abandonada a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 110º nº 3 do Estatuto do Ministério Público (doravante EMP), à luz da qual a suspensão do exercício de funções decorrente da atribuição da classificação de “MEDÍOCRE” não tem limite temporal, o Autor faz assentar a invalidade do acto impugnado:
a) na incongruência de fundamentação entre os pressupostos e a decisão e
b) no erro manifesto de apreciação, o que constitui vício de violação de lei.
Mas sem razão. Vejamos:
2ª Não há incongruência entre na fundamentação do Acórdão impugnado – e bem assim naquele que o precedeu, que absorve e para o qual remete. Na verdade,
3ª Considerou-se que o Autor revelou, através da sua prestação funcional ao longo do período de tempo abrangido pela Inspecção “...falta de brio profissional, de adaptação profissional, de capacidade de decisão, de preocupação na realização do direito perante situações concretas, de sentido de justiça...” – sic. – e manifestou “...um muito baixo nível de eficácia e de eficiência” sic
4ª Estas asserções encontraram suporte, para além da inexplicável falta de produtividade – que o Autor não contesta – no “...aumento gradual de inquéritos atrasados e processos administrativos”, “... no estado calamitoso, quase caótico” do serviço, caracterizado “...por grande acumulação e atrasos generalizados, sem justificação aparente, reveladores de falta de método, organização, capacidade de trabalho e de decisão ...gerando grande desorganização e descontrolo. O gabinete...encontra-se pejado de processos,...os atrasos são inúmeros, generalizados, muitos de longa duração, em todas as espécies de processos...com a agravante de alguns deles...terem culminado na extinção do procedimento criminal por prescrição.”. Além disso,
5ª O Autor, por inacção, contribuiu para o bloqueamento do serviço, não só do Ministério Público, como também da Secção judicial,”...provocando grande preocupação e mau estar quanto ao estado do mesmo, na Juiz titular e no responsável pela secção. E revela grande falta de profissionalismo e (surpreendente) falta de consideração e sensibilidade perante os direitos e interesses dos cidadãos... muitos deles bastante sensíveis, provocando . . .uma péssima imagem do funcionamento do Ministério Público.” sic.. Acresce que
6ª “...Revelou . . .uma manifesta incapacidade de resposta e de decisão perante as necessidades e exigências do serviço (...longe de ser considerado excessivo…), tendo “...assumido uma postura de grande inércia, displicência e desleixo” -sic.- na sua condução.
7ª Muito dificilmente se encontraria uma fundamentação mais sólida para atribuição de uma classificação de “MEDÍOCRE”!.. .De resto, o Ex.mo Senhor Inspector (com um já longo curriculum ao serviço de Inspecções) diz no Relatório que nunca tinha visto nada igual.
8ª A decisão adequada e coerente face a uma prestação funcional tão inequivocamente aquém do satisfatório só pode ser a adoptada pelo acto impugnado: a atribuição da classificação de “MEDÍOCRE”.
9ª Por outro lado, o CSMP ponderou (quer aquando da deliberação da Secção, quer aquando da prolação do Acórdão do Plenário em causa na presente Acção) e valorou criteriosamente todos os factores relevantes para a decisão, tendo apreciado globalmente o desempenho do Autor.
10ª Expressamente se deixou dito que os registos positivos (bom domínio da técnica jurídica, urbanidade, bom senso nas intervenções em julgamento, qualidade do seu relacionamento com os órgãos de polícia criminal e com os demais operadores judiciários) não são suficientes para neutralizar os registos negativos, de dimensão e gravidade raras. Além disso,
11ª Também se deixou consignado que a prestação funcional, no seu conjunto, não merece a classificação de “SUFICIENTE”, pois que pressupõe”...um mínimo de adaptação funcional e de capacidade para responder globalmente às obrigações decorrentes da função, o que no caso não se verifica.” sic
12ª Cabe aqui esclarecer que o CSMP não apresentou resolução fundamentada nem deduziu oposição à suspensão de eficácia, porque entendeu que, sem prejuízo de ulterior reapreciação, o interesse público não impedia que o Autor continuasse em exercício de funções,
13ª Tanto mais que o Relatório do Inquérito realizado após a Inspecção e a confirmação pelo Plenário do CSMP da classificação de “MEDÍOCRE” aponta no sentido da sua aptidão para o desempenho funcional do cargo de Procurador da República.
14ª Esta postura do CSMP apenas significa que se reconhece que o Autor, após a Inspecção, tem vindo a desenvolver trabalho em qualidade e quantidade satisfatórias, num esforço de recuperação dos atrasos e da normalização do serviço.
15ª Não pode, no entanto, permitir-se que dela se retirem as conclusões vertidas nas CONCLUSÕES da ALEGAÇÃO do Autor: uma coisa é a avaliação negativa do trabalho prestado pelo Autor ao longo do período da Inspecção (que é o que está em causa na Acção), que mereceu a classificação de “MEDÍOCRE” e outra, bem distinta, é a prestação funcional e o empenho do Autor após a Inspecção (que relevou em sede de ponderação dos interesses públicos e particulares no pedido de suspensão de eficácia e que pode vir a ser valorada em futura Inspecção). Posto isto e pelas razões acima enunciadas,
16ª Não cometeu o CSMP qualquer erro na apreciação da matéria que lhe foi submetida para decisão.”
2. Colhidos os vistos legais dos Exmos Adjuntos, cumpre apreciar e decidir.
2.1. Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes
factos:
1. Os Serviços de inspecção do Ministério Público procederam a inspecção ordinária ao serviço prestado pelo Lic. A…, na qualidade de Procurador Adjunto, na Comarca …, entre os dias 11 de Outubro e 29 do mesmo mês, do ano de 2004.
2. No final da inspecção referenciada em 1., foi elaborado o Relatório de fls. 324 a 415 do instrutor apenso que concluiu do seguinte modo:
“VIII).-CONCLUSÕES
O Lic A…, iniciou funções na comarca …, em
Trata-se de uma comarca, de competência genérica, com 2 Juízos, classificada de acesso final, em que todo o serviço é distribuído equitativamente, pelos 2 magistrados do Ministério Público (com excepção do serviço recebido, aquando do inicio de funções que é variável, uma vez que se trata de um regime de substituição de magistrados).
Consideramo-la uma comarca de dimensão média em termos de volume de serviço (sendo porém, este bastante diversificado, decorrente da sua competência genérica).
O referido magistrado, está afecto ao serviço do 2.° Juízo e, possui metade, do serviço de processos de inquéritos, administrativos e outro.
Como decorre do anteriormente exposto, em 04/10/11 - data de inicio da inspecção - ou seja, decorridos, apenas, cerca de 3 anos e 4 meses, de exercício de funções na comarca, deparamos com o serviço, afecto ao mesmo em estado calamitoso, quase caótico, caracterizado, por grande acumulação e, atrasos generalizados, sem justificação aparente, reveladores de falta de: método, organização, capacidade de trabalho e de decisão e que se têm vindo a avolumar, tipo efeito “bola de neve”, gerando, grande desorganização e descontrolo.
O gabinete do referido magistrado, encontra-se, pejado de processos, tanto do Ministério Público, como Judiciais.
E, a verdade é que, como bem vaticina, o seu imediato superior hierárquico (que, acrescenta-se, também falhou, em termos de controlo do seu serviço, admitindo-se, porém que não tivesse conhecimento, total, do -mau- estado a que o mesmo chegou), não se vislumbra, possibilidades de recuperação, por iniciativa própria.
Ficamos, realmente, muito mal impressionados e surpreendidos, com o mau estado do serviço. Nunca tínhamos visto nada igual.
Os atrasos são inúmeros, generalizados, muitos de longa duração e, estendendo-se a todas as espécies de processos.
Com a agravante, de alguns deles, no domínio dos inquéritos, terem culminado, na extinção do procedimento criminal, por prescrição.
O Lic, A…, tem vindo, por inacção, a paralisar, bloquear, muito do serviço, não só do Ministério Público, como também, da secção judicial (provocando, grande preocupação e, mau estar, quanto ao estado do mesmo, na Juiz titular e no responsável pela secção).
E, revela, grande falta de profissionalismo e (surpreendente), falta de consideração e, sensibilidade, perante os direitos e interesses, dos cidadãos, subjacentes a cada processo (muitos deles, como dissemos, no decurso do relatório, bastante sensíveis).
Provocando, também uma péssima imagem do funcionamento, do Ministério Público e da instituição judiciária (tribunal).
Revelou, pois, manifesta incapacidade de resposta e de decisão, perante as necessidades e, exigências do serviço (que, embora elevado, está longe de considerar-se excessivo).
Não se observou o mínimo de organização e de método, no trabalho do magistrado, inspeccionado.
Na temática dos inquéritos, para além de fraca produtividade quantitativa (a pendência processual era, em 01/06/30, de 154 inquéritos, em 04/06/30, de 196 e, em 04/10/11, de 245), despachou e finalizou, processos, mais recentes, sem conceder prioridade de despacho, aos mais antigos.
Pelo que, os pendentes há mais de 8 meses, têm vindo sempre a aumentar (eram 54 em 0/06/30; 111 em 04/10/11, e 118 e em 04/10/11).
Acresce que, os atrasos registados em alguns deles, conforme já referido, culminaram em prescrição.
Como decorre do serviço observado, o Lic A…, revelou:
-falta de brio profissional;
-falta de adaptação profissional;
-falta de capacidade de decisão.
-falta de preocupação na realização do direito, perante situações concretas ou seja
-falta de sentido de justiça e,
-muito baixo nível de eficácia e de eficiência.
Falhou, estrondosamente, no controlo do serviço e, o mais grave é que,
repete-se, não se vislumbram sinais de alteração e inversão dessa postura, o que é, assaz preocupante.
Não obstante possuir já II anos de serviço efectivo, ou seja uma já longa e sedimentada experiência profissional.
E o serviço atrasado, salvo casos pontuais, não possuir qualquer grau de dificuldade e apresentar-se de execução rápida.
O que, muito nos surpreende, porquanto.
O trabalho feito, tem boa qualidade técnica. Mostra-se inclusive, por vezes, revestido de algum (e desnecessário, perante o estado de grande acumulação de serviço) perfeccionismo.
E, demonstra ser o Lic A…, detentor de uma boa e muito apreciável, formação jurídica, enriquecida com vastos conhecimentos de doutrina e de jurisprudência.
Por conseguinte, não é por falta de preparação técnica que o Lic. A…, vem assumindo uma postura de grande inércia, displicência e desleixo, na condução do seu serviço.
Este, contrasta, flagrantemente, com o afecto ao seu colega da comarca, Lic B… (com inicio de funções, em ...), que tem todo o serviço em dia, em ordem.
Uma diferença de comportamento profissional, abissal, entre ambos os magistrados, foi o que observámos (metade do serviço da comarca, muito acumulado, desorganizado e com atrasos generalizados, muitos de longa duração, gerando casos de prescrição e a outra metade, completamente, em dia e em ordem).
Mais se anota, antes de finalizar, que:
O Lic. A…, é um magistrado muito correcto e urbano, que mantém bom relacionamento com a hierarquia, colegas, juízes, funcionários e outros operadores judiciários.
Nada apurámos em seu desabono, em termo de pontualidade e assiduidade.
Nada consta em termos disciplinares, do respectivo certificado de registo disciplinar.”
3. Precedendo resposta do inspeccionado, foi proferido acórdão, pelo Conselho Superior do M.º Público, em 21.6.05, que, aderindo à proposta do Sr. Inspector e respectivos fundamentos, atribuiu ao inspeccionado, ora recorrente, pelo serviço prestado na Comarca …, no período compreendido entre 20/6/2001 e 11/10/2004, a classificação de Medíocre. Acordou ainda o Conselho na instauração do correspondente inquérito, nos termos do art.º 110.º, n.º 2 do EMMP (fls. 430 a 435 do inst. apenso).
4. O ora recorrente reclamou do acórdão referenciado em 3 para o Plenário do Conselho Superior do M.º Público (fls. 444 a 449 do inst. apenso) que, por acórdão de 8.11.05, deliberou indeferir a reclamação, mantendo o conteúdo da deliberação reclamada, e cujo conteúdo relevante se transcreve :
«Decidindo:
A deliberação de que se reclama assume a ponderação feita no relatório de inspecção relativamente à avaliação global do desempenho do magistrado inspeccionado.
Não se questiona o bom domínio da técnica jurídica por parte do inspeccionado, a sua urbanidade ou bom senso nas intervenções em julgamento, ou a qualidade do seu relacionamento com os órgãos de polícia criminal e com os demais operadores judiciários, mas a sua aptidão para gerir o serviço de uma comarca com dimensões não exorbitantes.
De facto, o que o relatório de inspecção globalmente retrata é uma total incapacidade de gestão do serviço a seu cargo, traduzida na conclusão reproduzida na deliberação de que se reclama: o estado dos serviços é qualificado de calamitoso, quase caótico, em resultado de atrasos generalizados e de uma grande acumulação sem razão aparente.
O Exmo senhor Inspector, magistrado com um já longo currículo ao serviço das inspecções, afirma no relatório nunca ter visto nada igual.
Ora, constituindo a preparação técnica e a idoneidade cívica factores de indiscutível valia, a verdade é que podem ser insuficientes para contrabalançar os aspectos negativos de uma prestação que, no seu conjunto e considerando as circunstâncias concretas do caso (volume e dificuldade do serviço), evidencie total falta de adaptação, brio profissional, capacidade de decisão e de noção da função social dos tribunais e da magistratura.
Essa ponderação, feita no acórdão sob reclamação e que se não vê razão para alterar, conduzirá a uma avaliação a que corresponde a qualificação de medíocre e não a de suficiente, a qual pressupõe um mínimo de adaptação funcional e de capacidade para responder, globalmente, às obrigações decorrentes da função, o que, no caso, se não verifica.
E os antecedentes do reclamante, também ponderados na deliberação de que reclama, apontam no sentido de que sobrestar na homologação da proposta de classificação não conduzirá a uma alteração do seu desempenho.
Pelo exposto, indefere-se a reclamação e mantém-se o conteúdo da deliberação reclamada, nos seus precisos termos.»
(fls. 452 a 454, inc. do instrutor apenso).
É este último o acto que o Autor pretende ver anulado.
2.1. O Direito
2.2.1- O Autor A…, magistrado do Mº Público, impugna, na presente acção administrativa especial, a deliberação do Plenário do Conselho Superior do Mº Público que, indeferindo a sua reclamação, confirmou a deliberação da Secção, de 21 de Junho de 2005, que lhe atribuiu a classificação de Medíocre.
Na petição, com vista à defesa da invalidade do acto contenciosamente impugnado, sustentou, em síntese:
- O nº 3 do artº 110º do Estatuto do Ministério Público é inconstitucional, pois permite a aplicação de uma verdadeira sanção, não precedida do processo constitucionalmente adequado nem assegurando as garantias de defesa consagradas na Constituição.
Consequentemente, o acto impugnado é também inválido.
- A fundamentação do acto recorrido é incongruente
- O acto impugnado é inválido por erro manifesto de apreciação equivalente a violação de lei.
Nas alegações, reproduz, essencialmente, os fundamentos do pedido invocados na petição, com excepção da alegada inconstitucionalidade do artº 110º. nº 3 do Estatuto do Mº Público.
Porém, sendo admissível que o nº 5 do art. 91º do C.P.T.A. deva ser interpretado no sentido de que apenas “arestrição expressa”, nas alegações, dos fundamentos do pedido justifique o não conhecimento de fundamentos invocados na petição e não mencionados nas alegações (neste sentido, p. ex., Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in C.P.T.A. anotado, anot. ao artº 91º, pags. 472), apreciar-se-á, também, esta questão.
Vejamos, pois
2.2.2- Quanto à invocada inconstitucionalidade do artº 110º, nº 3 da Lei Orgânica do Mº Público e, alegada ilegalidade consequente do acto administrativo impugnado.
A este propósito, reproduzir-se-á o que se ponderou no acórdão de 30.8.06, p. 783/06, desta Secção, relatado pela mesma Relatora do presente processo, cuja decisão e respectivos fundamentos, desligados de circunstancialismo concretos sem interferência na resolução de questão em debate, valem inteiramente para o caso em análise, sendo certo que, o respectivo acerto não é posto em causa pela argumentação do ora Autor.
Assim:
«Sustenta, em síntese, o Requerente, a este propósito, que a suspensão do exercício de funções, estabelecida pelo art.º 110.º, n.º 2 do Estatuto do ministério Público como efeito automático da atribuição da classificação de medíocre, não tem um termo certo, não podendo, assim, configurar uma medida cautelar, mas antes uma verdadeira sanção, não precedida do processo constitucionalmente adequado, nem assegurando as garantias de defesa consagradas na Constituição.
É, pois, alega, uma disposição inconstitucional, por violar os princípios da presunção de inocência e das garantias de defesa, consagrados nos art. 32º, n.º 2 e 269º, n.º 3 da C.R.P
Não tem, todavia, razão.
De facto, como bem alega a entidade requerida, na respectiva oposição ao presente pedido, o art.º 110º, n.º 2 do estatuto do Ministério Público não atribui efeito suspensivo, sem limite de tempo, à suspensão do exercício de funções.
O termo é o fixado no art.º 194º, n.º 1 do EMP, segundo o qual “a instrução do processo disciplinar deve ultimar-se no prazo de 90 dias”, por força do preceituado no art.º 212º do mesmo Estatuto, que prescreve:
“São aplicáveis à instrução dos processos de inquérito e sindicância com as necessárias adaptações, as disposições relativas a processos disciplinares”.
O inquérito que se reporta o art.º 110º, n.º 2 do EMP deve, assim, ser concluído naquele prazo de noventa dias, sob pena de, conforme alega a entidade requerida, não se poder impedir o regresso do Magistrado em causa ao serviço, findo aquele prazo.
Se o inquérito concluir pela aptidão, o Magistrado visado reassume funções; se concluir pela inaptidão, é instaurado processo disciplinar, com base no mesmo inquérito, nos termos do n.º 2 do art.º 110.º em referência.
Deste modo, vale aqui por inteiro ao invés do propugnado pelo requerente, a doutrina do acórdão do tribunal Constitucional n.º 39/97 (Processo 38/85), segundo a qual, a suspensão do exercício de funções, por um período limitado, do Magistrado do Ministério Público a quem foi atribuída a classificação de Medíocre é uma medida de natureza cautelar e não uma sanção, pelo que não viola o princípio da presunção de inocência do arguido.
“E também não infringe o princípio das garantias do arguido em processo disciplinar, previsto no art.º 269º, n.º 3, da Constituição, desde logo porque a decisão de inaptidão para o exercício do cargo apenas é tomada na sequência de processo disciplinar, estando neste garantidos todos os direitos de audiência e defesa do magistrado visado…” (ac. do T. Constitucional em referência.)
Improcede, assim, a questão da inconstitucionalidade material do art.º 110, n.º 2 do E.M.P. suscitada pelo requerente e, consequentemente, a invocada falta de base legal da deliberação suspendenda, na parte em que determinou a respectiva suspensão do exercício de funções.»
2.2.3- Quanto à alegada “invalidade do acto impugnado por erro manifesto de apreciação equivalente a violação de lei”
A este respeito, o Autor alega, em súmula:
- A única matéria factual invocada para justificar a classificação de Medíocre atribuída ao Autor diz respeito à baixa produtividade.
- A partir da baixa produtividade do Autor, a deliberação impugnada conclui que o Autor carece de brio profissional, de adaptação profissional, de capacidade de decisão, de preocupação na realização do direito perante situações concretas, de sentido de justiça, e apresenta muito baixo nível de eficácia e de eficiência.
- O Conselho Superior do Mº Público desconsiderou todos os factores positivos ou muito positivos e apenas considerou um factor negativo, o que corresponde a um claro vício de ponderação.
- Assim, o acto impugnado incorreu em erro ao não considerar com o seu devido peso os factores muito positivos e positivos imputados ao Autor (e que constituem a esmagadora maioria dos elementos a considerar)
Não tem, todavia, razão.
Efectivamente:
De harmonia com o artº 109º do Estatuto do Mº Público (na redacção que lhe foi dada pela Lei de 27/8/98), os procuradores da República e os procuradores-adjuntos são classificados pelo Conselho Superior do Ministério Público, de acordo com o seu mérito, de Muito Bom, Bom com distinção, Bom, Suficiente e Medíocre.
“A classificação deve atender ao modo como os magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica, (art. 110º, nº 1, do E.M.M.P.)”
“Nas classificações são considerados os resultados das inspecções anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na posse do Conselho Superior do Ministério Público.
São igualmente tidos em conta o volume de serviço a cargo do magistrado, as condições de trabalho, e, quanto aos magistrados com menos de cinco anos de exercício, a circunstância de o serviço inspeccionado ter sido prestado em comarca ou lugar de acesso” (art. 113º, nºs 1 e 2 do E.M.M.P.)
Contrariamente ao alegado pelo Autor, a deliberação do Plenário do C.S.M.P. que, indeferindo a sua reclamação, manteve a classificação de Medíocre que lhe foi atribuída pelo mesmo Conselho Superior, em Secção, efectuou uma ponderação dos diversos elementos a ter em conta na classificação de serviço e não apenas dos aspectos quantitativos
Com efeito, a deliberação em causa começa por assumir a ponderação feita no relatório da inspecção relativamente à avaliação global do desempenho do magistrado inspeccionado.
Neste relatório, constante do instrutor apenso (fls. 322 a 415, inc.), são, pormenorizadamente, expostos e analisados todos os elementos, quantitativos e qualitativos, com interesse para aferir do mérito/demérito do Magistrado inspeccionado em todas as áreas de intervenção do seu exercício funcional.
São também referidas as informações do imediato superior hierárquico, relativamente ao período da inspecção, bem como as classificações de serviço anteriores.
O acórdão do C.S.M.P aqui recorrido expressa muito claramente o juízo de ponderação a que procedeu entre os aspectos positivos e negativos da prestação funcional do Autor, no período a que respeita a classificação em causa, ao referir “…constituindo a preparação técnica e a idoneidade cívica factores de indiscutível valia, a verdade é que podem ser insuficientes para contrabalançar os aspectos negativos de uma prestação que, no seu conjunto e considerando as circunstâncias concretas do caso (volume e dificuldade do serviço), evidencie total falta de adaptação, brio profissional, capacidade de decisão e de noção da função social dos tribunais e da magistratura.
Essa ponderação, feita no acórdão sob reclamação e que se não vê razão para alterar, conduzirá a uma avaliação a que corresponde a qualificação de medíocre e não a de suficiente, a qual pressupõe um mínimo de adaptação funcional e de capacidade para responder, globalmente, às obrigações decorrentes da função, o que, no caso, se não verifica.”
É, pois, erróneo afirmar, como o faz o Autor que apenas relevaram na atribuição da classificação de Medíocre aspectos quantitativos.
Só uma visão desfocada dos factos e da respectiva valoração poderá sustentar uma tal afirmação.
Na verdade, o estado de total descontrolo a que os atrasos generalizados do Autor no desempenho das funções de Magistrado do MºPúblico, nas diversas áreas de intervenção, conduziu os Serviços do Mº Público e, mesmo da Secção de Processos, não têm, apenas, relação com aspectos quantitativos
É de linear apreensão que, com tais atrasos ficavam prejudicadas as pessoas visadas, pois os processos não são um mero aglomerado de papeis, mas a expressão de problemas reais dos cidadãos, nos sectores em causa.
Exemplos extremos dessas consequências se dá, de resto, conta no Relatório de inspecção ao referir-se, p. ex., a fls. 55 do Relatório, que alguns atrasos em processos culminaram na extinção do procedimento criminal e, a fls. 82 a 84 do mesmo, nos prejuízos resultantes para a defesa dos direitos e interesses dos menores, muitos deles em situação
sócio-económica difícil, com os atrasos promocionais do Autor em processos tutelares cíveis.
Do que vem de ser dito resulta que o acto posto em causa pelo Autor não só exerceu a ponderação a que por lei estava obrigado, como ainda tal ponderação não merece, da parte do Tribunal, a censura que o Autor propõe.
Efectivamente:
Conforme se ponderou no acº do Pleno da secção do contencioso administrativo deste S.T.A. de 15.03.01, rec. 44.018 «No que concerne à apreciação do mérito profissional, a classificação de cada magistrado, resulta da convicção por ele formada sobre o seu mérito profissional através de juízos de avaliação das suas qualidades pessoais, profissionais, aptidão e competência para o desempenho do respectivo cargo.
A actividade de avaliação e classificação do mérito profissional de tais magistrados, é essencialmente baseada em critérios de justiça material: critérios de justiça absoluta (mérito absoluto de cada magistrado inspeccionado) e de justiça relativa (mérito de cada magistrado em confronto com o dos demais. Porém, tais critérios não estão prévia e objectivamente definidos por lei, e daí resulta que na avaliação e classificação do mérito profissional dos Magistrados do Ministério Público, embora o CSMP não goze de poder discricionário, pois não tem a liberdade, em cada caso concreto, de escolher entre várias soluções igualmente possíveis, actua num espaço de certa liberdade de apreciação, ainda que tenha sempre como limite a atribuição da classificação justa a cada magistrado inspeccionado.
Assim, e no contexto de uni estado de direito para que aponta o artigo 111.° da C.R.P. e atento o anteriormente referido, justifica-se que este Supremo Tribunal, controle, em termos de manifesta ou notória injustiça, a aplicação que pelo CSMP foi feita do princípio de justiça enquanto atribuiu a determinado Magistrado uma das classificações elencadas no artigo 87.° da LOMP (Lei n.° 47/86, de 15 de Outubro) e que só em tais casos-limite anule a respectiva deliberação, com fundamento em violação do princípio de justiça consagrado no artigo 6.° do C.P.A. e no n.° 2 do artigo 266.° da C.R.P.
Compreendem-se, como se decidiu no aresto do Pleno da l.ª Secção de 99.05.27 - Rec. n.° 33.784 - no âmbito de manifesta ou notória injustiça, os casos em que a classificação atribuída “fere aquele mínimo ético de justiça que é património comum da consciência humana e social” ou, noutra perspectiva, os casos em que tal classificação se traduza na imposição ao magistrado inspeccionado de “um sacrifício de direitos infundado ou desnecessário”, revelador de que foi feito uso de critério(s) “ostensivamente inadequados” ou “manifestamente desacertado e inaceitável». (em sentido idêntico, ac. do Pleno de 29.6.04, p. 48.013)
Na situação em apreço, como resulta do já exposto, não decorre que se esteja perante um caso de manifesta ou notória injustiça - por o critério usado ser inadequado, desacertado e inaceitável -, que justifique a anulação, por este Supremo Tribunal, da classificação de Medíocre atribuída ao Autor, pelo C.S.M.P
2.2.4- Quanto à alegada incongruência da fundamentação do acto sob impugnação.
Sustenta o Autor, em síntese, que o acto é inválido por vício de forma por falta de fundamentação, determinado pela incongruência interna entre a motivação e a justificação.
Com efeito, alega, em súmula, que “A partir da baixa produtividade do Autor, a deliberação impugnada conclui que o Autor carece de brio profissional, de adaptação profissional, de capacidade de decisão, de preocupação na realização do direito perante situações concretas, de sentido de justiça e apresenta muito baixo nível de eficácia e de eficiência. Ora, a generalidade dessas valorações, que serviram para fundamentar a atribuição da classificação de Medíocre, têm carácter qualitativo e não são legitimamente retiráveis a partir de elementos puramente quantitativos.
Para além disso, a classificação de Medíocre indicia a inadaptação funcional do classificado. Ora, no caso, a entidade demandada já reconheceu por diversas vezes a aptidão do Autor para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público.”
A jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, da qual não se vê razão para divergir, tem entendido, desde há muito, que deve dar-se como cumprido o imperativo legal da fundamentação do acto administrativo que dele careça, a que se reporta o artº 125º, nº 2 do C.P.A., se a motivação contextualmente externada permitir compreender a um destinatário normal, colocado na situação concreta, as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou escolher a medida adoptada (v. por todos, acs. De 19.12.01 rec. 47.849, de 27.5.03, rec. 1835/02)
O que o mesmo é dizer que a fundamentação deve ser clara, suficiente e coerente.
A congruência da fundamentação, aspecto como vimos que o autor põe em causa em relação ao acto impugnado, “existe desde que as premissas possibilitem, de forma racionalmente comunicável, a conclusão.
Para a congruência da fundamentação interessa apenas a possibilidade lógico-formal da conclusão, ou, dito de outro modo que as razões que fundamentam o conteúdo do acto, não sejam contraditórias entre si ou que não exista contradição entre os fundamentos e a conclusão” (ac. desta Subsecção, de 18.12.2002, rec. 48.013).
No caso em análise não existe tal contradição
Na verdade, por um lado, a contraditoriedade a que se reporta a incongruência da fundamentação dos actos administrativos, como requisito formal destes, é uma contraditoriedade de ordem formal e não substancial.
Ora, o que o Autor pretende, afinal defender, é que os aspectos negativos de ordem quantitativa que são apontados ao seu trabalho não justificavam o/s juízo /s de demérito de que foi objecto.
Trata-se mais de uma questão de ordem substancial – já analisada em 2.2.3 deste acórdão – de acerto do acto, do que formal, de deficiência de fundamentação.
De todo o modo, sempre se dirá aqui que, a circunstância de serem reconhecidos ao Autor determinados aspectos positivos da sua prestação funcional, nomeadamente no respeitante à preparação técnica, urbanidade, bom relacionamento qualitativo com os órgãos de polícia judiciária e demais agentes judiciários, nada tem de contraditório com uma apreciação global negativa, motivada pela ponderação conjunta com outros aspectos relevantes do respectivo desempenho e que, como atrás vimos, não assumem apenas aspectos quantitativos, mas têm consequências importantes.
Acresce ainda referir que, a invocação do Recorrente segundo a qual a entidade demandada já reconheceu por diversas vezes a aptidão do Autor para o exercício das funções de magistrado do Ministério Público, o que, alegadamente, retiraria congruência à fundamentação do acto impugnado, não merece aceitação.
Na verdade, por um lado, valem aqui as considerações já tecidas quanto à natureza formal e não substancial da fundamentação.
Por outro lado, como muito bem salienta o C.S.M.P. na respectiva contestação «uma coisa é a avaliação negativa do trabalho prestado pelo Autor ao longo do período da Inspecção (que é o que está em causa nesta acção), que mereceu a classificação de “Medíocre”; e outra, bem distinta, é a prestação funcional e o empenho do Autor após a Inspecção (que relevou em sede de ponderação dos interesses públicos e particulares no pedido de suspensão de eficácia e que pode vir a ser valorada em futura Inspecção)»
3- Nos termos e pelas razões expostas, acordam em julgar improcedente a presente acção.
Custas pelo Autor.
Lisboa, 12 de Abril de 2007. Angelina Domingues (relatora) – São Pedro – Edmundo Moscoso.
