0326/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o previsto nas disposições combinadas dos artigos 15º/1/a) e 22º/1 do Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência no Ensino Superior Público, a competência para fixar a tabela de equivalências entre disciplinas, na B…, está atribuída ao respectivo reitor;

II- Não estando legalmente prevista uma data limite para a elaboração da tabela, a aplicação de equivalências fixadas no segundo dia do prazo para apresentação de candidaturas, portanto, quando não era conhecido, nem se podia conhecer, quem faria parte do conjunto integral de candidatos, não ofende os princípios da imparcialidade e da transparência.

III- Não havendo norma a impor, para o concurso do ano lectivo de 2002/2003, que a tabela de equivalências a aplicar seria a que fora aprovada para o ano transacto, a fixação de nova tabela e a respectiva aplicação, sem alterações no decurso do procedimento, não viola o princípio da confiança.

IV- Se foi o reitor quem decidiu as mudanças de curso, admitindo “os cinco primeiros candidatos”, com base numa tabela de equivalências que lhe havia sido proposta, mas sobre a qual ainda se não pronunciara, aquele órgão, ao praticar o acto final, assumindo a tabela previamente fixada, operou a ratificação do acto preparatório viciado, sanando a respectiva ilegalidade.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, já devidamente identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação da “resolução” do Reitor da B… , de 29 de Outubro de 2002, de indeferimento de pedido de mudança de curso.

Por sentença de 6 de Fevereiro de 2007, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou improcedente o recurso contencioso de anulação.

1.1. Inconformada, a impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª Tendo o Tribunal a quo omitido, como omitiu, qualquer pronúncia sobre a questão da violação do princípio da tutela da confiança, suscitada no libelo e na alegação da Recorrente, enferma a sua decisão da nulidade prevista sob o art. 668º-/d, CPC.

2ª Apenas o Reitor da B… tinha competência para aprovar a tabela de equivalências das disciplinas do curso de Engenharia Zootécnica para Medicina Veterinária.

3ª A aprovação dessa tabela, pelo referido órgão competente para o efeito, apenas ocorreu em 30 de Setembro de 2002, pelo que (por força do princípio tempus regit actum) o que aí se consigna não podia fundamentar actos administrativos anteriores – maxime, a seriação de candidatos divulgada em 13 de Setembro de 2002.

4ª Até àquele momento (30 de Setembro de 2002), manteve-se em vigor a tabela aplicável no ano lectivo antecedente, por não ter sido erradicada, por qualquer modo, da ordem jurídica.

5ª A aplicação de facto da nova tabela, antes de aprovada por quem de direito, configura violação do disposto no art. 22-1 do Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência do Ensino Superior, bem como a ofensa dos princípios da imparcialidade, da transparência e da tutela da confiança – norma e princípios que, assim, se mostram afrontados pela sentença sub censura

TERMOS EM QUE,

no provimento do recurso, deve revogar-se a douta sentença sub censura e julgar-se procedente o recurso administrativo contencioso, anulando-se o acto aí impugnado.

1.2. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. A Exmª Procuradora Geral - Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“I- A nosso ver, não se verifica a invocada omissão de pronúncia dado que, como refere o Ministério Público a fls. 372, «É certo que a douta sentença recorrida refere “princípios da imparcialidade e da transparência” e não “princípios da imparcialidade, da transparência e da confiança” o que nos parece atribuível a mero lapso e de relevância nula, já que a fundamentação expressa para demonstrar que o acto impugnado não violou os princípios da imparcialidade e da transparência é extensível ao princípio da confiança”.

II- Já no que concerne ao mérito, afigura-se-nos que assiste razão à Recorrente pelas razões que passamos a aduzir.

Resulta dos autos, quanto à matéria de facto, que:

A- O prazo de candidaturas para a mudança de curso, para o ano lectivo de 2002-2003, decorreu entre 1 e 14 de Agosto de 2002.

B- De acordo com o disposto no art. 15º, nº 1, al. a) e 22º da Portaria nº 612/93, de 29.06, os critérios de seriação para qualquer dos regimes a que se refere o art. 1º (reingresso, mudança de curso e transferência) serão fixados, nas Universidades, pelo Reitor.

C- A tabela de equivalências endereçada ao Reitor da B… em 2 de Agosto de 2002 teve a concordância deste em 30 de Setembro do mesmo ano.

D- A relação dos candidatos admitidos e não admitidos para os regimes de mudança de curso, transferência e reingressos, para o ano em causa, subscrita pelo Reitor, está datada de 13 de Setembro de 2002 (fls. 37 do P.A).

Dos factos enunciados extrai-se que a decisão quanto aos candidatos admitidos e não admitidos para os regimes de mudança de curso tomou em consideração critérios de seriação, que à data não estavam em vigor, uma vez que não tinham sido aprovados pelo órgão competente.

Pelo que a decisão sobre a admissão ou não dos referidos candidatos violou o princípio «tempus regit actum».

O facto de o processo de candidatura à mudança de curso ter decorrido sem a existência de decisão do órgão competente quanto aos novos critérios de seriação a aplicar, (com a definição das disciplinas objecto de equivalência), a qual só teve lugar depois de findo o procedimento, permitindo que previamente fosse conhecida a identidade dos candidatos, constitui violação dos princípios da imparcialidade e da transparência (art. 6º do CPA e 266º, nº 2 da CRP), violação que ocorre ainda que não tenha existido favorecimento ou desfavorecimento a qualquer candidatura (cfr. Ac. de 12.01.2005, Proc. nº 0730/04).

Pelo que, a sentença que assim não entendeu violou os preceitos supra referidos.

Devendo o recurso merecer provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

1. Para o ano lectivo 2002/2003 foi aprovado o regulamento de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência nos cursos ministrados na B… (fls.64-81 que aqui se dão como inteiramente reproduzidas);

2. Em 7 de Agosto de 2002 foi entregue Boletim da Candidatura referente à recorrente, onde a mesma se candidatava ao Curso de Medicina Veterinária, através de mudança de curso (doc. nº 1 anexo à p.i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);

3. Com data de 2 de Agosto de 2002 foi endereçado ao Reitor da B ... uma tabela de equivalências das disciplinas do curso de Engenharia Zootécnica para Medicina Veterinária, que mereceu concordância no dia 30 de Setembro do mesmo ano (fls. 29);

4. A recorrente apresentou reclamação nos termos do artigo 26º do Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência no Ensino Superior (doc. nº 1 anexo à p.i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido);

5. Através do ofício nº SAC/RP/2968, de 2 de Novembro de 2005, foi a recorrente informada de que a sua reclamação tinha sido indeferida por não provados os factos invocados (doc. nº II anexo à p. i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzida);

6. A recorrente através de requerimento com data de entrada de 19 de Dezembro de 2002 solicitou à Directora dos Serviços Académicos da ... que lhe fosse passada certidão do teor integral do acto, bem como de outras informações, ao abrigo do art. 31º da LPTA (doc. nº III anexo à p.i. e que aqui se dá como inteiramente reproduzido) o que foi satisfeito através do ofício nº SAC/RP/115, de 8 de Janeiro de 2003;

7. O presente recurso deu entrada em Tribunal em 13 de Março de 2003;

8. A recorrente foi admitida no Curso de Medicina Veterinária no ano escolar 2003/2004 (fls. 98 e segs e 117).

Ao abrigo do disposto no art. 712º/2 do CPC, com fundamento no documento a fls. 38 do PA apenso, considera-se, igualmente, assente:

9. Com data de 12 de Setembro de 2002 o Reitor da B..., sobre a lista de seriação de candidatos à mudança de curso, ordenada por ordem decrescente de médias, apôs o seguinte despacho:

“Admitidos os cinco (5) primeiros candidatos, ao abrigo do Artigo 31, da Portaria 317-A/96, de 29 de Julho”

2.2. O DIREITO

No presente recurso jurisdicional a recorrente assaca à sentença impugnada dois vícios: nulidade por omissão de pronúncia e erro de julgamento.

2.2.1. Da nulidade

Nesta parte, a impugnante alega que, no recurso contencioso, invocou, como causa de pedir, entre outros vícios, a violação do princípio da confiança e que sobre esta questão o tribunal a quo não emitiu qualquer pronúncia.

Ora, nenhuma dúvida há quanto à alegação do vício (vide arts. 58º a 60º da petição inicial e conclusão 7ª das alegações finais no recurso contencioso). No modo de ver da recorrente, uma vez que à data da abertura do período de candidaturas, os únicos critérios de seriação divulgados eram os que haviam vigorado no ano anterior, deveriam ser esses os aplicáveis e a sua alteração no decurso do procedimento constitui uma afronta ao princípio da tutela da confiança.

É, igualmente certo que a sentença impugnada não diz, explicitamente, que procede ou improcede a alegação de violação do princípio da confiança. Todavia, contém pronúncia implícita no sentido da improcedência, pronúncia que se infere da que emitiu acerca da aplicação dos critérios do ano anterior, nos termos que passamos a transcrever:

“(…) De referir, em primeiro lugar, que o regulamento refere, como critério a utilizar, o maior número de disciplinas já realizadas e que se presume virem a obter equivalência. Ora, não vem referido, nem na lei regulamentar, nem no regulamento da ..., quais são essas disciplinas, nem que essas disciplinas, caso não estejam definidas, tenham que ser as que foram referenciadas no ano anterior. A recorrente sustenta a sua argumentação no facto de as disciplinas a ter em conta para a equivalência, devem ser as constantes do ano anterior, mas não sustenta a sua argumentação em qualquer norma legal. Na verdade, com a dinâmica própria dos cursos e com as reestruturações a que os mesmos estão constantemente sujeitos, não se pode concluir linearmente, como conclui a recorrente, que as disciplinas a dar equivalência tenham que ser as mesmas do ano anterior (…)”

Deste modo, se o tribunal a quo entende que as disciplinas a ter em conta não eram as mesmas do ano anterior e se era esse o fundamento da alegada violação do princípio da confiança, então da decisão explícita de improcedência do respectivo pressuposto decorre, como consequência necessária não declarada, a improcedência daquele vício.

Foi, assim, resolvida a questão, pelo que a sentença não enferma da nulidade, por omissão de pronúncia, prevista no art. 668º/1/d) do C.P.C.

2.2.2. Do erro de julgamento

Segundo a alegação da recorrente, no caso em apreço, a seriação dos candidatos deveria ter sido feita à luz da tabela de equivalências das disciplinas do curso de Engenharia Zootécnica para Medicina Veterinária aplicável no ano lectivo de 2001/2002. E isto porque a nova tabela só foi “aprovada” pelo Reitor da B…, única entidade com competência para o efeito, em 30 de Setembro de 2002 e não pode, portanto, fundamentar a posteriori a ordenação de candidatos anteriormente feita e divulgada em 13 de Setembro de 2002.

Na sua óptica, o acto contenciosamente impugnado, por ter aplicado a nova tabela, violou o disposto no art. 22º/1 do Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência do Ensino Superior e, por assim não ter entendido, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento.

Vejamos.

A recorrente candidatou-se à mudança de curso com referência ao ano lectivo 2002/2003.

Ora, o Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência no Ensino Superior Público, aprovado pela Portaria nº 612/93, de 29 de Junho, diz que “os critérios de seriação poderão considerar, nomeadamente as classificações das disciplinas a que seja dada equivalência no curso que pretendem frequentar”.

Por sua vez, a ..., para o ano lectivo de 2002/2003, aprovou o Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência para os cursos nela ministrados e, no ponto 13.2.2. deste normativo, elegeu como critérios sucessivos de ordenação dos candidatos à mudança de curso (i) o maior número de disciplinas já realizadas que obtenham equivalência e (ii) a média mais elevada dessas disciplinas. E, este mesmo Regulamento, que não diz em lado algum que, para a mudança de curso no ano lectivo de 2002/2003 vale a tabela de equivalências fixada no ano transacto, contém um subsídio interpretativo no sentido de que a tabela de equivalências é fixada ano a ano e que a do ano anterior já esgotou os seus efeitos e não é aplicável, ao prescrever no ponto 21.6 que “a concessão de equivalências a disciplinas homónimas em anos anteriores não constitui garantia de que essas equivalências se repetirão no corrente ano.”

É certo que a entidade recorrida, se fosse essa a sua vontade, poderia fazer reviver o conteúdo da tabela do ano de 2001/2002, mandando aplicá-la, por remissão, ao procedimento do ano lectivo de 2002/2003.

Mas, como os autos evidenciam, não foi isso o que a Administração quis.

Deste modo, consideramos que, nesta vertente, não ocorreu a alegada violação de regulamento e que a sentença recorrida não merece censura enquanto julgou inaplicável a tabela de equivalências do ano lectivo antecedente.

Todavia, a recorrente alega, ainda, a violação do mesmo preceito regulamentar, com outro fundamento que, do mesmo passo, consubstanciará ofensa dos princípios da imparcialidade e da transparência.

Para melhor compreensão, olhemos o que de relevante, para este outro enfoque da questão, se disse na sentença recorrida, que passamos a transcrever:

“(…) Ora, no caso em análise, vem a recorrente sustentar que a fixação das disciplinas que dariam equivalência para a mudança de curso, como matéria necessária para fazer funcionar o primeiro critério de seriação, apenas foi fixado após a abertura do prazo de candidaturas, o que violaria os princípios em questão.

Da matéria de facto dada como provada verifica-se que, com data de 2 de Agosto de 2002, foi dado conhecimento ao Reitor das disciplinas que dariam equivalência para a mudança de curso, tendo essa informação sido aprovada sem qualquer alteração.

Por seu lado, o prazo de candidaturas teve o seu início em 1 de Agosto de 2002, tendo terminado em 14 do mesmo mês (anexo I ao Regulamento – nº 1 do probatório). A recorrente concorreu no dia 7 de Agosto.

Do exposto verifica-se que, quando o prazo de candidaturas teve o seu início, as disciplinas que davam equivalência à mudança do curso já estavam definidas, dado que foi dado conhecimento das mesmas ao Reitor, no dia seguinte ao da abertura das candidaturas. Na verdade, o Reitor da B... teve conhecimento das disciplinas que iriam ser alvo de equivalência quando ainda não sabia quem eram os concorrentes, não tendo o respectivo elenco sido alterado durante o procedimento. Por exemplo, a recorrente candidatou-se à mudança de curso, no dia 7 de Agosto, quando já se encontravam definidas as disciplinas em questão. Ou seja, o fim visado pelos princípios da imparcialidade e da transparência não foram violados, dado que, nesta data, a Administração ainda não sabia quem iria concorrer, pelo que não poderia ter uma conduta que pudesse vir a pôr em causa a sua isenção. De notar que nos concursos relativos à contratação pública e referentes à locação e aquisição de bens móveis e de serviços, aprovado pelo Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho, o júri deve definir a ponderação a aplicar aos diferentes elementos que interfiram na aplicação do critério de adjudicação, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a entrega das candidaturas (artigo 94º), considerando-se assim, neste caso, que a definição de ponderação dos critérios, até esta fase da entrega das candidaturas, não vem interferir com o princípio da imparcialidade e da transparência, princípios estes balizadores de toda a actividade da Administração.

Assim sendo, verificando-se, no caso em análise, que no dia seguinte ao da abertura do prazo de candidaturas, já tinha sido dado conhecimento ao Reitor da B…, das disciplinas que iriam ser consideradas para efeitos de equivalência para mudança de curso, disciplinas estas que não foram alteradas durante o procedimento, tem de se concluir que não houve, com a actuação da administração, violação dos invocados princípios da imparcialidade e da transparência (…)”

A recorrente discorda, argumentando, neste ponto, em síntese, que (i) de acordo com o previsto nas disposições combinadas nos artigos 15º/1/a) e 22º/2 no Regulamento aprovado pela Portaria nº 612/93 de 29 de Junho, uma vez que a equivalência de disciplinas é um dos critérios de selecção, é o Reitor o único órgão com competência para fixar a respectiva tabela, (ii) a fixação do elenco das disciplinas que dariam equivalência para a mudança de curso teria de ocorrer antes da fase das candidaturas, (iii) o Reitor só fixou a tabela de equivalências em 30 de Setembro de 2002, isto é, um mês e meio após o fim do prazo para a apresentação de candidaturas e dezassete dias depois da divulgação da lista definitiva de seriação dos candidatos, (iv) a seriação foi feita com aplicação de um critério que, ao tempo, não estava estabelecida pelo órgão competente, (v) logo, houve violação da citada norma regulamentar e dos princípios da imparcialidade e da transparência e, por assim não ter entendido, a sentença enferma de erro de julgamento.

Apresentado o dissídio, diremos que, pelas razões que, de seguida, se expõem, não há motivo para revogar a sentença.

Na verdade, a nosso ver, o problema jurídico a resolver envolve duas vertentes que, apesar de conexas são distintas.

Numa delas, importa saber se, sim ou não, a tabela de equivalências utilizada, enquanto factor de ordenação dos candidatos à mudança de curso, foi fixada em tempo compatível com a salvaguarda dos princípios da transparência e da imparcialidade e/ou se a sua utilização, no caso concreto, respeita a estabilidade dos critérios de classificação reclamada por aqueles mesmos princípios gerais de direito enformadores da actividade administrativa.

Na outra, o tribunal é chamado a dizer se a tábua de equivalências foi, ou não, fixada, por entidade com poderes para o efeito e, em caso negativo, se, por via disso o acto impugnado é inválido.

Ora, quanto ao tempo da fixação das equivalências, acompanhando a sentença recorrida, consideramos que, por este lado, não há ofensa aos princípios da imparcialidade e da transparência. A lei não marca qualquer prazo para o efeito e a respectiva fixação, no segundo dia do prazo de candidatura, portanto, quando não era ainda possível conhecer o universo integral dos candidatos, não é, em si mesmo, sinal de sacrifício da equidistância, de tratamento discriminatório ou preferencial de qualquer candidato.

E não ofende igualmente, a transparência, anteparo e guarda avançada da imparcialidade. Nesta dimensão, que visa garantir a imagem e o bom nome da Administração e a confiança que nela depositam os cidadãos, para além da proibição de actuações parciais, importa impedir a criação de situações que ponham em perigo o bem jurídico da imparcialidade, demarcando uma zona envolvente que se julga adequada a prevenir a respectiva lesão (cf. Vieira de Andrade citado por Maria Teresa de Melo Ribeiro, in “O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública”, p. 192, nota 102) e, que, uma vez invadida, implicará que se considere desrespeitado o princípio da imparcialidade “independentemente de se encontrar qualquer aspecto concretizado em que se identifique um tratamento discriminatório ou preferencial”. Cf. Acórdão do Pleno de 2006.10.17 – Recº nº 46576 e demais jurisprudência nele citada.

Ora, no contexto supra descrito, consideramos que a fixação da tabela de equivalências em momento em que a entidade decisora não conhecia ainda, nem tinha possibilidades de conhecer, o conjunto de candidatos, não ofusca a transparência e, por conseguinte, não põe em perigo o bem jurídico da imparcialidade.

Dada a razão de semelhança, assentimos com a sentença recorrida em que a solução do art. 94º do DL nº 197/99, de 8 de Junho, segundo a qual a ponderação a aplicar aos diferentes critérios de adjudicação, pode ser fixada até ao termo do segundo terço do prazo para a entrega das candidaturas, é um subsídio interpretativo, não negligenciável, no sentido que, a interpretação que fazemos não ofende aquele mesmo bem jurídico.

Tal como o não ofende, igualmente, a aplicação daquela concreta tabela de equivalências. Na verdade, válida ou inválida, da autoria de órgão competente ou com fonte em entidade sem poderes, a tabela fixada foi aplicada sem qualquer alteração, portanto sem que se possa falar em mudança de regras susceptível de, racionalmente, dar origem a desconfiança em relação à isenção da autoridade decisora do procedimento.

Dito isto, é tempo de saber se, sim ou não, a tabela de equivalências aplicada foi fixada por entidade competente.

Na sentença recorrida pode inferir-se o entendimento que a tabela de fls. 29 dos autos, elaborada pela coordenadora do curso, provinha de entidade com poderes para fixar critérios ou factores de classificação. Nesta parte não acompanhamos a sentença e consideramos que, como bem alega a recorrente, do texto das disposições combinadas dos artigos 15º/1/a) e 22º/1 do Regulamento dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência no Ensino Superior Público, aprovado pela Portaria nº 612/93 de 29 de Junho, resulta que a competência para fixar os critérios de seriação está atribuída ao Reitor da B…

Deste modo, consideramos que, num primeiro momento, a seriação foi esboçada pelos serviços administrativos da B… com base numa tabela de equivalências proposta ao Reitor e sobre a qual este ainda se não pronunciara e, nessa medida, poderia configurar-se a ocorrência de vício de procedimento radicado em acto preparatório ferido de incompetência. Todavia, como decorre do probatório, a lista de seriação dos candidatos à mudança de curso, elaborada com a dita tabela, foi apresentada ao Reitor da B… e foi este órgão que, assumindo-a, decidiu as mudanças de curso, admitindo os “cinco primeiros candidatos”. Neste contexto consideramos que, primeiro, ao praticar o acto final de seriação o Reitor operou a ratificação do acto preparatório viciado, sanando a respectiva ilegalidade, com retroacção de efeitos à data em que aquele foi praticado, de acordo com o previsto no disposto no art. 137º/3/4 do CPA e, segundo, que esta ratificação, sem qualquer modificação, dos critérios e/ou factores da seriação, oportunamente fixados, os quais, deste modo, se mantiveram estáveis durante todo o procedimento, também não ofende os princípios da confiança, da imparcialidade e da transparência.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 250€, com 125€ de procuradoria.

Lisboa, 12 de Novembro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – João Manuel Belchior – Edmundo António Vasco Moscoso.