Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. A..., S.A., devidamente identificada nos autos, requereu, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, contra a ENTIDADE REGULADORA PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL, igualmente identificada nos autos, na qual peticionou: “(…) a passagem de certidão integral do processo administrativo relativo ao procedimento administrativo [prévio à adopção da Deliberação do Conselho Regulador da Requerida com n.º ERC/2024/388 (OUT TV)], nomeadamente, no âmbito do qual aquela deliberação foi tomada, incluindo, mas sem exclusão de quaisquer outros documentos, as queixas que desencadearam o procedimento, os despachos que sobre elas recaíram, a designação do responsável pela direcção do procedimento, os pareceres, informações, propostas de decisão ou quaisquer outros documentos similares, internos ou externos, que tenham sido emitidos, as solicitações da sua emissão, os despachos sobre eles emitidos, todos os emails ou contactos internos escritos entre os membros do Conselho Regulador e quaisquer intervenientes no procedimento e entre cada uns destes membros e intervenientes entre si, o agendamento da discussão e votação das propostas da referida Deliberação e de outras eventuais deliberações, o texto dessas deliberações que ainda não tenham sido notificadas, as actas integrais das reuniões em que tenham sido votadas e, bem assim, quaisquer actos, diligências ou comunicações posteriores à citada Deliberação (…)”.
2. Em 06.03.2025, o TAC de Lisboa julgou a presente intimação procedente e intimou a Entidade Requerida a, no prazo de 10 dias, prestar todas as informações peticionadas no requerimento apresentado em 26 de Setembro de 2024.
3. A ERC interpôs recurso para o TCA Sul, que, por acórdão de 18.06.2026, acabaria por lhe negar provimento, numa decisão que conta com um voto de vencido no qual se sustenta existir a nulidade por omissão de pronúncia que vinha assacada à sentença da primeira instância.
É desta decisão que vem agora interposto, também pela ERC, recurso de revista.
4. A controvérsia principal dos autos contende com a definição do âmbito do acesso à informação administrativa, uma vez que a Requerente utilizou esta via processual para obter acesso ao que qualifica como informações administrativas relevantes para compreender todo o iter de uma deliberação da ERC que lhe diz respeito, divergindo a entidade reguladora quanto à suficiência da informação que lhe foi transmitida.
Na verdade, o que se questiona e deveria ter sido analisado nos autos é a validade jurídica da interpretação da ERC, vertida na deliberação do Conselho Regulador, de 22.06.2022, na acta n.º ...22, segundo a qual os documentos preparatórios ou instrutórios de uma deliberação, como os pareceres técnicos ou outras informações internas que não sustentem directamente a decisão final, não são considerados parte do processo administrativo formal. Mais concretamente, e como se sustenta no voto de vencido que acompanha a decisão recorrida, é relevante “(i) saber se os documentos peticionados estão excluídos do conceito de documento administrativo, à luz do disposto no artigo 3.º, n.º 2, alínea a), da LADA, e (ii) saber se a satisfação do pedido da autora implica a criação ou adaptação de documentos em termos vedados pela norma do artigo 13.º, n.º 6, da LADA”.
Ora, estas duas questões, que foram suscitadas no articulado da ERC de resposta ao Requerimento inicial, não encontraram, segundo alegou a Recorrente junto do TCA, resposta na sentença.
Lembre-se que o litígio, em si, assenta na alegada inexistência, na esfera da Entidade Requerida, das informações pedidas (daí o argumento - adequado ou não, o que para este efeito não releva - de ter sido suscitada a impropriedade do meio por estarem em causa informações e documentos inexistentes, pelo que, segundo a Requerida, esta foi uma forma enviesada utilizada pela Requerente para assacar vícios de ilegalidade ao procedimento, os quais só podiam ser alegados numa acção impugnatória) ou que não consubstanciam documentos administrativos por não se subsumirem ao artigo 3.º, n.º 2, alínea a) da LADA (“2 - Não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei: a) As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte”).
É relativamente a estas questões que a Recorrente sustenta no recurso de revista que existe um erro de julgamento grave e manifesto do acórdão do TCA quando considera improcedente a nulidade por omissão de pronúncia da sentença que fora suscitada naquele recurso de apelação.
Vejamos se esta alegação aparenta ser procedente.
Sobre a questão da qualificação como documentos administrativos e informação administrativa dos elementos requeridos e alegadamente em falta, a sentença refere o seguinte:
“(…) o direito à informação procedimental constitui um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, de modo que não se compadece com a tese que vem perfilhada pela Entidade Requerida. Não cabe a esta qualificar, juridicamente, quais os documentos com relevância externa para o respectivo acesso, de modo que não nos revemos na fundamentação aduzida. Destarte, atendendo a que o Requerente tem um interesse directo na informação solicitada pois que a decisão proferida no procedimento administrativo é susceptível de ter consequências na sua esfera jurídica e na medida em que dirigiu um requerimento à Entidade Requerida, sem que esta tenha cumprido, o peticionado, resta concluir que foi coartado o direito à informação procedimental do Requerente, em violação do disposto no artigo 268.º, n. º 1 e n.º 2 da Lei Fundamental, e do artigo 82.º do CPA.
A tese sufragada pela Entidade Requerida não tem substracto legal.
No caso em apreço, os documentos que a Autora afirma estar em falta incluem, designadamente, i) Despachos internos proferidos no decurso da tramitação do processo administrativo; ii) Designações internas ou decisões sobre a direção dos procedimentos administrativos; iii) Comunicações internas entre técnicos e membros do Conselho Regulador; iv) Registos de discussões internas ou trocas de correspondência preliminar sobre decisões a adotar e sobre o agendamento da discussão e votação da proposta de deliberação; v) as atas integrais das reuniões em que a deliberação foi votada; e vi) pareceres preparatórios e documentos preparatórios não vinculativos . Defende a Entidade Demandada que de acordo com as práticas estabelecidas por si, respaldadas na deliberação do Conselho Regulador, de 22 06 2022, na acta n.º ...22, os documentos preparatórios ou instrutórios, como os pareceres técnicos ou outras informações internas que não sustentem directamente a decisão final, não são considerados parte do processo administrativo formal.
O que é errado.
Para efeitos do artigo 3.º da LADA, documento administrativo é qualquer suporte de informação gráfico, sonoro, visual, informático ou registo de outra natureza, elaborado ou detido por/ou em nome de órgão ou entidade pública, designadamente, relatórios, estudos, pareceres, atas, contratos, autos, circulares, ofícios circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da atividade ou outros elementos de informação cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.11.2024, proferido no processo n.º 834/22.5BEMDL , disponível em www.dgsi.pt
Assim, dúvidas não restam que o entendimento da Entidade Reguladora para a Comunicação Social, vertida na sua deliberação de 22.06.2022, na acta n.º ...22, não tem sustentação legal (…)”.
O acórdão recorrido afastou a tese da nulidade com a seguinte argumentação: “(…) Não tem razão a recorrente, que confunde «questões» com «fundamentos jurídicos» (…) A questão que ao tribunal a quo cumpria decidir no processo consistia em saber se a requerente, ora recorrida, tinha o direito à obtenção das informações requeridas por certidão integral dos documentos respeitantes ao procedimento administrativo prévio à adoção da Deliberação do Conselho Regulador da requerida com nº ERC/2024/388 ou se já teria ocorrido a satisfação integral do direito da requerente com a emissão e entrega da certidão no dia 22.10.2024.
O tribunal analisou e decidiu que há informação ainda por prestar à requerente (…)”. Em seguida transcreve a fundamentação da sentença e conclui “(…) sentença recorrida demonstra que o tribunal não só conheceu e decidiu a questão que lhe foi colocada pelas partes, como apreciou os fundamentos jurídicos alegados pela requerida/ ora recorrente, classificando os documentos que falta entregar à requerente/ ora recorrida como documentos administrativos que fazem parte do processo administrativo formal (…)”.
Não é, porém, evidente que a sentença (face ao teor do transcrito) tenha efectivamente respondido às questões (que não são meros argumentos) de saber se o que alegadamente estava em causa eram documentos existentes e que pudessem ser ou não legalmente subsumidos ao conceito jurídico de informação administrativa.
Esta é, essencialmente, a questão que tinha de ter sido analisada e expressamente decidida pelas instâncias, de forma concreta, por referência aos documentos e informações pedidos e alegadamente não disponibilizados.
Ao não ter sido efectuada tal análise, parece verosímil a alegada omissão de pronúncia em que incorre a decisão da primeira instância e o aparente erro grave de julgamento da decisão recorrida, que, a seu modo, condiciona a resposta jurídica às outras questões formuladas no recurso, e que são, essencialmente, derivações (mais ou menos conseguidas, o que para este efeito não releva) dessa questão central.
Em boa verdade, as outras questões tratadas na decisão recorrida, em si (na sua formulação e na resposta dada), não se afiguram incorrectas, mas, como dissemos, lidas no contexto da questão central da acção (identificar se todas as informações requeridas são “informações administrativas”) impedem que a mesma se possa considerar encerrada com uma resposta clara e convincente, como impõe o princípio do acesso ao direito.
A primeira instância confundiu ou tratou de forma global dois problemas distintos: i) um: o de saber se a Entidade Requerida tem o poder de delimitar ou qualificar a informação a providenciar ou não aos requerentes, através da dita qualificação como informação de relevância externa (a esta questão respondeu de forma correcta, rejeitando a prerrogativa de que se arrogava a Entidade Requerida); ii) outro: o de determinar se todas as informações ilegalmente recusadas eram efectivamente informações administrativas que tivessem de ter sido providenciadas. Essa análise fundamentada foi omitida na decisão e tinha sido expressamente suscitada na contestação.
Subsiste, pois, uma dúvida séria quanto à solução jurídica alcançada, a qual, no essencial, parece resultar de um tratamento processual incoerente e pouco rigoroso da questão formulada: i) tanto no despacho de admissão do recurso para o TCA (que alude desenvolvidamente às qualidades da análise efectuada e transcreve um trecho que responde correctamente à questão de saber que a informação a prestar é definida pela lei e não pela entidade que a detém, mas olvida a necessidade de o tribunal escrutinar de forma analítica se toda a informação requerida e ilegalmente omitida se inscreve ou não naquele conceito legal de “informação administrativa”); ii) como no acórdão recorrido, quando considera que este segundo problema não tinha autonomia jurídica para configurar uma questão a decidir.
Assim, sendo relevantes as dúvidas sobre se a decisão recorrida é a mais correcta, justifica-se a admissão da revista para melhor aplicação do direito.
5. Nos termos expostos, acordam em admitir a revista.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Setembro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Fonseca da Paz - Ana Celeste Carvalho.
