I Relatório
A..., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 8.1.04, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 25.3.02.
Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
1ª O douto acórdão recorrido julgou de forma incorrecta por não ter analisado as condições requeridas para a acumulação de funções apresentadas pelo recorrente e que vieram a ser autorizadas por despacho de 19-04-2001 nos termos dos documentos de fls. 2a e 18a dos autos;
2ª Ao considerar apenas o contido no Despacho de 25 de Março de 2002, considerou o douto Acórdão, de forma incorrecta, que o recorrente é obrigado a acumular funções ainda que com faltas injustificadas, se nessa acumulação os horários não forem compatíveis;
3a Em consequência directa do errado julgamento, o recorrente exerce a acumulação de funções com prejuízo do período de férias o que se constata pelos documentos que ora junta;
4ª Ao interpretar a Portaria n.º 652/99 no sentido de que esta proíbe o exercício da advocacia em horários incompatíveis com o serviço docente, o douto Acórdão está a violar o estabelecido no artigo 111° do Estatuto da Carreira Docente e no artigo 69°, n.º 1, alínea i) do Estatuto da Ordem dos Advogados;
5ª Viola ainda o disposto no artigo 205° da Constituição da República Portuguesa porque o recorrente é obrigado a cumprir as decisões dos tribunais, nomeadamente as decisões de comparência, mas com prejuízo dos seus direitos;
6ª Consequentemente está a violar a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, concretamente o seu artigo 3° por sujeitar o recorrente a um tratamento degradante;
7ª Por não ter apreciado a autorização constante do documento de fl.2a e o requerimento de fls. 18a, cometeu ainda o douto Acórdão a nulidade de omissão de pronúncia.
A autoridade recorrida apresentou a seguinte contra-alegação:
1.º O recorrente pretende a revogação do douto Acórdão desse douto Tribunal que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do despacho do então Secretário de Estado da Administração Educativa, de 25 de Março de 2002, segundo o qual foram injustificadas as faltas que deu ao serviço em 26-10-2001 (2 tempos lectivos); em 11-12-2001 (1 tempo lectivo); em 07-01- 2002 (2 tempos lectivos) e em 08-01-2002 (1 tempo lectivo).
2.º Bem andou o douto Acórdão recorrido ao considerar não poder conhecer dos vícios de violação dos princípios da participação, boa fé, igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade apenas invocados pelo então recorrente na alegação final, quando conhecia os factos alegadamente geradores desses vícios logo na petição inicial.
3.º Também a entidade recorrida se louva na douta decisão quando julga que o então recorrente "se dirige sempre ao aspecto formal do acto e não às razões substanciais que o sustentam".
4.º Decidindo que, no aspecto formal arvorado, improcedem os argumentos aduzidos, julga o mesmo fundamentado com clareza, congruência e suficiência.
O Magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu o seguinte parecer:
"Sufragando o parecer do MP emitido a fls. 43 afigura-se-me que o acórdão recorrido fez adequado enquadramento jurídico dos factos, entendo que o recurso jurisdicional deve improceder"
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto dada como assente no TCA:
- a)Por despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa de 19/4/2001, o recorrente que é professor na Escola Secundária Forte da Casa e advogado, foi autorizado a acumular as funções docentes com a profissão liberal no Instituto de Apoio Judiciário (cfr. fls. 13 dos autos);
- b)Nos dias 26 de Outubro e 11 de Novembro de 2001 e 7 e 8 de Janeiro de 2002 faltou a tempos lectivos do serviço docente para estar presente em audiências de julgamento para as quais foi convocado para patrocínio judiciário no âmbito do Instituto de Apoio Judiciário e com esse fundamento, em impressos próprios, requereu a justificação dessas faltas;
- c)Em 10 de Janeiro de 2002, a Presidente do Conselho Executivo da Escola do Forte da Casa exarou um despacho do seguinte teor: "Por Despacho da Presidente do Conselho Executivo, ... , e de acordo com o ponto 3 da portaria n° 652/99 de 14 de Agosto e do oficio n° 61318 do DSRH da DREL de 26/11/2001, são injustificadas as faltas do Professor A..., referentes a 2 tempos do dia 26/10/2001, 1 tempo no dia 11/12/01, 2 tempos do dia 07/01/02 e 1 tempo do dia 08.01.02, dado que a actividade a acumular não pode coincidir com a actividade profissional, conforme declaração de honra assinada pelo docente na sua Proposta de Colocação em Regime de Acumulação, referente ao ano lectivo 2001/2002 e datado de 28/09/01" (doc. de fls. 36 do p.a);
- d)Por requerimento entrado em 20/1/2002, o recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Secretário de Estado da Administração Educativa (cfr. doc. de fls. 20 e ss. o p.a);
- e)Sobre esse requerimento em 28/02/02 e foi dada a informação n° 6/JF /02 do seguinte teor:
"O recurso apresentado tem por objecto o despacho de 10 de Janeiro de 2002, da Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Forte da Casa que considerou injustificadas as faltas dadas por aquele professor, da seguinte forma: -26/1/2000 - 2 tempos lectivos -11/12/2001 - 1 tempo lectivo - 07/01/2002 - 2 tempos lectivos - 08/01/2002 - 1 tempo lectivo.
O recorrente pretendeu justificar estas faltas com o recurso ao Artigo 63°, do Decreto-Lei no 100/99, o que foi indeferido pelo Conselho Executivo da sua Escola.
Foi conferido o Auto de Notificação em que foi comunicada a decisão ao interessado verificando-se que a mesma se encontra devidamente fundamentada, de facto e de direito.
Nas alegações de recurso, o interessado argui, no essencial, o seguinte:
Que no requerimento em que era solicitada a acumulação de funções se caracterizou a actividade a desenvolver em acumulação como: "patrocínio judiciário exercido no âmbito do apoio judiciário, tendo em vista garantir a defesa dos direitos dos mais desfavorecidos, em termos económicos, e resulta do protocolo estabelecido entre a Ordem dos Advogados Portugueses e o Ministério da Justiça." Que, para além do que acima se expôs foi indicado com clareza que: "o trabalho é prestado, ocasionalmente, em tribunal mediante indicação da Ordem dos Advogados, inexistindo horário prévio". Que o despacho de autorização de SE a Secretária de Estado da Administração Educativa, datado de 19 de Abril de 2001, refere que a autorização se destina "...ao exercício de funções liberais no âmbito do Instituto de Apoio Judiciário. ...
Tal significa, para o recorrente, que o Despacho acima citado vai ao encontro ao requerido pelo docente no sentido de que exercerá funções sem horário fixo, pré- determinado e de uma forma permanente.
Cumpre analisar:
1 ° - A acumulação de funções só pode conceder-se se verificadas as condições previstas no n° 3 da Portaria n° 652/99, de 14 de Agosto. E, mais diz este diploma que aquelas condições terão de verificar-se cumulativamente. Tal significa que a não ocorrência de uma delas obsta à concessão da autorização. E, na verdade, perante o caso concreto parece que não se verifica a contida na alínea b) que implica a não existência de coincidência de horários entre a actividade a acumular e a actividade docente. Em bom rigor, o exercício da advocacia em regime público integrado na figura da Assistência Judiciária não se compagina com a existência de um horário de trabalho. Porém, em nossa opinião o que o legislador consagrou foi a impossibilidade do exercício de uma actividade cumulativa que coincida, ainda que parcial ou esporadicamente, com a actividade de docência.
2 ° - Pretende o recorrente justificar as faltas dadas com o consagrado no Artigo 63° do Decreto-Lei n° 100/99. Esse instrumento afirma que se consideram justificadas as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações legais ou por imposição de autoridade judicial, policial ou militar. Naturalmente que essas obrigações legais só poderão ser as impostas ao próprio funcionário enquanto cidadão e não enquanto desempenhando outras funções, pois, por principio legal consagrado no regime geral, não pode cumular as funções decorrentes do seu vinculo de funcionário público, com quaisquer outras de natureza privada ou pública. Assim, não se aplicará o consagrado no Artigo 63° do Decreto-Lei no 100/99, de 31 de Março, improcedendo o desejo do recorrente.
Pelo que se conclui:
- A)Deve o Senhor Secretário de estado da Administração Educativa indeferir o recurso apresentado pelo professor A... , com fundamento de que o consagrado no Artigo 63° do Decreto-Lei n° 100/99, de 31 de Março se aplica a situações pessoais em que o funcionário é convocado por instâncias legais com poderes para o efeito, independentemente da actividade profissional exercida;
- B)Ao pretender justificar as faltas dadas para intervenção em julgamento, com o consagrado no Artigo 63° do acima citado diploma o recorrente, e ao intervir em tribunal em prejuízo do exercício de actividades docentes, o recorrente põe em causa a autorização de acumulação que lhe foi concedida por violação do disposto na alínea b), do n° 3 da Portaria n° 189/99 de 14 de Agosto 1ª - B" (cfr. doc. de fls. 7 a 11 dos autos)
- f)Em 25/3/2002, o Secretário de Estado da Administração Educativa nessa informação exarou o seguinte despacho: "Concordo e indefiro nos termos propostos" ( cfr. fls. 7 dos autos);
- g)Através do oficio n° 13446 de 10/4/002, esse despacho foi comunicado ao recorrente.
III Direito
1. Como se vê do acórdão recorrido aí apenas se apreciou o vício de forma por falta de fundamentação suscitado pelo recorrente na petição de recurso, por se entender que, salvo situações excepcionais, que no caso se não verificavam, apenas devem conhecer-se os vícios alegados na petição inicial. Ora, essa peça, culminando a exposição contida no seu interior, termina assim:
"Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente e, por via disso, anulado o despacho recorrido do Excelentíssimo Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa de 02.03.25, que Indeferiu o recurso hierárquico necessário que o ora recorrente interpôs do despacho da Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária do Forte da Casa, em virtude de o mesmo estar ferido do vício de forma por contrariar o disposto no artigo 268º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e 124º, n.º 1, alíneas a), b), c), d) e e) do Código de Procedimento Administrativo."
E é já nas alegações finais que o recorrente acrescenta novos vícios concluindo que:
1a- O Despacho de 25 de Março de 2002 do Senhor Secretario de Estado da Administração Educativa que Indefere o recurso hierárquico Interposto do Despacho da Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundaria do Forte da Casa que não justificou a ausência ao serviço do recorrente tem de ser fundamentado.
2a- O Despacho nega o direito a acumular as funções de docente com as funções liberais.
3a- Na sua fundamentação o Despacho, ainda que de forma pouco clara, põe em causa anterior autorização para acumulação de funções concedida ao recorrente.
4a- O Despacho reanalisa as condições de acumulação constituindo, na pratica, uma modificação da autorização para acumular funções;
5a- Para tanto, invoca a violação pelo recorrente de um principio geral do regime geral mas que não identifica.
6a- Invoca igualmente a existência de um prejuízo para as actividades docentes, como resultado de estas estarem acumuladas com funções liberais, mas não pormenoriza as circunstancias em que o mesmo ocorreu.
7a- Foram violados os Princípios da Participação e da Boa Fé.
8a- O Despacho ao tomar posição contraria ao Despacho de autorização não explicita de forma clara se visa apenas injustificada faltas ou também modificar as condições de acumulação anteriormente autorizadas.
9a- A interpretação do artigo n.º 63° do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março, no sentido restritivo, vago e incongruente, viola os Princípios da Igualdade e da Proporcionalidade e os Princípios da Justiça e da Imparcialidade.
10a- O Despacho de 25 de Março de 2002, do Senhor Secretario de Estado da Administração Educativa carece de fundamentação clara, suficiente e congruente, pelo que foi violado o n.º 3 do artigo n.º 268º da Constituição da Republica Portuguesa e as alíneas a), b), c), d) e e) do n.º 1 do artigo n.º 124° do Código do procedimento Administrativo,
l1a- Deve ser anulado o Despacho de que ora se recorre por o mesmo estar ferido de vicio de forma por falta de fundamentação.
A invocação, tardia, de novos vícios, nomeadamente a violação dos princípios da Participação, da Boa Fé, da Igualdade, da Proporcionalidade, da Justiça e da Imparcialidade não se fundou no conhecimento posterior à interposição do recurso contencioso de quaisquer factos novos que os pudessem sustentar, de modo que, o tribunal recorrido, tal como decidiu, estava impedido de os apreciar. Com efeito, "É na petição de recurso que devem ser suscitados os vícios que afectem o acto administrativo impugnado no recurso contencioso. Novos vícios geradores de anulabilidade só podem ser invocados posteriormente se os factos que os integrarem forem de conhecimento superveniente." (acórdão STA de 4.7.02, no recurso 48133 Podem ver-se, no mesmo sentido, entre muitos outros, os acórdãos STA de 27.3.02 no recurso 297/02, de 28.5.02 no recurso 582/02 e de 27.3.03 no recurso 979/02.).
Haverá, assim de concluir-se que o acórdão recorrido, ao apreciar apenas o vício de forma por falta de fundamentação, o único que foi alegado na petição de recurso, não só não cometeu qualquer ilegalidade como também não incorreu em nulidade "Não ocorre nulidade por omissão de pronúncia quando na sentença expressamente se apontam as razões pelas quais se não conhecem das questões tidas por não apreciadas: Tal abstenção poderá integrar erro de julgamento mas não aquela nulidade" (acórdão STA de 30.10.03 no recurso 30230A). por omissão de pronúncia.
2. "A jurisprudência deste STA, designadamente a do Pleno No mesmo sentido os acórdãos STAP de 11.12.03 no recurso 41291 e de 12.12.01 no recurso 3498., tem-se debruçado, repetidamente, sobre esta matéria, a fundamentação dos actos administrativos, podendo ver-se, como meros exemplos os acórdãos de 5.6.02, proferido no recurso 43085, onde se consignou que "O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme", ou, o de 13.4.00, proferido no recurso 31616, onde se discorre que, "Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente".
Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim." (Acórdão STA Pleno de 6.5.04 no recurso 47790/02).
Sobre a suficiência ou insuficiência da fundamentação contida no acto impugnado no acórdão recorrido escreveu-se o seguinte:
"O acto recorrido contém uma "declaração de mera concordância e, como tal a lei determina que nesse caso os fundamentos da informação procedimental para que se remete constituem parte integrante do respectivo acto (n.º 1 do art. 125° do CPA). Por isso, a fundamentação está contida na a informação n° 6/JF /02 transcrita na alínea e) dos factos dados como assentes. Lendo tal informação, de modo algum chegamos à conclusão que a mesma é desprovida de razões de facto e de direito ou que o discurso justificativo nela explícito não é capaz de esclarecer concretamente porque é que as faltas ao serviço do recorrente foram injustificadas.
O recorrente, que estava autorizado a acumular funções docentes com as de advogado no âmbito do apoio judiciário, pretendia justificar as faltas dadas a período lectivos coincidentes com a presença em tribunal por motivos de patrocínio oficioso. Naquela informação diz-se que " 1°- a acumulação de funções só pode conceder-se se verificadas as condições previstas no n° 3 da Portaria n° 652199, de 14 de Agosto. E, mais diz este diploma que aquelas condições terão de verificar-se cumulativamente. Tal significa que a não ocorrência de uma delas obsta à concessão da autorização. E, na verdade, perante o caso concreto parece que não se verifica a contida na alínea b) que implica a não existência de coincidência de horários entre a actividade a acumular e a actividade docente. Em bom rigor, o exercício da advocacia em regime público integrado na figura da Assistência Judiciária não se compagina com a existência de um horário de trabalho. Porém, em nossa opinião o que o legislador consagrou foi a impossibilidade do exercício de uma actividade cumulativa que coincida, ainda que parcial ou esporadicamente, com a actividade de docência. 2°- Pretende o recorrente justificar as faltas dadas com o consagrado no Artigo 63° do Decreto-Lei n° 100/99. Esse instrumento afirma que se consideram justificadas as faltas motivadas pelo cumprimento de obrigações legais ou por imposição de autoridade judicial, policial ou militar. Naturalmente que essas obrigações legais só poderão ser as impostas ao próprio funcionário enquanto cidadão e não enquanto desempenhando outras funções, pois, por princípio legal consagrado no regime geral, não pode cumular as funções decorrentes do seu vínculo de funcionário público, com quaisquer outras de natureza privada ou pública. Assim, não se aplicará o consagrado no Artigo 63° do Decreto-Lei n ° 100/99, de 31 de Março, improcedendo o desejo do recorrente ".
De forma sucinta, mas bem explícita, estão aqui referenciadas todas as razões que levaram o autoridade recorrida a indeferir o recurso hierárquico e manter a decisão que injustificou as faltas: por um lado, a Portaria n° 652/99 não permite autorização de exercício de advocacia em horários incompatíveis com o serviço docente e, por outro, o artigo 63° do Decreto-Lei n° 100/99 não é de aplicar porque as obrigações legais aí previstas são as exigidas enquanto cidadão e não enquanto funcionário.
Há, assim, clareza, congruência e suficiência: as expressões e argumentos utilizados são inteligíveis; o indeferimento do recurso é uma consequência lógica dos pressupostos declarados nessa informação; e a informação contém elementos bastantes, com capacidade e aptidão para servirem de base àquela decisão. Trata-se, pois, de uma fundamentação que cumpre todos os requisitos do artigo 125° do CPA e que, desse modo, possibilita o «esclarecimento concreto» de um destinatário normal ou razoável das razões que levaram a autoridade recorrida a indeferir o recurso hierárquico e a manter a injustificação das faltas. Outra coisa, bem diferente, como acima referimos, é a veracidade e correcção dos pressupostos e motivos que sustentam o acto, questão substancial que respeita já ao conteúdo do acto e não ao seu aspecto formal, mas que não foi arvorada nos presentes autos."
Este conjunto de considerações são inatacáveis tanto no plano conceptual como no plano jurídico, aqui se reiterando sem reticências.
Fica, assim, patente que o recorrente ficou a saber o que se decidiu (a injustificação de faltas) e porque se decidiu assim (por um lado, a Portaria n° 652/99 não permite autorização de exercício de advocacia em horários incompatíveis com o serviço docente e, por outro, o artigo 63° do Decreto-Lei n° 100/99 não é de aplicar porque as obrigações legais aí previstas são as exigidas enquanto cidadão e não enquanto funcionário). É certo que o recorrente não aceita essa solução só que essa não aceitação nada tem a ver com falta ou insuficiente fundamentação ou com quaisquer aspectos exteriores do acto, com vício de forma, antes contendendo com aspectos internos, com a sua própria legalidade.
A Fundamentação, como se viu, visa dar a conhecer aos destinatários do acto o que se decidiu e porque se decidiu, mas já não visa convencê-los da bondade ou da verdade do que se decidiu. Alguma irregularidade a esse nível tem que ser vista no âmbito de outros vícios. Por outras palavras, uma coisa é ter compreendido inteiramente o teor do acto e as razões que o suportam, aspectos que contendem com a fundamentação, outra, bem distinta, é aceitá-las, o que já poderá ter a ver com outro tipo de ilegalidade.
Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.
