Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A... , casada, residente na Rua ..., Vila Nova de Gaia recorre da sentença do Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) do Porto, de 27-11-03, que, por extemporâneo, rejeitou o recurso contencioso que interpôs da deliberação, de 7-3-89, da Câmara Municipal de Macedo de Cavaleiros, em que se mandara informar o pai da Recorrente, entretanto falecido, de que não seria paga qualquer indemnização pela ocupação de terrenos seus para a abertura da estrada municipal Murçós-Ferreira.
Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:
1A validade de um acto administrativo não se confunde com a existência material de certo facto.
2 - No caso, ter-se ou não prescindido de indemnização, é um facto material que haverá, a todo o tempo, que apurar;
3 - Em caso de anulabilidade de acto administrativo, a ilegalidade deste não desaparece com o decurso do prazo; apenas tal acto se toma inimpugnável;
4 - O art. 35° nºs 1 e 5 da L.P.T.A. deve considerar-se revogado pelo art. 150º do C.P.C.;
5 - De todo o modo, aquelas normas da LPTA e/ou a norma que resulta da conjugação dessas com o art. 150ºCPC, na interpretação da sentença recorrida, é inconstitucional, pelo que o Tribunal a não pode aplicar.
6 - Pelo que deve o presente recurso ser provido, revogando-se a sentença recorrida, com todas as consequências legais." - cfr. fls. 134-135.
A Entidade Recorrida não contra-alegou.
A Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal pronuncia-se, no respectivo parecer de fls. 146, dos autos, pelo não do recurso jurisdicional.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
- 2.A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença do Tribunal "a quo", que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o n° 6, do artigo 713° do CPC.
- 3.A sentença do TAC rejeitou o recurso contencioso interposto pela Recorrente, com fundamento na sua extemporaneidade.
Para assim decidir, entendeu a Sr.ª Juíza que os vícios arguidos apenas seriam passíveis de conduzir à mera anulação do acto objecto de impugnação contenciosa (a já atrás referenciada deliberação da CM de Macedo de Cavaleiros, de 7-3-89). Pelo que, tendo a Recorrente como notificada do acto recorrido «pelo menos, seguramente, em 11.09.01» se tenha concluído, na dita sentença, que o recurso foi interposto fora do prazo, na medida em que a respectiva petição deu entrada no TAC apenas no dia 13-11-01 e a Recorrente não podia usufruir do regime constante do n° 5, do artigo 35º da LPTA, já que o seu Mandatário tinha escritório na comarca da sede do TAC do Porto, não podendo, por isso, «beneficiar da faculdade de envio da petição sob registo nomeadamente para o efeito de ser a data do registo a considerada relevante na contagem do prazo de interposição do recurso (…)» – cfr. fls. 108-109, dos autos.
Este foi, em síntese, o quadro em que se moveu a sentença recorrida, para concluir pela rejeição do recurso contencioso.
Outra é, porém, a tese defendida pela Recorrente, que vem pugnar pela revogação da sentença do TAC, defendendo a tempestividade da interposição do recurso contencioso.
E, isto, no essencial, por considerar que, contrariamente ao decido no Tribunal ‘a quo’, a petição de recurso, tendo sido remetida para o TAC sob registo postal, a data a atender, para efeitos de se aferir de tempestividade do recurso, é do registo e não a da entrada no TAC, não relevando aqui se o Mandatário da Parte tem ou não escritório na comarca da sede do Tribunal, valendo o disposto no n° 1, do art. 150º do CPC. Se assim não for – defende, ainda, a recorrente –, a interpretação acolhida na sentença recorrida, quanto aos nºs 1 e 5, do artigo 35° da LPTA, não deixará de ser inconstitucional, por atentar contra a igualdade entre Administrados e Advogados, para além de consubstanciar uma violação dos princípios da proporcionalidade dos ónus e cominações processuais e da proibição do arbítrio, por ser de todo em todo injustificado que exista um regime diferenciado, apenas pela circunstância de o Advogado da Parte ter ou não escritório na comarca da sede do Tribunal.
Mas não lhe assiste razão.
A questão em apreço não é nova na jurisprudência, designadamente deste Supremo Tribunal, que se tem pronunciado, de modo largamente maioritário, no sentido contrário ao entendimento defendido na alegação da recorrente. E, com o devido respeito por tal entendimento, afigura-se-nos que não existem razões que justifiquem que nos afastemos dessa orientação maioritária da jurisprudência, que, por isso, nos limitaremos a seguir.
Assim, e como refere o recente acórdão, de 17.2.05-Rº178/04, desta 1ª Subsecção,
O que está em causa é, pois, saber se após a entrada em vigor do artigo 150º do C.P.Civil, continuou a vigorar a norma do nº 5, do artigo 35º, da LPTA, relativamente à apresentação da petição do recurso contencioso.
Na verdade, trata-se de saber se, tendo o advogado ou signatário da petição de recurso, escritório na comarca da sede do tribunal administrativo competente, releva a data do registo postal – como acontecerá se a não tiver, face ao disposto no nº 5 do artigo 35° da LPTA –, mas antes a data da entrada da petição na secretaria, por força do disposto no nº 1 do mesmo preceito legal, não se aplicando, por isso, em tal situação o disposto no artigo 150º do C.P.Civil.
Essa questão já tem sido decidida por este Tribunal, em inúmeros arestos, no sentido de que "em contencioso administrativo, a petição de recurso só pode ser enviada em termos relevantes por via postal à secretaria do tribunal na hipótese contemplada no nº 5 do artigo 35º da LPTA (não possuir o signatário da petição escritório na comarca da sede do tribunal em causa), e só então valendo como data da apresentação do articulado a do respectivo registo postal." (cfr. Acórdão do Pleno, de 9/11/2004-Rº 1308/03).
Aliás, este último acórdão remete para o expendido no acórdão, também do Pleno, Rº 1007/03,de 6/05/2004, que refere: "A lei de processo civil é de ap1icação subsidiária ao processo nos tribunais administrativos (art. 1° da LPTA), o que significa que há que fazer apelo às pertinentes regras do processo civil apenas naquilo que a disciplina especifica do contencioso administrativo não previr (casos omissos), e desde que a sua aplicação seja incompatível com aquela disciplina na sua globalidade."
Ora, não estamos, na situação dos autos, confrontados com qualquer ausência de regulamentação, lacuna ou caso omisso, que reclamem a convocação do regime geral do processo civi1, de aplicação subsidiária ao processo nos tribunais administrativos.
Com efeito, o nº 5, do art. 35, da LPTA (lei especial face ao CPCivil), contempla a única hipótese, ressalvada aliás no nº 1 do próprio preceito, em que a petição de recurso contencioso pode ser remetida relevantemente por via postal, sendo certo que o regime regra de apresentação da petição ali estabelecido é o da entrega na secretaria do tribuna1.
E só naquela hipótese do nº 5, em que é permitida a remessa da petição por via postal, é que há, então, que fazer apelo, de forma supletiva, na ausência de regra específica do contencioso administrativo, à disciplina do art. 150º do CPCivil, mas apenas na parte em que a mesma considera como data relevante da apresentação da petição a do respectivo registo postal.
Havendo, pois, no contencioso administrativo norma expressa disciplinadora da situação em causa, não tem aplicação o regime supletivo do CPCivi1, só justificável quando o contencioso administrativo não disponha de disciplina própria sobre a matéria.
Tem sido este o entendimento da jurisprudência largamente maioritária deste Supremo Tribunal Administrativo, não se encontrando razões para dele divergir – cfr. acórdãos de 9/11/2004-Rº 1308/03 (Pleno), de 6/05/2004-Rº 1007/03 (Pleno), de 19/02/2003-Rº 432/02 (Pleno), de 4/12/2002-Rº 1232/02, de 6/0 2/2003-Rº 1042/02, de 28/05/2002-Rº 48405, de 21/03/2001-Rº 46753, e de 14/10/99-Rº 42446 (Pleno) Em sentido contrário, decidiram os acórdãos proferidos nos Procºs nº 1007/03 (Secção), de 1/07/2003, e 1428/02, de 8/07/2003..
Relativamente à questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 35º, da LPTA, por violação dos princípios da igualdade e do acesso à justiça consignados nos artigos 13º, 20º e 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, igualmente não ocorre.
Na verdade como se escreve no acórdão do Pleno de 6-05-2004, Proc. nº 1007/03 "nenhuma mancha de inconstitucionalidade se vislumbra, igualmente, na vigência da citada norma, por alegada violação dos princípios da igualdade e do acesso à justiça, tal como este tem decidido, em sintonia com a jurisprudência uniforme do Tribunal Constituna1 (cfr. os Acs. STA atrás citados, e os Acs. do Tribunal Constitucional de 29.05.2003 - Proc. 652/02 e de 29.01.2003 - Proc. 296/02).
Segundo os referidos arestos, e quanto ao princípio da igualdade, "a diferença de tratamento conferido a quem não tem escritório na comarca sede do tribunal ao qual a petição é endereçada tem um fundamento objectivo: os advogados domiciliados fora da comarca sede do tribunal encontrar-se-iam numa situação de desvantagem, dado a entrega da peça processual na secretaria implicar uma deslocação que, em alguns casos, poderia ser significativa e redutora do próprio prazo processual. Por outro lado, o envio sob registo postal da peça processual coloca os advogados domiciliados fora da comarca sede numa situação de paridade em relação aos domiciliados na comarca, limitando as necessidades de deslocação às instalações dos correios".
E, quanto ao principio do acesso à justiça ou da tutela judicial efectiva, ali se pondera que o encargo de entrega da petição na secretaria quando o advogado tiver escritório na comarca sede do tribunal "é absolutamente razoável e justificado, uma vez que corresponde ao modo normal de relacionamento entre os causídicos e os tribunais", e que "a circunstância de existirem outros meios, nomeadamente tecnológicos, mais confortáveis, não torna ilegítima a solução tradicional”, sendo certo que a norma em causa (nº 5 do art. 35° da LPTA) não contende minimamente com a garantia do acesso à justiça, limitando-se a regular normativamente os termos em que esse acesso se desenvolve.
Improcede, pois, a alegação da recorrente.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, € 300,00 (trezentos euros) e € 150,00 (cento e cinquenta euros).
Lisboa, 17 de Março de 2005. – Adérito Santos (relator, por vencimento) – Cândido de Pinho – Santos Botelho (vencido nos termos da declaração em anexo.)
De acordo com o projecto de acórdão que apresentei, e que não obteve vencimento, teria concedido provimento ao recurso jurisdicional.
E, isto, pelas razões que seguidamente se enunciam:
A sentença do TAC rejeitou o recurso contencioso interposto pela Recorrente com fundamento na sua extemporaneidade.
Para assim decidir entendeu a Sr.a Juíza que os vícios arguidos apenas seriam passíveis de conduzir à mera anulação do acto objecto de impugnação contenciosa (a já atrás referenciada deliberação da CM de Macedo de Cavaleiros, de 7-3-89), daí que, tendo a Recorrente como notificada do acto recorrido “pelo menos, seguramente, em 11.09.01” se tenha concluído na dita sentença que o recurso foi interposto fora do prazo, na medida em que a respectiva petição deu entrada no TAC apenas no dia 13-11-01 e a Recorrente não podia usufruir do regime constante do n° 5, do artigo 35° da LPTA, já que o seu Mandatário tinha escritório na comarca da sede do TAC do Porto, não podendo, por isso, “beneficiar da faculdade de envio da petição sob registo nomeadamente para o efeito de ser a data do registo a considerada relevante na contagem do prazo de interposição do recurso (...)“ — cfr. fls. 108-109.
Este foi, em síntese, o quadro em que se moveu a sentença recorrida para concluir pela rejeição do recurso contencioso.
Outra é, porém, a tese defendida pela Recorrente, que vem pugnar pela revogação da sentença do TAC, atenta a tempestividade na interposição do recurso contencioso.
Para o efeito sustenta que, contrariamente ao decido no Tribunal “a quo”, a petição de recurso, tendo sido remetida para o TAC sob registo postal, a data a atender, para efeitos de se aferir de tempestividade do recurso, é do registo e não a da entrada no TAC, não relevando aqui se o Mandatário da Parte tem ou não escritório na comarca da sede do Tribunal, valendo o disposto no n° 1, do art. 150° do CPC.
De resto, se assim não fosse, a interpretação acolhida na sentença recorrida, quanto aos n°s 1 e 5, do artigo 35° da LPTA, não deixaria de ser inconstitucional, por atentar contra a igualdade entre Administrados e Advogados, para além de consubstanciar uma violação dos princípios da proporcionalidade dos ónus e cominações processuais e da proibição do arbítrio, por ser de todo em todo injustificado que exista um regime diferenciado, apenas pela circunstância de o Advogado da Parte ter ou não escritório na comarca da sede do Tribunal.
Vejamos se lhe assiste razão.
Não se desconhece que a tese acolhida na sentença do TAC, em sede da interpretação dos n°s 1 e 5, do artigo 35° da LPTA, tem a seu favor a esmagadora maioria da jurisprudência, contudo, ainda assim, dela divergimos, antes se propugnando aqui uma nova abordagem desta temática, com vista a dar maior operatividade à garantia constitucional de recurso contencioso veiculada no n° 4, do artigo 268° da CRP, destarte se procurando assegurar uma tutela jurisdicional efectiva das posições subjectivas dos particulares, pelas razões que, seguidamente, se enunciam.
Desde logo, os preceitos contidos na legislação processual devem ser interpretados da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, o que deve levar ao postergar de interpretações formalistas das normas processuais.
Neste particular contexto devem vigorar os princípios antiformalista e pro actione, tendo em vista, sempre que possível, o conhecimento das questões de fundo.
Na verdade, os requisitos formais não são valores autónomos, que tenham substantividade própria, antes se reconduzindo a meros instrumentos para atingir uma finalidade legítima.
Por outro lado, não se pode olvidar que o processo não tem exclusivamente um mero fim ordenador, antes servindo de meio ou instrumento ao serviço do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva. Temos, assim que a legislação ordinária terá de ser interpretada em conformidade com a Constituição (princípio da ‘interpretação do ordenamento jurídico em conformidade com a Constituição) e no sentido mais favorável à concreta efectividade do aludido direito fundamental.
E, isto, basicamente, atendendo à natureza normativa e não meramente programática de tal direito, o que reclama, como já se salientou, uma interpretação que tenha por objectivo atingir o máximo reconhecimento da sua força vinculante.
De facto, a legislação processual deve ser encarada como uma lei reguladora da garantia de justiça reconhecida na CRP.
Daí que as normas processuais devam ser interpretadas pela forma que melhor se ajuste ao exercício do direito fundamental ao recurso contencioso, assim se dando expressão ao princípio que postula a interpretação de todo o ordenamento infraconstitucional em conformidade com os preceitos e princípios constitucionais: princípio da interpretação conforme à Constituição.
A este nível deve reger, também, o princípio do “favor libertatis”, que levará a que os direitos fundamentais se interpretem de forma mais ampla para que o seu conteúdo possa ser efectivo.
Uma das manifestações deste enquadramento interpretativo consiste, precisamente, no privilegiar, sempre que tal se mostre conciliável com os cânones interpretativos, de um critério que seja favorável ao conhecimento das questões de fundo, visando possibilitar o exame de mérito das pretensões deduzidas em juízo, assim se evidenciando o já citado princípio “pro actione”, desta via se assegurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos particulares.
Vide, neste sentido, os Acs. deste STA, de 9-11-00 — Rec. 45390, de 24-5-01 —Rec. 47316 e de 18-10-01 —Rec. 48031.
Perante o que se acabou de enunciar é de considerar revogada a norma do n° 5, do artigo 350º da LPTA, regendo a este propósito, o n° 1, do artigo 1500º do CPC, como se procurará demonstrar de seguida.
Em primeiro lugar, não é descabido salientar que a norma contida no n° 5, do artigo 35° da LPTA consagrava um regime que visava facilitar o acesso aos Tribunais, possibilitando o envio da petição, sob registo postal, quando o respectivo signatário não tivesse escritório na comarca da sede do Tribunal destinatário da peça processual em questão.
Tratava-se, aqui, de uma inovação já ditada pelo princípio antiformalista, tendo em vista facilitar o uso dos meios contenciosos, não impondo despesas desnecessárias às Partes, ao não tornar imperativa a deslocação ao Tribunal para apresentar o dito articulado.
Era, de resto, um regime mais favorável do que o então vigente no Processo Civil (cfr. a redacção anterior à introduzida pela Reforma de 95/96).
Só que o âmbito de aplicação do referido n° 5, do artigo 35º estava condicionado, à partida, pela necessidade de o signatário da petição não ter escritório na comarca da sede do Tribunal para onde se destinava a petição.
Acontece, porém que, com a aludida Reforma do Processo Civil de 95/96, passou a ser possível, à luz do n° 1, do artigo 150° do CPC, a remessa pelo correio, sob registo, directamente ao Tribunal de quaisquer peças ou documentos, valendo como data do acto não a de recepção no Tribunal em questão mas a da expedição daquele registo postal, independentemente de o signatário em causa ter ou não escritório na comarca da sede do Tribunal.
Este novo regime é aquele que se tem de aplicar também no âmbito do contencioso administrativo, por se dever considerar revogado n° 5, do artigo 35º da LPTA, que circunscreve a possibilidade de remessa de petição por correio registado, apenas quando o signatário não tenha escritório na comarca da sede do Tribunal.
Com efeito, se é certo que as peculiaridades próprias da jurisdição administrativa aconselham a adopção de um quadro legal privativo para o contencioso administrativo, daí a existência de uma Legislação Processual Administrativa, ao lado da Legislação Processual Civil, daqui não decorre que, fora daqueles casos em que se justifique uma diversidade de regime processual, ditadas pelas específicas características do contencioso administrativo, possam subsistir regras processuais despidas de qualquer razoabilidade, como seria o caso daquele que pretendesse restringir aos signatários com escritório fora da comarca sede do Tribunal, a faculdade de enviar os articulados pelo correio.
E que, convenhamos, não se consegue vislumbrar quais as razões próprias do contencioso administrativo, passíveis de reclamar tal dualidade de regime.
Vide, neste sentido, João Raposo, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 38, a págs.30-34.
Aliás, para melhor elucidar esta questão basta atender ao seguinte cenário:
- -Um particular, representado por um Advogado, com escritório no Porto, pretende intentar duas acções, uma no TAC do Porto e outra nos Juízos Cíveis do Porto;
- -Se fosse de aplicar a regra do n° 5, do artigo 35° da LPTA, não poderia enviar a sua petição pelo correio para o TAC do Porto, não valendo como data a atender a do registo, designadamente para efeitos de aferir a tempestividade;
- -O mesmo não sucederia quanto ao outro processo, cuja petição, por força do n° 1, do artigo 150º do CPC poderia, relevantemente, ser enviada pelo correio.
A hipótese que se acabou de equacionar não pode deixar de legitimar uma clara perplexidade pela diferença de regime aplicável, sendo que tal diferença não radica em qualquer razão que a justifique, a ela não levando, seguramente, as especificidades próprias do contencioso administrativo.
Temos, por isso, como melhor doutrina aquela que tem por revogado o citado nº 5, do artigo 35º da LPTA, regendo, agora, o disposto no n° 1, do artigo 150º do CPC, já que perante a mudança da regra “geral” a “norma especial” da lei anterior deixou de ter sentido, não se justificando a sua subsistência, por ter cessado a razão que sustentava a anterior “especialidade” de regime.
Contra o antes exposto não se pretenda argumentar, designadamente, com o facto de o DL 229/96, de 29-11, não ter revogado expressamente o dito n° 5.
Na verdade, como se assinala no voto de vencido aposto no Ac. deste STA, de 28-5-02 — Rec. 48405 “este raciocínio (...) prescinde, como é óbvio, de qualquer consideração sobre a necessidade de o DL 229/96, de 29.11, ter revogado expressamente o n° 5 do art. 35° da LPTA, porque ele sempre teria de se considerar automaticamente revogado pela emergência da redacção actual do art. 150° do CPC.
Mas há mais.
O DL 229/96 não se preocupou com nenhuma norma processual, mas apenas com normas organizativas dos tribunais administrativos, de tal forma que até deixou de se referir a outro aspecto que seria claramente deficitário, que era o recurso por oposição.”
Resumindo, não existem razões especificamente atinentes com as particularidades da jurisdição administrativa que legitimem regime diverso do previsto no n° 1, do artigo 150° do CPC, sendo despida de qualquer explicação racional a impossibilidade de remessa da petição de recurso pelo correio, com o consequente aproveitamento da data do registo, naquelas casos em que, como sucede na situação em análise, o signatário tenha escritório na comarca da sede do Tribunal a que diz respeito a petição. Com efeito, inexistem aqui motivos passíveis de conduzir à manutenção de regras próprias, não se justificando, neste particular contexto, a existência de regimes diferenciados, sob pena de se manter um tratamento que, em última análise, seria discriminatório para os Advogados e as próprias Partes, diferenciando-as em função do domicílio profissional do Mandatário, sem que, para o efeito, existisse fundamento razoável.
Ao que acresce, se fosse de perfilhar a tese acolhida na sentença recorrida, que, em abstracto, sempre se poderia chamar à colação a situação de desigualdade em que se encontrariam os Mandatários com escritório no Porto, que, não podendo valer-se do envio dos articulados pelo correio, teriam, com uma das vias possíveis, de entregar as peças processuais directamente no TAC do Porto, dentro do horário de abertura ao público da Secretaria Judicial, enquanto que um Mandatário com escritório fora do Porto, já disporia de um período de tempo maior, uma vez que as Estações dos CTT têm um horário mais largado que o das Secretarias.
E, assim, de aplicar o regime prescrito no n° 1, do artigo 150º do CPC ao caso em apreço, o que leva a decisão diversa da tomada na sentença recorrida.
De facto, sendo certo que na dita decisão se deu como assente que o acto recorrido foi “notificado à ora recorrente pelo menos, seguramente, em 11 .09.01(..)) e que o prazo para a interposição de recurso terminava a 11.11.01 “que coincidiu com um Domingo, pelo que se transferiu para o dia 12.01.01” (cfr. fls. 108), então, tendo a petição sido remetida pelo correio, sob registo postal, a 12-11-01 (cfr. fls. 16), claro é que se tem de considerar tempestiva a interposição de recurso contencioso, uma vez que, por força do n° 1, do artigo 150° do CPC, vale como data do respectivo acto processual a da efectivação do registo postal, irrelevando, consequentemente, a circunstância de a petição só ter dado entrada no TAC do Porto, no dia 13-11-01 (cfr. fls. 2), o que tudo implica a improcedência da excepção de intempestividade deduzida pela Entidade Recorrida, razão pela qual ao decidir por forma diversa, a sentença recorrida tenha, quanto a nós, inobservado o disposto no n° 1, do artigo 150º do CPC, como, de resto, se sustenta na 4ª conclusão da alegação da Recorrente, o que deveria levar à sua revogação.
José Manuel da Silva Santos Botelho
