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Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A... , com os sinais dos autos, interpõe recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo proferido em 26.06.2003, que rejeitou o presente recurso contencioso que a recorrente havia interposto do acto de indeferimento tácito que, alegadamente, se formou na sequência do recurso hierárquico que dirigiu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais contra o despacho do Director Geral dos Impostos de 20.02.95, que lhe indeferiu um requerimento onde solicitava a sua integração no novo sistema retributivo (NSR), tendo em conta as remunerações acessórias, tal como sucedeu com os restantes funcionários da DGCI, ou seja, a sua integração no índice 200, acrescido do diferencial de integração de Esc. 20.000$00. Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES: O douto Acórdão “ a quo ” ao rejeitar o recurso interposto pela recorrente do indeferimento tácito que imputou ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, com fundamento em que o despacho do Sr. Ministro das Finanças de 19.04.91 já teria definido, concretamente, a situação remuneratória da recorrente na sua transcrição para o NSR, sendo, como tal, acto administrativo recorrível, enferma de erro nos pressupostos de facto com violação do artº25º, nº1 da LPTA, não podendo em consequência ser mantido. Na realidade, o despacho ministerial em causa é um acto de conteúdo genérico e de natureza normativa que definiu para a generalidade dos funcionários do regime geral da DGCI a sua forma de transição para o NSR, sem contudo definir, em concreto, a situação da ora recorrente que, por sinal, pretendia que o mesmo lhe fosse afinal aplicado. Acresce que o despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento notificado à recorrente por ofício de 16.05.95 não é, também ele, um acto administrativo que tenha definido a situação da recorrente, em confirmação do despacho ministerial supracitado, sendo, antes, um acto interno que nem sequer foi junto aos autos pela Autoridade Recorrida, pelo que a qualificação que dele é feita pelo Meritíssimo Tribunal “ a quo ” de que seria um verdadeiro acto administrativo (ainda que confirmativo) que visara produzir efeitos no caso concreto, carece da necessária base fáctica. Contra-alegou a autoridade requerida, CONCLUINDO assim: O douto Acórdão recorrido interpretou e aplicou correctamente a lei aos factos pelo que deve ser mantido. O despacho do senhor Ministro das Finanças de 19.04.1991, posicionou a recorrente no NSR em termos definitivos e executórios. Situação que por não ter sido objecto de impugnação consolidou-se na ordem jurídica como caso decidido. Além de ter sido posteriormente confirmada nos termos do despacho notificado por ofício datado de 16.05.95. A falta de decisão ao requerimento de 14.07.1998 não constitui indeferimento tácito não sendo por esse motivo recorrível contenciosamente, nos termos do nº1 do artº25º da LPTA. O Digno Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, porquanto « à data da interposição do recurso contencioso (16.02.00), já a situação da recorrente se achava consolidada na ordem jurídica, como caso resolvido, uma vez que, pelo menos já em 20.02.95, em que solicitou ao Director Geral das Contribuições e Impostos, a revisão da sua situação, face ao acórdão do STA, de 27.10.94, a recorrente conhecia a posição definida pela Administração no despacho de 19.04.91 do Ministro das Finanças, que era contrária à sua pretensão, e que lhe foi notificado através do ofício de 16.05.95». II- OS FACTOS O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: A recorrente, com a categoria de 3º oficial, foi requisitada ao Quadro de Efectivos Interdepartamentais da Secretaria Geral do Ministério do Planeamento e Administração do Território pela Direcção Geral das Contribuições e Impostos, de acordo com os despachos publicados no DR II Série, de 17.02.90. Tomou posse na DGCI em 1.03.90, na mesma categoria. Em 21.01.92 tomou posse como funcionária do quadro de pessoal da DGCI. Por despacho do Ministro das Finanças de 19.04.01 ( e não 19.04.02, como, por lapso, consta do acórdão recorrido ), proferido no cumprimento do disposto no nº4 do artº3º do Dec. Lei nº187/90, foram fixados os montantes de remunerações relativas às categorias do Regime Geral da DGCI. A recorrente foi integrada no índice 200. Em 20.02.95, a recorrente, na sequência do Ac. STA de 27.10.94, que deu razão a uma colega da recorrente que, no entender da recorrente se encontrava em situação de facto idêntica, solicitou ao Sr. Director Geral de CI que “a) a sua integração no regime remuneratório do pessoal seja acrescido do diferencial de integração de Esc. 20.000$00, com efeitos a partir de 1 de Maio de 1990.b)….”- cf. PA Por ofício datado de 16.05.95, sobre o “ ASSUNTO : INTEGRAÇÃO NO NSR DE FUNCIONÁRIOS; ADMITIDOS E INTEGRADOS NA DGCI, APÓS 1 DE OUTUBRO DE 1989, PERTENCENTES ÀS CARREIRAS DE REGIME GERAL”, da Directora dos Serviços, foi a recorrente notificada de que o Secretário de Estado do Orçamento mantém a posição tomada, que consta do ofício de 21.02.95 e apenas manda aplicar e dar execução ao acórdão do STA, relativo à recorrente ...”- cf. PA Em 07.12.95, a recorrente solicitou novamente ao Sr. Director Geral da CI que fosse revista a sua situação, face ao acórdão proferido pelo STA, passando, a partir da data que iniciou funções na DGCI, a ser remunerada pelo Escalão 5, índice 225, acrescida do diferencial de integração no valor de 18.200$00.-cf. PA. Igual pretensão foi dirigida em 14.07.98 àquele órgão- cf. PA. Não obtendo qualquer decisão, em 5.01.99, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do presumido acto de indeferimento tácito, acto recorrido. O DIREITO O acórdão recorrido, apreciando a questão prévia de inexistência de dever legal de decidir, suscitada pela autoridade recorrida na sua resposta, rejeitou o presente recurso contencioso, com a seguinte fundamentação, que se transcreve: « Como resulta da matéria de facto dada como provada, pelo despacho de 19.04.91 do Ministro das Finanças, proferido ao abrigo do disposto no nº4 do artº3º do DL nº187/90 , de 07.06, foi integrada no Novo Sistema Retributivo no índice 200. Este acto, proferido pelo Sr. Ministro das Finanças definiu a situação da recorrente relativamente à integração no NSR. Ou seja, este acto, proferido por quem tinha competência definiu, uma vez não impugnado contenciosamente, definitivamente a integração da recorrente no NSR. Logo, este despacho era susceptível de lesar os interesses e direitos da recorrente. E, por isso, impugnável. Era o acto definitivo e executório. Este despacho foi confirmado pelo despacho notificado à recorrente por ofício datado de 16.05.96, na sequência do requerimento dirigido pela recorrente em 20.02.95. E, posteriormente, em 14.07.98, a recorrente veio colocar a mesma questão, já decidida como supra se referiu, e não obtendo qualquer resposta, interpôs recurso hierárquico que por falta de decisão, entende a recorrente se ter formado o acto recorrido de indeferimento tácito. Porém, como se referiu a questão colocada já havia sido decidida definitivamente por aquele despacho de 19.04.01»( por manifesto lapso se refere no acórdão 14.04.02), «que a recorrente não impugnou, como podia fazê-lo, pois foi esse acto que a posicionou em termos definitivos e executórios. Logo, a interposição do presente recurso é ilegal, face ao preceituado no nº1 do artº25º da LPTA, o que acarreta a rejeição do presente recurso, nos termos do § 4º do artº57º do RSTA .» A recorrente discorda do decidido e manifesta a sua concordância com o voto de vencido exarado no acórdão sob recurso, no sentido de «… não existir caso decidido formado pelo despacho do Ministro das Finanças de 19.04.91, quer porque este despacho não é um acto administrativo mas um acto normativo, quer porque na perspectiva da recorrente foi até esse despacho que lhe concedeu o direito a que se arroga- conclusões c), d) e e) da sua alegação- pelo que nunca seria lesivo dos seus direitos e interesses ». Mais refere que o despacho do SEO, notificado à recorrente em 16.05.95, também não definiu a situação concreta da recorrente, sendo, aliás, acto interno e nem consta do processo, pelo que o acórdão recorrido não podia afirmar, sem base fáctica, que o mesmo seria confirmativo do anterior despacho do Ministro das Finanças. Vejamos: A questão que se discute é a de saber se se formou, ou não, o acto de indeferimento tácito contenciosamente recorrido, tendo o acórdão sob recurso entendido que se não formou, por inexistir dever legal de decidir a pretensão formulada pela recorrente por requerimento de 14.07.98, dirigido ao DGI, que culminou no referido acto, uma vez que a situação ali exposta pela recorrente já se encontrava definida por despacho da Ministra das Finanças de 19.04.01 que, porque não impugnado por aquela, se formou caso decidido ou resolvido. É efectivamente jurisprudência deste STA, que « a Administração não tem dever legal de decidir sobre pretensão relativa a situação já definida por decisão que, por ausência de impugnação, se firmou na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido. A falta desse dever leva a que o administrado não tenha a faculdade de presumir indeferida a pretensão após o decurso do prazo de pronúncia. O recurso interposto em tais circunstâncias, do indeferimento tácito tem de ser rejeitado, por falta de objecto. » e que « Inexiste o dever legal de decidir recurso hierárquico cujo objecto é constituído por acto já firmado na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido. Inexistindo o dever legal de decidir, não se pode presumir o indeferimento tácito do recurso hierárquico, impondo-se a rejeição do recurso contencioso dele interposto, por falta de objecto e, consequentemente, por ilegalidade da sua interposição .» cf. Acs. Pleno deste STA de 25.05.93, P.28 887, Ac. STA de 05.05.2001, P. 42232 Resta, pois, saber se, no presente caso, se formou “ caso decidido ou resolvido ” sobre a pretensão da recorrente expressa no seu referido requerimento de 14.07.98, como entendeu o acórdão recorrido, ou, de qualquer modo, se houve anterior decisão da Administração sobre essa pretensão, que a desobrigasse do dever de pronúncia previsto no artº9º nº1 do CPA Analisemos, em primeiro lugar, a situação de “ caso decidido ou resolvido ” que se teria formado pelo despacho de 19.04.01 do Ministro das Finanças e em que assentou o acórdão recorrido para rejeitar o recurso contencioso. Ora, pelo referido despacho de 19.04.01 do Ministro das Finanças, proferido em cumprimento do disposto no nº4 do artº3º do DL 187/90 , de 07.06, foram fixados os montantes das remunerações relativos às categorias das carreiras do Regime Geral da DGCI, na transição para o Novo Sistema Retributivo (NSR). Dispunha o citado preceito legal que « Para efeitos de aplicação do nº3 do artº30º do Decreto-Lei nº353-A/89 , de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artº31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças.» (sublinhado nosso) Tal despacho foi, no caso, o referido despacho do Ministro das Finanças de 19.02.91, que é do seguinte teor: « ( Transição do pessoal dirigente da DGCI e do pertencente às carreiras de Regime Geral ) 1. Ao abrigo do disposto no nº4 do artº3º do Decreto Lei nº187/90, de 7 de Junho, fixo os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da Direcção Geral das Contribuições e Impostos, constantes dos Mapas 02 a 10 anexos ao presente Despacho, que dele fazem parte integrante. 2. Ao pessoal pertencente às carreiras de regime geral em exercício de funções no SIT – Serviço de Informática Tributária, a quem se aplica o disposto no artº27º do Decreto Regulamentar nº40/88 , de 18 de Novembro, será abonada a remuneração correspondente à respectiva categoria com a menção expressa de SIT, nos mapas anexos referidos no número anterior. 3. O Director Geral transita para o índice 135, nos termos do Decreto Lei nº353-A/89, conjugado com o nº4 do artº3º do Decreto Lei nº 187/90, acima indicado, conforme Mapa 01 anexo ao presente Despacho, que dele faz parte integrante. 4. O presente Despacho produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no artº15º do diploma referido no ponto 1 .» (cf. doc. nº2 junto com a petição). Como se provou, a recorrente tomou posse em 01.03.90, na Direcção Geral de Contribuições e Impostos, na categoria de 3ª Oficial e em 21.02.92, tomou posse como pessoal do quadro da DGCI. Integrava, pois, a recorrente uma categoria das carreiras do Regime Geral da DGCI, à data em que ocorreu a transição para o NSR, por isso, ficou abrangida pelo referido despacho do Ministra das Finanças de 19.04.91, vindo a ser integrada no índice 200 (cf. nº5 do probatório). Ora, a recorrente no seu requerimento de 14.09.98 ( bem como nos requerimentos anteriormente apresentados em 20.02.95 e em 07.12.95 - cf. PA), não questiona o referido despacho ministerial, antes, com base no mesmo, pretende ter direito a diferenciais de remuneração, uma vez que entende que e passamos a citar « possuindo a requerente a categoria de 3º Oficial, deveria ter-lhe sido aplicado o NSR, de acordo com o Mapa 6 anexo ao supra mencionado despacho, ou seja, deveria ter sido, como foi, integrada no índice 200-único aliás aplicável a todos os 3ºs oficiais da DGCI -, porém, acrescido do diferencial de esc. 20.000$00, de acordo com as diuturnidades que detinha ( artº30º , nº4 do DL 353-A/89 , de 16.10, conjugado com o mapa 6 anexo ao aludido despacho ministerial), e não como sucedeu, ser integrada naquele índice 200, mas sem qualquer diferencial » (cf. artº5º do referido requerimento). Por isso, a recorrente solicitou ao DGI que se pronunciasse sobre a sua pretensão formulada no seu referido requerimento de 20.02.95 e que era a seguinte: « ….tendo em conta que a requerente, em virtude do processo de descongelamento dos escalões de progressão na sua categoria a que teve direito nos termos legais, se encontra actualmente integrada no índice 225, vem requerer a V. Exª: a) – Que a sua integração no regime remuneratório do pessoal seja acrescida do diferencial de integração de esc. 20.000$00, com efeitos a partir de 1 de Março de 1990. b) Operada tal integração, sejam processados os vencimentos que a partir daquela data tiver direito, tendo em conta as remunerações acessórias que ainda recebeu e a sua posterior progressão nos escalões do índice remuneratório da sua categoria » (sic) Ou seja, o que a recorrente pretendia, afinal, nos ditos requerimentos, era que lhe fossem pagos os diferenciais remuneratórios a que julga ter direito. Ora, o despacho ministerial de 19.04.01, supra transcrito, não dá resposta a esta pretensão da recorrente, pois, não tomou, nem podia tomar em consideração, a concreta situação de cada um dos funcionários da DGCI, por ele abrangidos, por se tratar de um acto normativo , como muito bem se considerou no douto voto de vencido aposto no acórdão sob recurso. Com efeito, e como é jurisprudência do Pleno da Secção deste STA, « o acto normativo caracteriza-se através da verificação cumulativa dos requisitos da generalidade e da abstracção, enquanto o acto administrativo visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. A generalidade traduz-se na indeterminação dos destinatários, que são todos os que venham a ocupar a situação prevista na previsão e na sua definição por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas. A abstracção consiste na previsão hipotética de uma situação objectiva que, como tal, se não esgota numa única aplicação, antes volta a aplicar-se sempre que, no caso concreto, concorram os elementos típicos da previsão. O acto administrativo é individual e concreto. Individual, na medida em que tem como destinatários pessoas determinadas ou facilmente determináveis ou até especificamente identificadas. Concreto, porque visa disciplinar situações certas e bem caracterizadas. Insere-se numa relação jurídica administrativa e tem o conteúdo por ela delimitado, visando no seu âmbito definir a posição do administrado perante a Administração ou desta face àquele. Por isso se esgota na sua aplicação .» e, ainda, que « O artº120º do Código de Procedimento Administrativo impondo como elemento essencial do acto administrativo a produção de “ efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” afasta esta figura nos casos em que a identificação dos destinatários da medida é feita através de categorias abstractas como são aquelas que designam cargos da função pública independentemente do número de interessados que nelas possam encontrar-se incluídos » cf. Acs Pleno do STA de 10.02.99, P. 30 762, de 14.10.99, P. 30543 e de 16.12.99, P. 38606 . Ora, seguindo de perto esta jurisprudência, com que inteiramente se concorda, ter-se-á de concluir que o referido despacho do Ministro das Finanças de 19.04.2001 não é um acto administrativo nos termos definidos no artº120º do CPA , desde logo porque a identificação dos seus destinatários, nos respectivos anexos, é feita através de categorias profissionais ( chefe de secção, oficial adm. Principal, oficial, etc .), e, portanto, categorias abstractas, sem qualquer individualização ( nome ou mesmo número ), dos interessados que nelas possam encontrar-se incluídos (cf. doc. nº2 junto com a pi). Consequentemente, tal acto não visou a produção de “ efeitos jurídicos numa situação individual e concreta ”, característica hoje essencial dos actos administrativos (e não a sua definitividade e executoriedade, a que aludia o artº25º da LPTA, que deve ser interpretado à luz do nº4 do artº268º da CRP, sob pena de inconstitucionalidade cf. Acs. Pleno do STA de 18.04.02, Rec. 46058 e do T. Constitucional nº425/99/T, de 30.06.99, entre muitos outros), pelo que não estamos perante um acto administrativo lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, e, como tal impugnável, mas sim perante um acto normativo , insusceptível de impugnação contenciosa na vigência da LPTA, excepto através do pedido de declaração de ilegalidade de normas. Pelo que falece o pressuposto em que o acórdão recorrido assentou a sua decisão de rejeição do recurso contencioso, ou seja, o “ caso decidido ou resolvido ” que se teria formado pela não impugnação do referido despacho ministerial, impeditivo de nova pronúncia da administração. Quanto ao ofício de 16.05.95, também referido no acórdão recorrido para sustentar a sua decisão e pelo qual foi comunicado à recorrente o entendimento do SEO de apenas « dar execução ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no processo nº 33.835, nos precisos termos legais, ou seja, relativamente à recorrente ... .» (cf. ofícios juntos pela recorrente com as alegações de recurso jurisdicional – cf. fls. 77 e 78), não tem, obviamente, a natureza de qualquer acto administrativo, tratando-se de um mero acto interno , uma orientação aos respectivos serviços, transmitindo a posição da Secretaria de Estado, como bem diz a recorrente e, aliás, expressamente consta do ofício de fls.78. Ora, não restam dúvidas que o DGI não se pronunciou sobre os requerimentos apresentados pela recorrente. Os órgãos administrativos têm, nos termos regulados no CPA, o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, só não existindo o dever de decisão quando o órgão competente tenha praticado há menos de dois anos, um acto administrativo sobre o mesmo pedido formulado pelo mesmo particular com os mesmos fundamentos (cf. artº9º do CPA ), o que, no caso, não aconteceu . Assim, a omissão de pronúncia, pelo DGI, sobre o requerimento apresentado pela recorrente em 14.07.98, fez presumir o indeferimento da pretensão da recorrente, decorrido o prazo legal de 90 dias, podendo esta exercer o respectivo meio legal de impugnação (cf. artº109 , nº1 e 2 do CPA ), como exerceu, interpondo o competente recurso hierárquico necessário para o SEAF. Por sua vez, interposto recurso hierárquico necessário para o SEAF, do presumido acto tácito de indeferimento do DGI, na falta de decisão desse recurso, no prazo legal, considera-se o mesmo tacitamente indeferido, nos termos do artº175º , nº3 do CPA , permitindo assim a abertura da via contenciosa (cf. artº28º, nº1 c) do ETAF). Logo, não podia o presente recurso contencioso ter sido rejeitado, por carência de objecto e consequente ilegalidade da sua interposição. IV- DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar o acórdão recorrido e ordenar a baixa dos autos ao Tribunal “ a quo ”, para que prossigam seus termos, se a tanto nada obstar . Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta. Lisboa, 11 de Maio de 2004 Fernanda Xavier – Relatora – João Belchior – Alberto Augusto Oliveira
