Acordam, em conferência, na 5ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. Relatório
A SGMAI – Ministério da Administração Interna, por decisão de 08.07.2025, aplicou à arguida ……. – Comércio de Combustíveis, Ldª, pessoa coletiva nº ……, com sede social na Rua 1, a coima de € 3.750,00 (três mil e setecentos e cinquenta euros), pela prática de uma contraordenação grave, p. e p. pelos artºs 31º, nº 5, al. b) e 59º, nºs 2, al. k) e 4, al. b) da Lei nº 34/2013, de 16 de maio.
Desta decisão interpôs a arguida recurso de impugnação judicial.
Distribuídos os autos no Tribunal Judicial da Comarca da Madeira - Juízo Local Criminal do Funchal – Juiz.., em 04.12.2025, foi proferida decisão por despacho que julgou improcedente a impugnação apresentada, mantendo, nos precisos termos, a decisão administrativa.
Inconformada, veio a arguida …… – Comércio de Combustíveis, LDª interpor recurso para este Tribunal da Relação, formulando as seguintes conclusões:
“1. A infração imputada à Recorrente reporta-se a 08 de outubro de 2021, sendo-lhe aplicável o prazo de prescrição de três anos, nos termos do artigo 27.º, alínea b), do Regime Geral das Contraordenações, atento o limite máximo da coima abstratamente prevista.
2. A notificação do auto de notícia, ocorrida a 15 de junho de 2022, constituiu causa válida de interrupção da prescrição, iniciando-se nessa data um novo prazo prescricional, com termo a 14 de junho de 2025.
3. A decisão administrativa condenatória apenas foi proferida a 12 de agosto de 2025, ou seja, após o decurso do prazo normal de prescrição, encontrando-se o procedimento extinto, salvo se tivesse ocorrido, entretanto, causa interruptiva legalmente idónea.
4. Todavia, a sentença recorrida considerou como causa interruptiva a diligência de inquirição de testemunhas que se terá realizado a 13 de janeiro de 2023, por aplicação do artigo 28.º, n.º 1, alínea b), do RGCO.
5. Tal entendimento assenta numa interpretação excessivamente ampla e automática do regime das interrupções da prescrição, em desconformidade com a letra da lei, a sua função garantística e a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores.
6. Apenas as diligências de prova necessárias, relevantes e materialmente idóneas para a instrução do processo, podem produzir efeito interruptivo da prescrição, não o podendo fazer atos instrutórios meramente formais, rotineiros ou desprovidos de relevância decisória.
7. A sentença recorrida não procede a qualquer apreciação concreta da necessidade, relevância ou conteúdo da diligência imputadamente realizada a 13 de janeiro de 2023, limitando-se a atribuir-lhe, de forma conclusiva, efeito interruptivo.
8. Acresce que a Recorrente não foi notificada da realização dessa diligência, circunstância que afasta, por si só, a possibilidade de lhe serem atribuídos efeitos jurídicos desfavoráveis, designadamente a interrupção da prescrição.
9. Atribuir efeito interruptivo a um ato instrutório realizado à margem do conhecimento do arguido traduz-se numa violação dos princípios da segurança jurídica, da tutela da confiança e do processo equitativo.
10. Não tendo ocorrido qualquer interrupção válida do prazo prescricional após 15 de junho de 2022, o procedimento contraordenacional encontrava-se extinto por prescrição a 14 de junho de 2025.
11. A sentença recorrida incorre, assim, em erro de direito, por violação dos artigos 27.º e 28.º do RGCO, impondo-se a sua revogação e a consequente declaração de extinção do procedimento contraordenacional.
Subsidiariamente,
12. A Recorrente não foi notificada nem chamada a participar na diligência de inquirição das testemunhas por si arroladas, ficando impossibilitada de exercer contraditório e de acompanhar a produção da prova.
13. Tal omissão configura violação do direito de audiência e defesa consagrado nos artigos 50.º e 53.º do RGCO e no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, constituindo preterição de formalidade essencial, nos termos do artigo 63.º do RGCO.
14. A sentença recorrida incorre ainda em contradição lógica ao considerar irrelevante a diligência para efeitos de participação do arguido, mas plenamente relevante para efeitos de interrupção da prescrição.
Ainda Subsidiariamente,
15. Ainda que assim não se entenda, a sentença recorrida incorre em erro de direito na aplicação dos artigos 8.º e 9.º do RGCO, ao afirmar a responsabilidade contraordenacional da Recorrente sem uma apreciação juridicamente adequada do erro relevante, do dolo e da punibilidade da negligência.
16. A negligência não se presume, exigindo a demonstração concreta da violação de um dever objetivo de cuidado pessoalmente censurável, o que não resulta da decisão recorrida.
Também Subsidiariamente,
17. Em todo o caso, a sanção aplicada revela-se materialmente desproporcionada, por falta de ponderação efetiva da gravidade concreta da infração, do grau de culpa e da situação da Recorrente, em violação do artigo 7.º do RGCO e dos artigos 18.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
Sempre Subsidiariamente,
18. Verificando-se reduzido grau de ilicitude e diminuta culpa, e inexistindo antecedentes contraordenacionais relevantes, sempre deveriam ter sido ponderadas soluções sancionatórias menos gravosas.
19. Designadamente, estavam preenchidos os pressupostos legais para a aplicação da admoestação prevista no artigo 51.º do RGCO, enquanto sanção de substituição da coima, solução que a sentença recorrida afastou com base numa interpretação restritiva e sem apoio legal.
Nestes termos, e nos mais de Direito que V.as Ex.as doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgada totalmente procedente, e, em consequência:
a) ser declarada a extinção do procedimento contraordenacional por prescrição;
Subsidiariamente,
b) ser declarada a invalidade da decisão administrativa por violação do direito de audiência e defesa;
Ainda Subsidiariamente,
c) ser a Recorrente absolvida face ao não preenchimento dos pressupostos da responsabilidade;
Também Subsidiariamente,
d) ser a Recorrente absolvida por inexistência de culpa juridicamente relevante e pela inerente violação do princípio da proporcionalidade;
Sempre Subsidiariamente,
e) ser a coima aplicada substituída por admoestação, nos termos do artigo 51.º do RGCO.
Assim se fazendo Justiça.”
O recurso foi admitido, com subida imediata, nos autos e efeito suspensivo.
O Ministério Público apresentou resposta, extraindo da sua motivação as seguintes conclusões:
“1- Por decisão proferida no dia 04-12-2025, o Tribunal a quo julgou improcedente o recurso interposto pela recorrente, mantendo integralmente a decisão administrativa condenatória.
2- Em primeiro lugar, invoca a recorrente a prescrição do procedimento contraordenacional.
3- Sobre este ponto, importa notar que a recorrente, na fase administrativa, apresentou defesa e requereu à Autoridade Administrativa a inquirição de três testemunhas, o que se fez. Assim, a 13-01-2023, com a produção deste meio de prova, interrompeu-se o prazo de prescrição, nos termos do disposto 28.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 433/82, de 27/10.
4- Ora, a recorrente para sustentar que as diligências realizadas pela Autoridade Administrativa não têm a virtualidade de interromper o prazo de prescrição invoca jurisprudência que refere que a alínea b) do n.º 1, do artigo 28.º deverá ser interpretada no sentido de as diligências de prova suscetíveis de interromperem o prazo de prescrição se apresentarem como diligências necessárias para a instrução dos autos, e não quaisquer diligências de prova, de iniciativa da autoridade administrativa, sem relevância processual e manifestamente dilatórias.
5- Não pode a recorrente querer sol na eira e chuva no nabal, pois por um lado pretende que as diligências que solicitou não possam servir como causa de interrupção da prescrição do procedimento contraordenacional, mas, por outro lado, se a autoridade administrativa não atendesse ao seu pedido invocaria, certamente, a respetiva nulidade.
6- Como tal, não restam dúvidas de que interrompido o procedimento no dia 13-01-2023, e sendo o prazo de prescrição do procedimento contraordenacional de 3 anos, é manifesto que a prescrição não se verifica.
7- De seguida, invoca a recorrente que foi violado o seu direito de audiência e defesa pelo facto de não ter sido notificada da data designada pela Autoridade Administrativa para inquirição das testemunhas que indicou.
8- Para tanto, invoca a violação do artigo 61.º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Penal, aplicável subsidiariamente ao processo contraordenacional, por força do disposto no artigo 41.º, do DL n.º 433/82, de 27/10.
9- Salvo o devido respeito, não se consegue descortinar minimamente em que medida a referida norma foi violada no caso em apreço.
10- Pelo contrário, o próprio artigo 132.º, n.º 5, do Código de Processo Penal é perentório ao dispor que o advogado que seja defensor do arguido não pode acompanhar a testemunha na sua inquirição o que, por razões óbvias, bem se compreende.
11- Em terceiro lugar, invoca a recorrente a inexistência de dolo ou negligência e, nessa medida, a exclusão da culpabilidade nos termos dos artigos 8.º e 9.º, do DL n.º 433/82, de 27/10.
12- A decisão administrativa, neste ponto, estatuiu que “embora não pretendendo cometer a infração, a arguida tinha o poder ou a possibilidade de atuar de modo diferente, por forma a impedir que ela se verificasse, isto é, podia ou tinha possibilidade de diligenciar para que o estabelecimento tivesse afixado no seu interior aviso da existência de sistema de videovigilância”.
13- A solução da Autoridade Administrativa (negligência) é mais consentânea com as regras da experiência comum. De facto, considerando a infração em causa (omissão de afixação no interior do estabelecimento comercial que é objeto de vigilância, com recurso a câmaras de vídeo, de um aviso afixado, em local bem visível, de informação com os dizeres “Para sua proteção, este local é objeto de videovigilância”), que era do conhecimento do gerente da recorrente e de fácil execução, o seu incumprimento só poderá, de facto, resultar de descuido/ desleixo do gerente.
14- Invoca a recorrente a violação do princípio da proporcionalidade, por considerar o valor da coima em que foi condenada (€3.500,00) manifestamente desproporcional.
15- Ora, a recorrente foi condenada na coima mínima possível e, conforme bem explicou o Tribunal a quo, não compete ao aplicador do direito sindicar as opções legislativas neste domínio.
16- Por fim, veio a recorrente requerer a substituição da coima por admoestação.
17- Conforme vem sendo jurisprudência maioritária, senão quase unânime, à prática de contraordenação classificada como grave não poderá aplicar-se a admoestação, que fica relegada apenas para as situações de reduzida gravidade.
Termos em que se conclui pela manutenção da decisão recorrida, por a mesma nenhum agravo ter feito à Lei, devendo assim o presente recurso ser julgado improcedente, como é de toda a inteira e acostumada JUSTIÇA.”
Uma vez remetido a este Tribunal, o Exmo Procurador-Geral Adjunto, na intervenção a que se reporta o artigo 416º do Código de Processo Penal, emitiu parecer, subscrevendo as considerações tecidas na resposta apresentada na 1ª instância e pugnando pela improcedência do recurso.
Foi cumprido o disposto no artigo 417º, nº 2 do Código de Processo Penal, sem reação por parte da recorrente.
Proferido despacho liminar e colhidos os “vistos”, teve lugar a conferência.
II. Objeto do recurso
Conforme constitui entendimento pacífico, o âmbito do recurso define-se pelas conclusões que o recorrente extrai da respetiva motivação, sem prejuízo, contudo, das questões de conhecimento oficioso, designadamente a verificação da existência dos vícios indicados no nº 2 do artigo 410º do Código de Processo Penal, em cumprimento da jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário das Secções do STJ de 19.10.1995 (in D.R., série I-A, de 28.12.1995) – sendo certo que, em conformidade com o disposto no artigo 75º, nº 1 do RGCO, nos recursos dos processos de contraordenação a 2ª instância apenas conhece de direito.
No caso, tendo em conta as conclusões apresentadas pela recorrente, há que apreciar:
- se ocorreu a prescrição do procedimento contraordenacional;
- se ocorreu violação do direito de defesa da recorrente;
- se estão verificados os pressupostos de que depende a imputação, nomeadamente a título subjetivo;
- se a coima aplicada deve qualificar-se como excessiva e desproporcional;
- se deve ser aplicada admoestação, em substituição da coima.
III. Da decisão recorrida
Com interesse para a matéria a decidir nos presentes autos, consta da decisão recorrida (transcrevemos):
“A- A prescrição é uma questão, além do mais, de conhecimento oficioso, que conduz à extinção do procedimento, implicando o não conhecimento do mérito da causa.
De acordo com o disposto no artº 27º, al. b) do D. L. 433/82, de 27/10 (Regime Geral das Contraordenações), o prazo de prescrição deste procedimento contraordenacional é de 3 anos, pois a coima máxima aplicável a esta contraordenação (37.500 euros - artº 59º, nº 4, al. b) da Lei nº 34/13, de 16/05) não atinge o limite de 49.879,79 euros previsto naquela norma, limite este que marca a fronteira entre o prazo de prescrição de três e de cinco anos.
O decurso deste prazo pode, no entanto, interromper-se e suspender-se (cfr. artºs 27º-A e 28º do D. L. nº 433/82, de 27/10).
A interrupção da prescrição tem como efeito o reinício do respectivo prazo, salvaguardando-se o limite máximo do prazo normal de prescrição, acrescido de metade, ou seja, neste caso, e desconsiderando, para estes efeitos, qualquer suspensão do prazo da prescrição, quatro anos e meio (cfr. artº 121º, nºs 2 e 3 do C. Penal ex vi artº artº 32º do D. L. nº 433/82, de 27/10).
A contraordenação em causa nestes autos data de 08/10/2021.
Por via da aplicação do disposto na al. a) do nº 1 do artº 28º do Regime Geral das Contraordenações, constata-se que a prescrição do procedimento se interrompeu, a 15/06/22 com a notificação do auto de notícia feita à recorrente.
Por via da aplicação do disposto na al. b) do nº 1 do artº 28º do Regime Geral das Contraordenações, constata-se que a prescrição do procedimento se interrompeu, novamente, a 13/01/23 com a produção do meio de prova “inquirição de testemunhas”, arroladas pela recorrente.
Por via da aplicação do disposto na al. d) do nº 1 do artº 28º do Regime Geral das Contraordenações, constata-se que a prescrição do procedimento se interrompeu, a 12/08/25, novamente, com a notificação da decisão administrativa condenatória feita à arguida.
Perante isto, temos de concluir que entre a data da contraordenação e cada uma das causas interruptivas da prescrição não decorreram três anos, e não decorreram, ainda, quatro anos e meio entre aquela e a data de hoje, prazo que apenas se esgotaria a 08/04/26, o que, de qualquer modo, não sucederá, pois que, desde que o processo foi recebido em juízo, a 10/10/25, o decurso do prazo de prescrição está, por via da aplicação do disposto no artº 27-A, nº 1, al. c) do RGOC, suspenso.
Pelo exposto, é manifesto que não está prescrito o procedimento contraordenacional.
B- A recorrente invoca, também, a nulidade da decisão administrativa, por violação do direito de audiência e defesa, nos termos dos artigos 50º e 53.º do RGCO e do n.º 10 do artigo 32.º da CRP, com fundamento no facto de, nem a arguida nem o seu mandatário, terem sido notificados para comparecer na diligência de inquirição das testemunhas que aquela arrolou.
O direito de audiência e de defesa consiste na concessão ao autuado da possibilidade de se defender, quer tomando posição expressa sobre os factos que lhe são imputados, quer indicando prova, designadamente testemunhal. Esse direito, que foi concedido à recorrente, nas duas mencionadas vertentes, não foi violado pelo facto de nem ela nem o seu defensor terem sido notificados para comparecer e acompanhar a diligência de inquirição das testemunhas que aquela arrolou. Por um lado, o RGCO não impõe, em lado algum, tal obrigação à entidade administrativa. O RGCO apenas concede ao arguido da prática de uma contraordenação o direito de se fazer acompanhar de advogado, escolhido em qualquer fase do processo, não concedendo tal direito às testemunhas e, muito menos, ao acompanhamento destas pelo arguido.
Como bem salienta a recorrente, o 41º, nº 1 do RGCO dispõe que “sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal”.
Na sua quase transcrição integral do teor do artº 61º, nº 1, al. b) do CPP, a arguida esqueceu, porém, uma palavra, importante, que dele consta, que é a palavra “directamente”.
De facto, o que consta desse artigo não é, como mencionado pela arguida, que o arguido tem direito a estar presente em todos os actos processuais que lhe digam respeito, mas sim “Estar presente aos actos processuais que directamente (sublinhado nosso) lhe disserem respeito”. A inquirição de testemunhas, na fase do inquérito, que é a fase homóloga, em processo penal, à da instrução do processo contraordenacional, não é um acto que directamente diga respeito ao arguido. A invocação subsidiária da lei processual penal permite argumentar, inclusivamente, contra a própria recorrente, pois que o artº 132º, nº 5 do CPP proíbe que o defensor do arguido acompanhe a testemunha aquando da prestação do seu depoimento e, quando a lei processual penal permite o acompanhamento do depoimento da testemunha antes do julgamento, di-lo expressamente, designadamente na fase da instrução (cfr. artº 289º, nº 2 do CPP).
Esta opção legislativa não viola os direitos constitucionais do arguido a um due processo of law, pois que, como é sabido, a lei processual penal não concede ao arguido, em fase de inquérito, a mesma amplitude de defesa que lhe concede na fase da instrução e, sobretudo, na fase de julgamento.
Não vinga, pelo exposto, esta alegada nulidade.
C- Quanto à alegada inexistência de dolo ou negligência e consequente exclusão da culpabilidade nos termos dos artigos 8.º e 9.º do RGCO, deve começar por se salientar que não está em causa o dolo, pois que à arguida é imputada uma conduta negligente e não uma conduta dolosa.
Tal como os crimes, as contraordenações não impõem aos seus agentes uma responsabilidade de tipo objectivo, implicando uma eventual condenação a alegação e prova da possibilidade de emissão de um juízo de censura pela acção ou omissão, o que consubstancia o chamado elemento subjectivo da infracção. A uma violação da legalidade corresponde sempre uma determinada atitude psicológica do agente de tal violação. Tal atitude do agente não é indiferente, na perspectiva da lei, para a qual não basta a verificação objectiva da violação da norma, mas o apuramento da atitude do agente nessa violação, sendo ambos elementos constitutivos da própria infracção.
Assim, pratica uma contraordenação dolosa aquele que, no momento e nas circunstâncias em que age o faz com conhecimento e vontade de realização da factualidade material típica e com consciência da respectiva proibição.
A negligência é, por sua vez, a violação de um dever objectivo de cuidado ou a criação de um risco não permitido, importando apurar se um comportamento era objectivamente devido, em determinada situação, em ordem a evitar a violação involuntária da lei e, por outro, se esse comportamento podia e devia ser exigido do agente.
A decisão administrativa estatuiu que, “embora mesmo não pretendendo cometer a infração, a arguida tinha o poder ou a possibilidade de atuar de modo diferente, por forma a impedir que ela se verificasse, isto é, podia ou tinha a possibilidade de diligenciar para que o estabelecimento tivesse afixado no seu interior aviso da existência de sistema de videovigilância”.
Esta é uma conclusão que, em face dos elementos objectivos imputados da infracção (a omissão de afixação, no local interior do seu estabelecimento comercial que era objeto de vigilância, com recurso a câmaras de vídeo, a afixação, em local bem visível, de informação, com a menção «Para sua proteção, este local é objeto de videovigilância) parece corresponder, totalmente, ao que se deve presumir das regras da experiência comum. Estamos perante uma obrigação legal já bastante consolidada, pelo que suficientemente cognoscível para os, designadamente, comerciantes que recorrem a este género de vigilância, tanto mais que este “avido” está já muito disseminado. Não é, por outro lado, uma obrigação difícil de cumprir, pelo que, não sendo incumprida voluntariamente, resulta extremamente plausível que o tenha sido por desleixo. A justificação apresentada pela recorrente, que se resume, basicamente, à conjugação dos argumentos “o aviso teria caído para trás da arca dos gelados em momento anterior ao de o agente de fiscalização entrar” e, “não tenho a obrigação de estar permanentemente a verificar se o aviso se mantém afixado” não colhe. De facto, é um argumento falacioso: por um lado, se o funcionário responsável ou o gerente tivessem visto o aviso, supostamente existente no local, cair, tinham a obrigação de, imediatamente, o repor, pois que, de contrário, estariam a incorrer no desleixo que funda, precisamente, a conduta negligente; se, ao invés, nenhum deles o viu cair (para o repor imediatamente no local), como saber (e nem a recorrente afirma sabê-lo!) se caiu um minuto antes de o agente de fiscalização entrar, se um dia antes, uma semana, um mês ou um ano antes? O certo é que, naquele momento da fiscalização não estava, reconhecidamente, aposto. A responsabilidade do cumprimento (contínuo e não ocasional) das normas legais que regem o funcionamento do seu estabelecimento comercial é, agindo através dos seus responsáveis ou funcionários, da arguida. Nem a suposta queda do aviso pode ser considerada uma obra do mero acaso, a que a arguida é totalmente alheia, como alega (pois que lhe seria imputável a incúria da sua frágil fixação), nem (muito menos) lhe pode deixar de ser imputável a inobservação e remedeio de tal queda. A justificação da arguida (estava mal colado e caiu e não vi que tivesse caído) não poderia, mesmo que provada, isentá-la da sua responsabilidade negligente. Muito menos, ainda, colhe a justificação de eventual brincadeira ou vandalismo no (suposto) desaparecimento do aviso: de facto, local bem visível não é, necessariamente, equivalente a local facilmente acessível aos clientes.
(A latere, dir-se-a que, se a recorrente quiser, inclusivamente, atestar da indulgência com que a entidade administrativa até, provavelmente, terá decidido, ao imputar-lhe uma conduta meramente negligente, convida-se a atentar no teor do auto constante do processo e datado de 05/10/22, às 13 horas – sublinhando-se que, não tendo sido realizada audiência de julgamento, em nada influenciou o seu teor a presente decisão e apenas se suscita, para efeitos de reflexão da recorrente relativamente ao seu teor).
Improcede, por isso, também, este argumento, pelo que deverão ser dados como provados factos da decisão administrativa que fundamentam a condenação, a saber: no dia 08/10/2021, pelas 13 horas e 45 minutos, no posto de abastecimento de combustíveis da marca “REPSOL", sito na Rua 2, de que a arguida é responsável pela exploração, existia um sistema de videovigilância em funcionamento, sem que se encontrasse afixado, no interior do estabelecimento, nenhum aviso com a menção "Para sua proteção, este local é objeto de videovigilância” e que tal comportamento da arguida, através do seu legal representante ou funcionários, apresentou-se pouco zeloso e diligente, não observando os deveres de cuidado a que estava obrigada e de que era capaz.
Dispõe o artº 31º, nº 5, al. b) da Lei nº 34/13, de 16/05 “Nos locais objeto de vigilância com recurso a câmaras de vídeo é obrigatória a afixação, em local bem visível, de informação sobre as seguintes matérias (…) b) A menção «Para sua proteção, este local é objeto de videovigilância»;
Dispõe a portaria nº 273/13, de 20/08, no seu artº 115º, nº 5, que “No interior do local ou zona objeto de vigilância devem ser repetidos os avisos de informação.”.
O artº 59º, nº 2, al. k) desse diploma dispõe que tal omissão é uma infracção contraordenacional grave, punível, de acordo com o seu nº 4, al. b), para as pessoas colectivas, com coima de 7.500 a 37.500 euros.
Cometeu a recorrente, por isso, a contraordenação por que foi condenada.
D- Constata-se que a coima foi, não apenas fixada no seu estrito mínimo, como foi, por via de atenuação especial aplicada, reduzida a metade desse mínimo, 3750 euros.
Tendo sido fixada no seu estrito mínimo e ainda reduzida a metade, por via de atenuação especial, não pode afirmar-se, de todo, ser desproporcionada em relação àquilo que a lei prevê, podendo, quando muito, afirmar-se serem as sanções legalmente previstas desproporcionadamente severas. Não compete ao aplicador do direito, sindicar as opões legislativas neste domínio, sendo certo que o Tribunal Constitucional tem reconhecido uma liberdade de conformação mais ampla do legislador ordinário no âmbito do direito de mera ordenação social, em comparação com o espaço de manobra de que dispõe no direito penal (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 574/95, 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011, in www.tribunalconstitucional.pt.)
E- Por fim, quanto à possibilidade de substituição da coima por admoestação, é uniforme a jurisprudência dos Tribunais superiores, e que este Tribunal também acolherá, que tal se não revela possível no caso das contraordenações legalmente classificadas como graves, como é o caso desta, pois que a estatuição legal da sua gravidade não se revela compatível com a assunção de que uma sua concreta verificação possa revelar o baixo nível de ilicitude que é pressuposto da substituição da coima por admoestação (neste sentido, entre outros, Ac. RE de 14/10/25, relatado por Manuel Soares, in www.dgsi.pt, RP 17/09/14, relatado por Elsa Paixão, ibidem, e do STJ de 6/18 de 14/11, in Diário da República n.º 219/2018, Série I de 2018-11-14).
De maior benevolência do que a imputada pela recorrente ao legislador irá usar este Tribunal, ao não a onerar, pela improcedência deste recurso, em taxa de justiça superior à U.C. mínima que o Regulamento das Custas Processuais prevê, quando, em face da extensão das questões a decidir, seria arguível justificar-se taxação superior.
Por tudo o exposto, decide julgar-se improcedente o recurso interposto por “…… – Comércio de Combustíveis, Ldª”, mantendo-se integralmente a decisão administrativa condenatória.
Custas pela recorrente, fixadas em 1 (uma) U. C. (cfr. artº 8º, nº 7 e tabela III anexa ao R. C. P.) sem prejuízo do apoio judiciário que lhe possa vir a ser concedido.
Notifique.
Comunique à autoridade administrativa.”
IV. Fundamentação
Conforme acima se apontou a recorrente fez assentar os fundamentos do seu recurso em cinco questões distintas: por um lado, a prescrição do procedimento criminal, estribada na ineficácia interruptiva da inquirição, pela autoridade administrativa, das testemunhas por si indicadas; por outro, a violação do seu direito de defesa, ao não ter sido convocada para essa inquirição de testemunhas; por outro lado, ainda, por não se ter esclarecido, em termos concretos, o título de imputação da infração; e, finalmente, por ser excessiva e desproporcional a coima aplicada, pugnando a recorrente pela sua substituição por admoestação.
Examinaremos cada uma destas questões separadamente.
iv.1. Da prescrição
Insurge-se a recorrente contra a decisão recorrida por não ter considerado prescrito o procedimento contraordenacional, relevando como causa interruptiva da prescrição a inquirição, pela autoridade administrativa, das testemunhas por si indicadas – ou seja, a interrupção prevista no artigo 28º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de outubro (RGCO).
Convoca em sua defesa a jurisprudência que sustenta que se impõe proceder a uma leitura restritiva da alínea b) do nº 1 do artigo 28º do Regime Geral das Contraordenações, no sentido de as diligências de prova suscetíveis de interromperem o prazo de prescrição se apresentarem como diligências necessárias para a instrução dos autos, e não como quaisquer diligências de prova, de iniciativa da autoridade administrativa, sem relevância processual e manifestamente dilatórias.1
Cumpre apreciar.
Não iremos repetir todas as considerações tecidas a propósito do regime prescricional em matéria de contraordenações na decisão recorrida, posto que se mostra inteiramente correto o enquadramento jurídico seguido, quer quanto ao prazo prescricional a ter em conta (de três anos), quer quanto aos fundamentos da respetiva interrupção e suspensão (sendo que esta última, no caso, apenas ocorreu com a prolação do despacho que procedeu ao exame liminar da impugnação, em 10.10.2025, e tem a duração máxima de 6 meses – cf. artigo 27º-A, nº 1, alínea c) e nº 2 do RGCO).
A única questão colocada no recurso a este respeito é a da relevância interruptiva da inquirição de testemunhas indicadas pela defesa.
Como se referiu no citado acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 23.04.2018, “considerando que o instituto da prescrição deve ser enquadrado numa preocupação legislativa mais vasta de se obter, num prazo razoável, a certeza e a segurança jurídica junto daqueles que ela beneficia, bem como que a pendência processual, sem um fim temporal fixado, significaria a possibilidade de manter indefinidamente uma incerteza quanto à culpabilidade e responsabilidade do agente, o que é incompatível com um Estado de direito democrático e colide frontalmente com os direitos, liberdades e garantias assegurados aos seus cidadãos, essa jurisprudência2 afirma que a relevância e a necessidade da diligência de prova, no âmbito da instrução dos autos, surge como fundamento da interrupção do prazo de prescrição ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art. 28º do RGCO.”
Ali se concluindo que “não são todas as diligências que têm o mérito de interromper o prazo prescricional, e muito menos diligências de prova perfeitamente irrelevantes, injustificadas e sem qualquer utilidade para o apuramento da responsabilidade contraordenacional do agente”. E exemplificando: “Será o caso, na sugestiva expressão utilizada no primeiro dos referidos arestos, de uma "corriqueira" inquirição do agente autuante, por iniciativa da autoridade administrativa, para vir confirmar o conteúdo do auto de notícia, quando esse mesmo conteúdo não é colocado em causa na defesa do arguido, circunstâncias em que tal diligência de prova surge inequivocamente como uma medida de "gestão" das interrupções do prazo prescricional e, consequentemente, como um expediente abusivo para obstar ao decurso do mesmo.”
Identicamente se considerou no acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 11.04.20193, do qual citamos: “O critério, eminentemente teleológico, de interpretação da norma em questão – que se reconduz à dignidade interruptiva da diligência - deverá ser dirigido à necessidade da concreta diligência efectuada no contexto da estrutura do processo contra-ordenacional, que se caracteriza pela simplicidade e celeridade (por comparação ao processo comum penal).” Neste aresto sublinhou-se, porém, que “os meios de prova oferecidos pela defesa constituem (salvo sustentado juízo relativamente à sua impertinência ou inadequação), diligências necessárias para o exercício da pretensão punitiva do Estado concentrada naquele processo. Já os meios de prova oficiosamente ordenados pela entidade administrativa poderão não constituir qualquer diligência dirigida à finalidade punitiva mas, tão só, diligência abusivamente destinada a gerir o prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional. Por isso, sentiu o legislador a necessidade de, após a categórica fixação taxativa da causa interruptiva (a realização de quaisquer diligências de prova) utilizar a inclusão adverbial (designadamente) referida a meios de prova de produção oficiosa (buscas e exames).”
Ali se concluindo que, “em processo contra-ordenacional a realização de diligências de prova requeridas pelo arguido em fase de instrução, garantia de defesa com conforto constitucional, constitui a máxima expressão do desiderato estadual de exercício da sua pretensão punitiva motivo pelo qual, dada a sua especial dignidade, é causa de interrupção do prazo de prescrição do procedimento contra-ordenacional.”
Não podemos deixar de concordar.
Como nos parece claro, a inquirição, na fase administrativa, de testemunhas indicadas pela defesa – que esta reputou relevantes, tendo a autoridade administrativa aceite tal relevância – corresponde a um efetivo exercício do direito de defesa, e mal se compreenderia que a arguida, depois de ter indicado as testemunhas, se viesse sustentar na respetiva irrelevância para lograr alcançar a prescrição do procedimento.
Por outro prisma, a relevância da diligência em causa não pode, como nos parece óbvio, medir-se pela circunstância de a autoridade administrativa ter, ou não, aderido à versão dos factos ou das circunstâncias do caso reportada por essas testemunhas. Tal avaliação, do ponto de vista da investigação, tem de ser considerada ex-ante – por isso que à autoridade administrativa é legalmente concedida a faculdade de indeferir as diligências que repute irrelevantes ou supérfluas, uma vez que lhe cabe dirigir a investigação, em moldes equivalentes ao titular do inquérito penal (cf. artigo 54º, nº 2 do RGCO).
Não é legítima a conclusão de que a inquirição das testemunhas indicadas pela defesa se traduziu numa diligência dilatória, simplesmente porque a arguida não viu reconhecida sua tese defensiva. Antes, há que ter em conta que a realização de tal diligência corresponde ao reconhecimento do direito da arguida intervir ativamente na investigação, mesmo que a final não venha a ser-lhe reconhecida razão.
De outra parte, também se não pode obstar a tal efeito interruptivo da prescrição com o argumento de que a arguida não foi convocada para estar presente nessa inquirição: as testemunhas foram por si indicadas, a autoridade administrativa ouviu-as; a circunstância de o mandatário da arguida não estar presente nessa diligência não a torna inexistente (a este tema voltaremos adiante).
Como decorre do figurino legal, não são apenas atos que pressupõem a presença e/ou o conhecimento do arguido que se mostram aptos a interromper a prescrição. Claramente, o legislador relevou os momentos em que, carecendo de diligências, o processo poderia avançar de forma menos célere, sem que tal representasse inércia no exercício do ius puniendi cometido ao Estado.
Por assim ser, não pode deixar de reconhecer-se eficácia interruptiva da prescrição à inquirição das testemunhas indicadas pela defesa, ocorrida em 13.01.2023.
E também por isso, resulta claro que, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, não se mostra ainda decorrido o prazo máximo da prescrição (que é de 4 anos e 6 meses, acrescendo 6 meses de suspensão), nem entre as diferentes interrupções decorreram mais de 3 anos (i.é, o prazo normal da prescrição), tal como, com inteiro acerto, reconheceu o Tribunal a quo.
A decisão recorrida não merece qualquer censura ao não ter considerado verificada a prescrição do procedimento contraordenacional
iv.2. Da alegada violação do direito de defesa
Na motivação de recurso apresentada, insurge-se a recorrente contra a circunstância de o Tribunal recorrido ter considerado inexistir nulidade da decisão administrativa, por violação do direito de audiência e defesa, nos termos dos artigos 50º e 53º do RGCO e do nº 10 do artigo 32º da CRP, com fundamento no facto de, nem a arguida nem o seu mandatário, terem sido notificados para comparecer na diligência de inquirição das testemunhas que aquela arrolou.
Considerou-se, a propósito, que a exclusão da presença do mandatário da arguida nas diligências de produção de prova na fase administrativa do processo (que se entendeu resultar de opção legislativa), “não viola os direitos constitucionais do arguido a um due process of law, pois que, como é sabido, a lei processual penal não concede ao arguido, em fase de inquérito, a mesma amplitude de defesa que lhe concede na fase da instrução e, sobretudo, na fase de julgamento.”
Comecemos pelo princípio.
Como reflete António Leones Dantas4, cuja exposição seguimos de perto, “O Direito das Contraordenações disciplina uma actividade de natureza sancionatória prosseguida pela Administração, fazendo parte, tal como o Direito Penal e o Direito Disciplinar, do direito sancionatório de natureza pública. Embora fazendo parte do direito sancionatório público e mantendo relações profundas com o Direito Penal, o Direito das Contraordenações não se confunde com aquele, quer na sua dimensão substantiva, quer na componente processual que integra. Ou seja, o processo das contraordenações viabiliza a realização daquele direito, disciplinando a sua aplicação no quadro da autonomia de cada um daqueles ramos do direito sancionatório e da especificidade das respectivas soluções processuais. O direito ao contraditório, na dimensão de direito à audição e à defesa, é uma componente estruturante dos procedimentos de natureza sancionatória e está presente, embora com manifestações diversas, nos procedimentos relativos às diversas componentes daquele direito sancionatório. A conformação do contraditório em cada um daqueles procedimentos assume, assim, manifestações diversas que se prendem com a estrutura dos diferentes procedimentos”.
Por força do disposto no artigo 41º, nº 1 do RGCO, que tem por epígrafe «direito subsidiário», sempre que o contrário não resulte deste diploma, “são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal”. De tal disposição decorre que o Código de Processo Penal é direito subsidiário relativamente ao processo das contraordenações, o que pressupõe o recurso às soluções normativas daquele código sempre que se constate a inexistência de solução própria nos quadros do regime específico das contraordenações.
No âmbito do procedimento contraordenacional, é particularmente relevante que ao arguido seja dada a oportunidade de se pronunciar sobre os factos que lhe são imputados – o que corresponde ao exercício do direito de defesa previsto no artigo 50º do RGCO.
O Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 573/20115, pronunciando-se a propósito, sublinha mais uma vez que: “(…) no domínio do processo contraordenacional, não se verifica uma estreita equiparação entre esse ilícito e o ilícito criminal, face à menor ressonância ética do primeiro, o que o subtrai às mais rigorosas exigências de determinação válidas para o ilícito penal.
A propósito da crescente aproximação do direito contraordenacional ao direito penal, Frederico de Lacerda da Costa Pinto salienta que o essencial é a existência de uma dogmática própria que podendo acolher os contributos da dogmática penal não se limite contudo a uma importação acrítica de regimes e figuras (Frederico Lacerda da Costa Pinto, in “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, Direito Penal Económico e Europeu/Textos Doutrinários, p. 209 e segs).
Quanto ao direito de audição e defesa do arguido, Figueiredo Dias salienta o princípio do contraditório e da audiência, no sentido da “oportunidade conferida a todo o participante processual de influir, através da sua audição pelo tribunal, no decurso do processo (…)” (Direito Processual Penal, I, 1974, p. 153).
Com efeito, se «não é permitida a aplicação de uma coima [...] sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção [...] em que incorre» (artigo 50º do regime geral das contraordenações), a concretização da «forma» e do «prazo razoável» de se assegurar esse «direito de audição do arguido» não poderá prescindir dessa audiência, já que «os preceitos reguladores do processo criminal» não preveem uma «decisão condenatória», ao cabo do «inquérito».”
No âmbito do processo de contraordenação importa, pois, delimitar o alcance das garantias de defesa do arguido em sede de instrução administrativa, designadamente quanto à sua participação na produção de prova.
Desde logo, a fase administrativa do processo contraordenacional assume natureza essencialmente inquisitória, competindo à autoridade administrativa a direção da investigação e a recolha dos meios probatórios necessários à decisão, não se encontrando essa fase sujeita a um modelo de contraditório pleno equivalente ao processo penal.
Com efeito, como tem sido maioritariamente afirmado pela jurisprudência, a fase administrativa não constitui uma fase contraditória, nem confere ao arguido o direito de intervir em todos os atos instrutórios.
Neste sentido, decidiu o Tribunal da Relação de Lisboa, em acórdão de 03.12.20036, que “O nº 10 do artigo 32º da Constituição da República Portuguesa garante ao arguido de um processo contra-ordenacional o exercício dos direitos de audiência e de defesa.
A transposição dessa garantia para a lei ordinária foi feita através do artigo 50º do RGIMOS, disposição que não permite «a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre».
(…)
Protesta a recorrente pelo facto de todos os meios de prova produzidos nos autos administrativos o terem sido sem a presença ou conhecimento da arguida ou do seu defensor. Esquece, porém, que a fase administrativa de um processo contra-ordenacional não é uma fase contraditória, como a não é a fase de inquérito no processo criminal, não estando, portanto, revestida do formalismo que caracteriza as fases contraditórias do procedimento.” E por isso se fez constar, no sumário deste aresto: “A fase administrativa de um processo contra-ordenacional não é contraditória, razão pela qual o arguido e o seu mandatário não têm direito a assistir a todos os actos de produção de prova.”
Porém, como também sublinha o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 17.11.20107, ainda que a presença do mandatário do arguido pudesse ser admitida nos atos de produção de prova levados a cabo na fase administrativa do processo, a eventual exclusão de tal presença não afeta de forma substancial o direito de defesa, configurando, quando muito, mera irregularidade. Como ali se referiu: “A proibição de o advogado da arguida assistir, durante a fase administrativa do processo por contra-ordenação, ao depoimento prestado pelas testemunhas de defesa não configura vício mais grave que a simples irregularidade.”
De resto, em matéria afim, foi pelo Tribunal Constitucional8 considerada conforme à Constituição a interpretação segundo a qual os visados em processo sancionatório de natureza contraordenacional não têm de ser notificados, nem podem necessariamente participar nas inquirições de testemunhas realizadas na fase administrativa, reafirmando, assim, a admissibilidade de um modelo de contraditório diferido.
Ali se sustentou, convocando a propósito o Acórdão TC nº 141/2019, que: “[…]
16. O enquadramento constitucional aplicável ao processo contraordenacional é […] distinto. No seu âmbito, as garantias processuais do arguido são constitucionalmente previstas no n.º 10 do artigo 32.º, que dispõe que «nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e de defesa» (preceito introduzido pela Revisão Constitucional de 1989, como n.º 8 do mesmo artigo). Tal norma determina ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido (direito de audição) e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (direito de defesa), apresentando meios de prova e requerendo a realização de diligências tendentes a apurar a verdade (cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 363). É esse o alcance da norma do n.º 10 do artigo 32.º da CRP, tendo sido rejeitada, no âmbito da revisão constitucional de 1997, uma proposta no sentido de se consagrar o asseguramento ao arguido, «nos processos disciplinares e demais processos sancionatórios», de «todas as garantias do processo criminal» (artigo 32.º B do Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, do PCP; cf. o correspondente debate no Diário da Assembleia da República, II Série RC, n.º 20, de 12 de setembro de 1996, pp. 541 544, e I Série, n.º 95, de 17 de julho de 1997, pp. 3412 e 3466).
Para além de gozar do referido direito de defesa constitucionalmente previsto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, como tem sido sublinhado na jurisprudência do Tribunal Constitucional, em processo de contraordenação, o arguido goza também do direito de acesso à tutela jurisdicional, genericamente consagrado no artigo 20.º da Constituição, com o consequente direito de impugnar judicialmente a decisão administrativa sancionatória (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 659/2006, ponto 2.2., 45/2008, ponto 2.2., 135/2009, pontos 7. e 8.4., 299/2013, ponto 5., e 373/2015, ponto 2.). Com efeito, como o processo contraordenacional corre diante de entidade administrativa – i.e. fora da hierarquia jurisdicional –, o direito a impugnar uma decisão sancionatória nele proferida adquire uma relevância só compreendida dentro da tutela jurisdicional efetiva, e mais especificamente na garantia da impugnação dos atos administrativos sancionatórios perante os tribunais, consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição.
É nesse contexto, de garantia do direito de defesa previsto no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição, e do direito de acesso à tutela jurisdicional, designadamente contra atos administrativos lesivos, consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição, que deve ser analisada a conformidade constitucional de dado processo contraordenacional.
[…]”
Mais se aditou naquele aresto, convocando para o efeito o Acórdão TC nº 73/2012, que: “[…] No Acórdão n.º 659/2006, o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre o conteúdo dos direitos de audiência e defesa do arguido em processo contraordenacional, salientando o seguinte: «Com a introdução dessa norma constitucional (efetuada, pela revisão constitucional de 1989, quanto aos processos de contra ordenação, e alargada, pela revisão de 1997, a quaisquer processos sancionatórios) o que se pretendeu foi assegurar, nesses tipos de processos, os direitos de audiência e de defesa do arguido, direitos estes que, na versão originária da Constituição, apenas estavam expressamente assegurados aos arguidos em processos disciplinares no âmbito da função pública (artigo 270.º, n.º 3, correspondente ao atual artigo 269.º, n.º 3). Tal norma implica tão só ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido (direito de audição) e possa defender-se das imputações que lhe são feitas (direito de defesa), apresentando meios de prova e requerendo a realização de diligências tendentes a apurar a verdade […].
Por outro lado, este Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado a não aplicação direta e global aos processos contraordenacionais dos princípios constitucionais próprios do processo criminal, desde logo o princípio da judicialização da instrução consagrado no n.º 4 do artigo 32.º (neste sentido, cfr. o Acórdão n.º 158/92).
Também já se salientou, no Acórdão n.º 278/99, que «a menor ressonância ética do ilícito contraordenacional subtrai-o às mais ‘rigorosas exigências de determinação válidas para o ilícito penal’ […], o que não deixará de se refletir no âmbito do contraditório.»”
Deste quadro resulta que o direito de defesa do arguido se mostra suficientemente acautelado através: i) do direito de audiência e pronúncia previsto no artigo 50º do RGCO; ii) do acesso aos elementos do processo; e iii) da possibilidade de exercer plenamente o contraditório em sede de impugnação judicial, onde poderá requerer a produção ou renovação da prova.
Conclui-se, pois, como na decisão recorrida, que não decorre do regime legal nem das garantias constitucionais de defesa qualquer obrigação expressa de notificação do arguido ou do seu mandatário para estarem presentes nas diligências de prova realizadas na fase administrativa, designadamente na inquirição de testemunhas.
Em consequência, a falta de tal notificação não integra nulidade do procedimento, nem determina invalidade da decisão administrativa, não constituindo, em si mesma, violação do direito de audição e defesa.
iv.3. Da imputação subjetiva da contraordenação
Insurge-se ainda a recorrente por considerar que a decisão recorrida confirmou a sua condenação com fundamento numa atuação negligente, partindo do pressuposto de que a ausência do aviso de videovigilância, no momento da fiscalização, é suficiente para fundar a censura jurídico-sancionatória.
E opõe-se a este entendimento por reputá-lo desconforme com a previsão do artigo 8º do RGCO, uma vez que a decisão recorrida não procede à necessária distinção entre o erro relevante para efeitos de exclusão do dolo e o juízo autónomo de punibilidade da negligência, limitando-se a extrair automaticamente a culpa a partir da verificação do resultado típico. Considera a recorrente, a este respeito, que na decisão recorrida não se procedeu a uma análise autónoma e concreta da verificação dos pressupostos da negligência.
Sem razão, porém.
Na decisão recorrida relevou-se que a autoridade administrativa entendeu estar suficientemente demonstrado que «embora mesmo não pretendendo cometer a infração, a arguida tinha o poder ou a possibilidade de atuar de modo diferente, por forma a impedir que ela se verificasse, isto é, podia ou tinha a possibilidade de diligenciar para que o estabelecimento tivesse afixado no seu interior aviso da existência de sistema de videovigilância». E considerou tal conclusão consonante com as regras de experiência comum, mantendo-a como provada.
Como decorre do disposto no artigo 75º, nº 1 do RGCO, não cabe no âmbito dos poderes de cognição deste Tribunal ad quem a reapreciação da matéria de facto fixada na decisão que apreciou a impugnação judicial da decisão administrativa, pelo que a mesma deve ter-se como definitivamente assente.
Assim, partindo da matéria de facto fixada, esclareceu o Tribunal a quo que “Estamos perante uma obrigação legal já bastante consolidada, pelo que suficientemente cognoscível para os, designadamente, comerciantes que recorrem a este género de vigilância, tanto mais que este “avi[s]o” está já muito disseminado.” E ainda aditou: “Não é, por outro lado, uma obrigação difícil de cumprir, pelo que, não sendo incumprida voluntariamente, resulta extremamente plausível que o tenha sido por desleixo. A justificação apresentada pela recorrente, que se resume, basicamente, à conjugação dos argumentos “o aviso teria caído para trás da arca dos gelados em momento anterior ao de o agente de fiscalização entrar” e, “não tenho a obrigação de estar permanentemente a verificar se o aviso se mantém afixado” não colhe. De facto, é um argumento falacioso: por um lado, se o funcionário responsável ou o gerente tivessem visto o aviso, supostamente existente no local, cair, tinham a obrigação de, imediatamente, o repor, pois que, de contrário, estariam a incorrer no desleixo que funda, precisamente, a conduta negligente; se, ao invés, nenhum deles o viu cair (para o repor imediatamente no local), como saber (e nem a recorrente afirma sabê-lo!) se caiu um minuto antes de o agente de fiscalização entrar, se um dia antes, uma semana, um mês ou um ano antes? O certo é que, naquele momento da fiscalização não estava, reconhecidamente, aposto. A responsabilidade do cumprimento (contínuo e não ocasional) das normas legais que regem o funcionamento do seu estabelecimento comercial é, agindo através dos seus responsáveis ou funcionários, da arguida. Nem a suposta queda do aviso pode ser considerada uma obra do mero acaso, a que a arguida é totalmente alheia, como alega (pois que lhe seria imputável a incúria da sua frágil fixação), nem (muito menos) lhe pode deixar de ser imputável a inobservação e remedeio de tal queda. A justificação da arguida (estava mal colado e caiu e não vi que tivesse caído) não poderia, mesmo que provada, isentá-la da sua responsabilidade negligente.”
Ao contrário do pretendido pela recorrente, não se vê na fundamentação oferecida pelo Tribunal a quo que se tenha considerado existir responsabilidade objetiva no cometimento da contraordenação aqui em causa.
Recordamos que a atuação negligente se consubstancia, na sua formulação mais simples, na violação de um dever de cuidado, dever esse que, em circunstâncias idênticas às verificadas no caso sob análise, teria sido devidamente observado por qualquer cidadão medianamente diligente. E daí a censura em que incorre quem omite tal dever.
O que, com confortável clareza, decorre da decisão sub iudice é que, no caso, foi devidamente analisado o comportamento da arguida, não só na sua vertente objetiva (o aviso em questão não estava afixado no posto de combustível), mas também no que se reporta à atitude exibida face aos deveres colocados a seu cargo: e sobre isto a arguida disse «não sei» (não sei se estava, não sei quando caiu…), mas também disse «não posso estar sempre a verificar, sem lá quando é que caiu ou há quanto tempo não está aí». E é a medida desta displicência que denuncia, de forma clara, a negligência com que a arguida se conduziu, nenhuma censura merecendo a decisão recorrida a este respeito.
iv.4. Da medida da coima
Queixa-se a recorrente da medida da coima que lhe foi imposta, por considerá-la excessiva e desproporcional, face à gravidade da infração aqui em causa, reputando violado o artigo 18º, nº2 da CRP.
Sobre tal questão, exarou-se na decisão recorrida: “Tendo sido fixada no seu estrito mínimo e ainda reduzida a metade, por via de atenuação especial, não pode afirmar-se, de todo, ser desproporcionada em relação àquilo que a lei prevê, podendo, quando muito, afirmar-se serem as sanções legalmente previstas desproporcionadamente severas. Não compete ao aplicador do direito, sindicar as opões legislativas neste domínio, sendo certo que o Tribunal Constitucional tem reconhecido uma liberdade de conformação mais ampla do legislador ordinário no âmbito do direito de mera ordenação social, em comparação com o espaço de manobra de que dispõe no direito penal (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 574/95, 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011, in www.tribunalconstitucional.pt.)”.
Não discordamos de tal afirmação.
Com efeito, não pode esquecer-se que está em causa o cometimento de contraordenação legalmente qualificada como grave, sendo que a identificada diminuição da ilicitude já se mostra refletida na atenuação especial – que permitiu reduzir a moldura contraordenacional a metade.
Mais do que isto significaria desvirtuar a natureza da infração praticada.
Assinala, a este respeito e em lugar paralelo, o Supremo Tribunal de Justiça no AUJ nº 6/2018, de 14 de novembro9, que “é claro que a classificação de uma contraordenação como grave obedeceu a uma indagação realizada pelo legislador que, previamente e de modo abstrato, analisou a gravidade da infração em função da relevância dos direitos e interesses violados. Isto é, a gravidade (ou não) de uma contraordenação decorrente de uma maior ou menor ilicitude a partir do relevo dado pela ordem jurídica aos direitos e interesses lesados, foi de forma geral e abstrata determinada pelo legislador.”
E, mais adiante, ainda no mesmo aresto “O ilícito de mera ordenação social é caracterizado pelo legislador português através de um critério, tradicionalmente designado como meramente formal (cf. art. 1.º, do RGCO) – isto é, constitui ilícito de mera ordenação social aquele que é cominado com uma coima10.
(…)
Assim sendo, uma vez proibida a conduta, esta assume um desvalor de ilícito cuja gravidade pode ser, de forma abstrata, determinada pelo legislador, uma vez que a ilicitude destas condutas proibidas é composta por um “substrato complexo formado pela conduta e pela decisão legislativa de a proibir, que suporta a valoração da ilicitude”11.”
Conclui, por isso, o Supremo Tribunal de Justiça: “A gravidade de uma infração é determinada pela gravidade da ilicitude pressuposta pelo legislador. Ao classificar uma dada infração como grave o legislador considerou-a, em abstrato, portadora de uma ilicitude considerável, o que terá desde logo determinado uma moldura da coima com limites mínimos e/ou máximos superiores àqueles que foram determinados para as contraordenações que entendeu como sendo de gravidade menor ou de média gravidade. Depois, em função do caso concreto, e dentro dos limites da coima prevista pelo legislador, ir-se-á determinar a medida concreta da sanção em atenção às finalidades de punição das coimas e em atenção à culpa do agente. Todos estes elementos poderão ser determinantes para que se entenda que, pese embora se trate de uma contraordenação grave, portadora de uma ilicitude, em abstrato, grave, atento o caso concreto dever-se-á entender que o agente deverá ser punido com uma sanção próxima do seu limite mínimo.
Porém, não se pode considerar que, atento o caso concreto, a ilicitude da conduta diminua de gravidade, depois de o legislador a ter classificado como sendo uma contraordenação grave, porque portadora de uma ilicitude considerada grave. Na verdade, sempre que o legislador, de forma geral e abstrata, classifica a infração como sendo grave, não poderá o julgador modificar a lei atribuindo menor gravidade àquela ilicitude. Por isto, não pode deixar de se entender que a classificação legal de uma contraordenação como grave afasta logo a possibilidade de o julgador considerar que aquela mesma contraordenação grave afinal é de “reduzida gravidade”.
O legislador, ao classificar as contraordenações como graves, muito graves ou leves pretendeu assegurar o princípio da proporcionalidade entre as infrações e as sanções previstas. Este princípio não é assegurado sempre que atenta a gravidade da infração se decide pela aplicação de uma sanção que pressupõe a reduzida gravidade daquela.
Pelo que, estando subjacente à admoestação uma menor ilicitude da conduta (assim, Augusto Silva Dias, ob. cit., p. 167), somos forçados a considerar que esta sanção não poderá ser aplicada às contraordenações expressamente classificadas pelo legislador como sendo contraordenações graves atenta a “relevância dos direitos e interesses violados” (art. 21.º, da lei-quadro das contraordenações ambientais)12.”
Face à clareza da argumentação exposta no citado AUJ nº 6/2018, mostram-se desnecessárias maiores considerações: a diminuição da ilicitude tida em conta na decisão recorrida tem de ser enquadrada no contexto da contraordenação, grave, cometida (como foi, no caso vertente), não permitindo, porém, a conclusão de que a conduta em causa seja contraordenacionalmente (que o mesmo é dizer, socialmente) irrelevante.
Ao argumentar a desnecessidade da coima, está a recorrente, na verdade, a advogar a impunidade da sua conduta, o que, face à qualificação da contraordenação cometida como grave, é evidentemente inaceitável. Se ao julgador fosse lícito, mau grado a qualificação legal, concluir pela irrelevância das infrações, estaria aberto o caminho para a completa arbitrariedade das decisões: a opção legislativa, ao considerar a conduta tipificada como grave, não pode ser ignorada pelo aplicador da lei.
A irrelevância da conduta, ou a proposta natureza bagatelar, só existe na opinião da recorrente.
Pelo contrário, a decisão recorrida reduziu a gravidade das consequências até ao limite legalmente admissível, lançando mão da atenuação especial e graduando a coima no mínimo legal. Mais não é possível.
Tendo em conta a moldura abstrata da coima aplicável, refutada que foi a natureza bagatelar da contraordenação cometida, e avaliada a conduta, globalmente considerada, relevando que está em causa o sancionamento de uma pessoa coletiva, não vemos fundamento para considerar a coima aplicada manifestamente desproporcionada ou excessiva.
iv.5. Da substituição da coima por admoestação
Finalmente, reclama a recorrente que, ao invés da coima, lhe seja aplicada admoestação, com o argumento de que o legislador (no artigo 51º, nº 1 do RGCO) “não excluiu, em abstrato, a aplicação da admoestação em função da qualificação legal da contraordenação como leve, grave ou muito grave, antes remetendo a sua aplicação para uma apreciação concreta da gravidade do facto e da culpa do agente.”
A decisão recorrida deu resposta negativa a tal pretensão e, como se deixa adivinhar do que já ficou dito em iv.4., fê-lo com inteiro acerto.
Não vamos repetir os argumentos já alinhados: a jurisprudência dos nossos Tribunais superiores tem entendido, em termos claramente maioritários e em consonância com o texto legal, que a admoestação só será de aplicar às infrações qualificadas como leves ou simples, em que o grau de culpa seja reduzido13, entendimento do qual não vemos razão para dissentir.
Ora, as circunstâncias apontadas na jurisprudência para que se possa equacionar a aplicação de admoestação em vez da coima, como já se deixou dito, não se verificam no caso vertente.
O recurso improcede in totum.
V. Decisão
Pelo exposto, acordam os Juízes desta Relação em negar integral provimento ao recurso interposto pela arguida …….– Comércio de Combustíveis, Ldª, confirmando a decisão recorrida nos seus precisos termos.
Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC.
Lisboa, 23 de junho de 2026
(texto processado e integralmente revisto pela relatora – artigo 94º, nº 2 do Código de Processo Penal)
Sandra Oliveira Pinto
Ana Cristina Cardoso
Rui Coelho
1. Vd., por todos, o acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 23.04.2018, no processo nº 1134/14.0EAPRT.G1, relatado pelo Desembargador Jorge Bispo, acessível em jurisprudencia.pt
2. Os acórdãos da Relação de Coimbra de 18.11.2009 (proferido no processo nº 142/09.7TAILH.C1) e da Relação do Porto de 09.09.2015 (proferido no processo nº 67/14.4TBVFR.P1) ambos, disponíveis em dgsi.pt.
3. No processo nº 3099/18.0T8GDM.P1, relatado pelo Desembargador João Pedro Nunes Maldonado, acessível em jurisprudencia.pt.
4. Os direitos de audição e de defesa no processo das contraordenações - Art. 32º, nº 10 da Constituição da República, publicado em e-book do Centro de Estudos Judiciários, Coleção Formação Inicial, Contraordenações Laborais (2ª edição), pág. 41 e ss., acessível em cej.mj.pt
5. De 15.11.2011, Relator: Conselheiro José Borges Soeiro, disponível em www.tribunalconstitucional.pt.
6. No processo nº 5612/2003-3, relatado pelo, então, Desembargador Carlos Almeida, acessível em www.dgsi.pt.
7. No processo nº 446/10.6TAVNG.P1, relatado pelo Desembargador António Gama, acessível em www.dgsi.pt.
8. No acórdão TC nº 266/2021, de 29.04.2021, relatado pelo Conselheiro Teles Pereira, acessível em www.tribunalconstitucional.pt.
9. Publicado no Diário da República n.º 219/2018, Série I de 2018-11-14, relatado pela Conselheira Helena Moniz, que fixou jurisprudência no sentido de que “A admoestação prevista no art. 51.º, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27.10, não é aplicável às contraordenações graves previstas no art. 34.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 78/2004, de 03.04” – diploma este que se reporta a contraordenações ambientais, às quais é aplicável o regime jurídico definido pela LQCA, e, subsidiariamente, o RGCO.
10. A doutrina tem oscilado entre um critério quantitativo, um critério qualitativo ou um critério misto, cf. entre muitos outros, entre nós, Costa Andrade, Contributo para o conceito de contra-ordenação (a experiência alemã), AAVV, Direito Penal Económico e Europeu, textos doutrinários, vol. I, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 75 e ss, Mário Monte, Lineamentos de Direito das Contraordenações, 2.ªed., Braga: AEDUM, 2014, p. 55 e ss, Nuno Brandão, Crimes e Contra-Ordenações (da cisão à convergência material), Coimbra: Coimbra Editora, 2016, passim, onde conclui não ser possível divisar uma autonomia material entre as contraordenações e os crimes “com base numa total e contínua relação de divergência material”, considerando que a autonomia material deverá ser analisada em função da sanção, dado que constitucionalmente não se mostra viável a aplicação de sanções privativas da liberdade ao ilícito de mera ordenação social; para uma visão crítica desta conceção, cf. Conde Monteiro, Breves reflexões epistemológicas sobre a delimitação entre o ilícito contraordenacional e o ilícito jurídico-penal em face da ordem jurídica portuguesa, Scientia Ivridica, maio/agosto 2017, tomo LXVI, n.º 344, p. 203 e ss, em particular, nota 68, Augusto Silva Dias, Direito das Contra-ordenações, Coimbra: Almedina, 2018, p. 45 e ss.
11. Figueiredo Dias, ob. e loc. cit., itálicos do Autor.
12. Também no sentido da aplicação da admoestação a contraordenações “de reduzido grau de ilicitude”, Simas Santos e Leal Henriques (ob. cit., p. 394) expressamente concluem que “se houver uma qualificação legal de contra-ordenações em função da sua gravidade, deverão considerar-se de reduzida gravidade nos casos em que a lei as qualifique como leves ou simples”; ou considerando que se aplica apenas a “contraordenações ligeiras”, cf. Alexandra Vilela, O direito de mera ordenação social, Coimbra: Coimbra Editora, 2013, p. 433, pese embora a entenda como uma sanção acessória.
13. Vd., por todos, os acórdãos do Tribunal da Relação de Évora de 03.03.2015, no processo nº 253/14.7T8PTG.E1, relatado pelo Desembargador Alberto Borges, de 14.10.2025, no processo nº 3799/24.5T8FAR.E1, relatado pelo Desembargador Manuel Soares, do Tribunal da Relação do Porto de 17.09.2014, no processo nº 656/13.4TBPNF.P2, relatado pela Desembargadora Elsa Paixão, todos acessíveis em www.dgsi.pt, e o já citado AUJ nº 6/2018, de 26.09.2018, publicado no Diário da República nº 219/2018, Série I de 14.11.2018.
