IRelatório.
A…
Interpôs a presente acção administrativa especial contra o
CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Através da qual pretende obter a declaração de nulidade do Acórdão de 16 de Julho de 2003 que recusou conhecer do recurso interposto para aquele Conselho do Acórdão do Conselho dos Oficiais de Justiça de 12 de Novembro de 2002.
Fundamentou assim, em resumo:
- -A autora foi sancionada com a pena disciplinar de aposentação compulsiva por Acórdão do COJ de 3 de Novembro de 1997.
- -Em recurso contencioso tal acto foi anulado por sentença.
- -Por Acórdão de 12 de Novembro de 2002, o COJ invocando execução da sentença anulatória aplicou de novo a mesma sanção disciplinar.
- -Deste Acórdão do COJ interpôs recurso contencioso que foi rejeitado, tal como o requerimento de remessa do processo a este STA.
- -Do mesmo Acórdão do COJ de 12 de Novembro interpôs recurso para o CSMP que decidiu não conhecer do recurso por a matéria da inconstitucionalidade ser da exclusiva competência dos tribunais.
- -A recusa em conhecer do recurso é um acto nulo porque não tem base legal específica.
- -É também acto nulo porque nada decidindo sobre o recurso do acto do COJ ofende um direito fundamental porque impede que o acto seja contenciosamente escrutinado no meio próprio. Efectivamente não foram criadas condições para que os seus interesses sejam julgados pelos tribunais, pelo que é ofendido o artigo 202.º n.º 2 da Const.
- -A sentença do TAC que anulou o anterior Acórdão do COJ baseou-se na inconstitucionalidade das normas que atribuíam a competência disciplinar ao COJ.
- -O Acórdão do COJ que reeditou a aplicação da pena disciplinar ofende o artigo 6.º do DL 256-A/77, de 17 de Junho porque não cumpre o decidido.
- -O novo Acórdão do COJ foi proferido ao abrigo do disposto nos artigos 98.º e 111.º al. a) do Estatuto dos Funcionários de Justiça na redacção que lhe deu o DL 96/2002, de 12 de Abril, mas em desrespeito do Acórdão do TC 73/2002, uma vez que atribui ao COJ a competência que lhe havia sido negada por aquele Tribunal.
- -Assim o Acórdão recorrido está ferido do vício de inconstitucionalidade que o Tribunal Constitucional tinha detectado no DL 343/99, de 26 de Agosto na redacção anterior ao DL 96/2002, sendo por isso nulo.
- -A repercussão da inconstitucionalidade declarada pelo TC inutiliza toda a intervenção do COJ no processo, pelo que a instrução é totalmente nula.
- -Deve, portanto o CSMP ser condenado a anular a decisão do COJ.
A R. contestou e conclui pela improcedência, dizendo em resumo:
- -A A. no recurso administrativo visava obter um julgamento sobre a inconstitucionalidade do DL 96/2002, mas tal julgamento não pode ser efectuado senão pelos tribunais.
- -O TC já decidiu pelos Ac. 378/2002 de 26/9 e 131/2004, de 9 de Março que o alcance do anterior Acórdão 73/2002 não vai ao ponto de excluir a possibilidade de ser conferida competência disciplinar ao COJ, apenas entendeu que não podia ser inteiramente excluída a competência do CSM para exercer a função disciplinar quanto aos funcionários de justiça.
No saneador foi julgada a ilegalidade do meio em relação aos vícios que poderiam determinar a anulabilidade do acto por a impugnação ter sido interposta muito para além do prazo dos artigos 28.º da LPTA e 58.º do CPTA.
IIMatéria de Facto.
- -A A. prestava serviço como Secretária Técnica dos Serviços dos Serviços do Ministério Público.
- -Na sequência de factos ocorridos nos anos de 1993 e 1994 foi instaurado procedimento disciplinar à A. no qual foi deduzida a acusação transcrita a fls 23 a 78.
- -Por deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça de 3.11.1997 foi punida com a aposentação compulsiva.
- -Esta deliberação foi declarada nula por falta de atribuições do autor do acto por a competência que lhe estava atribuída contrariar o disposto no artigo 219.º da CRP.
- -O Conselho dos Oficiais de Justiça retomando o processo disciplinar em que fora aplicada a pena, deliberou em 12 de Novembro de 2002, aplicar a pena disciplinar de aposentação compulsiva, agora no âmbito das competências que lhe atribuía a lei com as alterações decorrentes do DL 96/2002, de 12/4.
- -A ora A. contenciosa “recorreu administrativamente” desta última deliberação para o Conselho Superior da Magistratura, conforme o doc. de fls. 2 a 9 do processo instrutor apenso, reclamação que foi remetida para o Conselho Superior do Ministério Público.
- -Este órgão, por deliberação de 12 de Novembro de 2002, conhecendo do recurso, disse que nele se suscitava apenas a questão da inconstitucionalidade das alterações introduzidas nos artigos 98.º; 111.º e 118.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça (DL 343/99, de 26 de Agosto), pelo DL 96/2002, de 12/4 quanto a toda a intervenção do COJ no processo disciplinar.
Sobre esta questão decidiu não se pronunciar por não ser da sua competência porque: “… o nosso sistema jurídico-constitucional só aos tribunais atribui a fiscalização concreta de constitucionalidade de uma norma, só os tribunais podem deixar de a aplicar com fundamento em inconstitucionalidade”.
IIIApreciação. O Direito.
Como resulta do relato anterior os vícios que a A. imputa à deliberação do CSMP que impugna, os quais qualificou como sendo de nulidade, consistem na omissão de conhecer da pretensão que formulara, o que daria lugar a não se permitir o acesso à defesa da posição individual perante os Tribunais, em segundo lugar aquela deliberação teria aplicado uma norma inconstitucional e ainda não seria conforme com sentença transitada em julgado.
Vejamos se algum dos fundamentos apresentados pode ter como efeito a nulidade do Acórdão impugnado.
Em primeiro lugar diz a A. que o Acórdão é nulo porque recusa conhecer da inconstitucionalidade, o que não teria base legal e constituiria impedimento do recurso aos tribunais.
Ora, admitindo como certa a hipótese defendida pela A. de que o acto carece de fundamento legal expresso, ainda assim ele pode basear-se em princípios gerais de direito e mesmo que não tenha fundamento jurídico então poderia estar afectado de vício de violação de lei cuja consequência é também a anulabilidade como decorre expressamente dos artigos 133.º e 135.º do CPA e a doutrina e a jurisprudência uniformemente vêm afirmando de modo pacífico.
O vício continuará a ser determinante de anulabilidade mesmo quando o acto consista em recusa de apreciar uma matéria, visto que a recusa em apreciar não tem tratamento diferente do indeferimento quanto aos efeitos dos vícios que ocorram no acto.
Neste sentido decidiram entre outros os Ac. deste STA de 1998.01.14, P. 41233; de 1998.10.27, P. 42275 e 2003.10.01, P. 48216.
Quanto ao segundo aspecto, ou argumento, diz a A. que a recusa do CSMP em conhecer da questão da inconstitucionalidade impede o recurso aos tribunais e por isso determina nulidade.
Mas não é assim.
No domínio de aplicação da LPTA a recusa pela Administração, em recurso administrativo, de conhecer de vício imputado ao acto recorrido tinha como efeito o indeferimento e deste era possível o recurso contencioso nos prazos do artigo 28.º da LPTA.
No domínio de aplicação do CPTA a recusa em conhecer de uma matéria ou de um recurso administrativo permite o uso da acção administrativa especial no prazo de três meses, do art.º 58.º pelo que a recusa em conhecer de um pedido ou de uma matéria pela Administração não tem efeito impeditivo do recurso aos tribunais administrativos na via adequada e no prazo legal, e assim, também por esta perspectiva não poderia concluir-se pela ocorrência de vício determinante de nulidade.
O facto de a entidade administrativa decidente ter considerado que não lhe estava atribuída competência para conhecer da questão de inconstitucionalidade suscitada no recurso administrativo, mesmo quando se conclua que assenta em erro de direito, daria lugar a vício de violação de lei cuja consequência é a anulabilidade, a qual exige reacção no prazo estabelecido na lei.
E, a recusa da entidade administrativa de decidir sobre a inconstitucionalidade, por considerar a matéria fora da sua competência não diminui as possibilidades de reagir contra semelhante decisão, o que sucede é que a defesa, nesta situação, está sujeita a um prazo improrrogável e peremptório.
Portanto, é de concluir que não resulta da recusa de conhecer da matéria de constitucionalidade pelo CSMP qualquer redução do direito de acesso à justiça administrativa, nem violação das normas que o asseguram dos artigos 20.º e 268.º n.º 4. Nem se mostra existir violação do artigo 202.º n.º 2 da Const. que aliás não é a sede constitucional do direito ao processo como conteúdo da garantia de tutela judicial efectiva.
Porém, aquela garantia constitucional que resulta dos artigos 20.º e 268.º n.º 4, não significa o direito à acção absolutamente livre de pressupostos, entre os quais avultam os relativos ao prazo.
Ora, é ponto assente na jurisprudência e na cultura jurídica dos países de administração executiva que a defesa dos cidadãos contra actos administrativos está sujeita a prazos rígidos e de certo modo breves por razões de segurança e operacionalidade na realização do interesse público, em relação à generalidade dos actos de autoridade, isto é excluídos apenas os casos de excepcional gravidade do vício.
Passemos pois, ao ponto seguinte.
Para a A. a recusa em conhecer da questão de constitucionalidade do artigo 118.º do DL 343/99 por um órgão da Administração, em violação do dever de decisão que este artigo, em qualquer das suas redacções, actual ou anterior, impõe ao CSMP quanto à matéria disciplinar dos funcionários nas condições da A. e mesmo a violação do dever geral de decisão do artigo 9.º do CPA, seriam também eles vícios determinantes de nulidade.
Porém, este entendimento não se conforma com o regime legal dos artigos 133.º e 135.º do CPA, o primeiro contendo os casos excepcionais de nulidade e o segundo a regra geral de anulabilidade. Ora, em primeiro lugar a Administração não omitiu toda e qualquer pronúncia, considerou não lhe estar atribuída competência para se pronunciar sobre a matéria de inconstitucionalidade, o que não entrou foi na apreciação de fundo, em lugar disso pronunciou-se sobre a competência em sentido negativo, o que nos termos do artigo 9.º do CPA afasta o dever de outra pronúncia e, em segundo lugar, mesmo através da cláusula geral do n.º 1 do artigo 133.º não é possível integrar como falta de elemento essencial do acto a recusa de outra pronúncia para além de o órgão reconhecer e declarar que a lei não lhe confere competência sobre a matéria. Nem a A. indica em que previsão integraria a situação dentre os casos excepcionais enumerados no artigo 133.º do CPA.
Quanto à pretensão de ver declarada a nulidade do Acórdão impugnado por virtude de ter aplicado normas que a A. diz inconstitucionais, importa referir que a aplicação de normas inconstitucionais tem como efeito comum a anulabilidade e não a nulidade, como mais uma vez decorre dos artigos 133.º e 135.º.
De facto, o regime geral da invalidade é a anulabilidade como refere o artigo 135.º e excepcionalmente, será a nulidade nos casos do artigo 133.º.
Mas, nos casos específicos e excepcionais não vem incluída nunca a inconstitucionalidade como vício especialmente grave ou determinante de nulidade, pelo que não basta à A. alegar que existe uma inconstitucionalidade na lei aplicada pelo CSMP ao praticar o acto recorrido para que se haja de concluir pela verificação de vício conducente à nulidade.
É certo que na petição a A. afirma que o acto lhe inviabiliza a defesa de direitos fundamentais, mas não chega a especificar qual o direito fundamental substantivo ou adjectivo que entende ter sido atingido no seu conteúdo essencial.
Porém, parece dever ler-se a sua queixa como impedimento ou grave dificuldade do direito ao processo perante os tribunais para ver apreciada a sua pretensão num processo justo e em prazo razoável – art.ºs 20.º e 268.º n.º 4 da Const.
O direito ao processo em condições de acessibilidade que não afectem na sua essência o direito à tutela judicial é um direito que embora de carácter adjectivo tem, por determinação constitucional, a natureza de direito fundamental, como decore da inserção do artigo 20.º no Título I da Parte I.
Porém, para os vícios comuns, o estabelecimento de prazo que não haja de entender-se como manifestamente injusto e desproporcionado às circunstâncias, como o prazo de dois meses para o recurso contencioso, e o actual de três meses para a acção impugnatória, não ofendem o conteúdo do direito fundamental ao processo apropriado à defesa dos direitos dos administrados.
Ao que acresce a possibilidade de impugnação a todo o tempo dos vícios excepcionalmente graves, como antes se viu, mas em que a A. não integra os que aponta, nem se vê que possam ser incluídos no círculo restrito do artigo 133.º do CPA.
Por último deve referir-se ainda que a A. invoca nulidade do acto impugnado porque ele seria a execução de uma sentença contra o que nela fora decidido, portanto ofensivo do caso julgado – art.º 133.º n.º 2 al. h).
É certo que tinha sido anulado anterior acto do COJ que aplicara a mesma pena disciplinar à A. e que foi em execução de tal decisão anulatória transitada em julgado que foi proferida nova decisão punitiva disciplinar.
Porém, não pode deixar a A. de ter em conta que houve entretanto uma alteração legal da distribuição de competências de forma que a competência exercida pelo COJ não foi aquela que lhe estava atribuída no âmbito da lei alterada, mas sim a competência com nova configuração (sujeita a intervenção do CSMP) que resultou da nova redacção dos artigos 98.º e 111.º al. a) do Estatuto dos Funcionários de Justiça na redacção que lhes conferiu o DL 96/2002, de 12 de Abril.
Esta reformulação do quadro de órgãos intervenientes na classificação e disciplina dos oficiais de justiça distribuiu entre eles as competências por forma que faz agora intervir nas decisões relativas a estas matérias, em determinadas circunstâncias e com certos poderes, os CSM, CSMP e CSTAF, pelo que assentando o caso julgado em questões de distribuição de competência sem fazer intervir o órgão que constitucionalmente deveria intervir, tal caso julgado não foi ofendido pela emissão de novo acto do COJ agora sujeito a recurso administrativo para o CSMP, órgão em cujos serviços a A. se integrava funcionalmente.
Isto é, a censura que o Tribunal administrativo tinha dirigido contra o acto anulado no TAC de Coimbra não pode ser reeditada nos mesmos termos contra o acto agora praticado, uma vez que não tendo este último sido proferido no mesmo quadro legal de competências não reedita o mesmo vício. Trata-se, portanto, da execução de caso julgado por repetição do acto administrativo isento do vício que determinara a anulação, situação frequente em direito administrativo, em que a incidência do controle a efectuar não se efectua através da proibição de novo acto, mas do controle de legalidade do acto cuja emissão é admitida, e em alguns casos até constitui uma vinculação, embora o novo acto possa ser sujeito a escrutínio.
Sem prejuízo de o novo acto poder estar inquinado de outros vícios e de ser por esse motivo alvo de impugnação.
Como temos vindo a apreciar a A. pretende neste processo sujeitar o acto a este novo escrutínio, mas não pode valer-se de ofensa de caso julgado, por esta não ocorrer quando o quadro legal em que foi praticado se alterou em relação ao momento em que fora praticado o acto anulado, e como não usou do meio processual no prazo legal neste não poderá admitir-se a apreciação do acto por vícios determinantes de anulabilidade.
Do exposto se retira que não é adiantada nenhuma razão pela A. que pudesse, mesmo quando julgada procedente, fundar a conclusão de nulidade, pelo que não é aplicável o n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, nem o regime da impugnação a todo o tempo.
Ao invés, apreciadas as questões propostas como nulidade e concluindo-se que não se podem assim qualificar também não poder entrar-se na apreciação de fundo dos aludidos vícios, e tendo-se o acto firmado na ordem jurídica não só a impugnação deve ser julgada improcedente como também não pode prosseguir nenhuma pretensão no sentido da condenação do órgão do ente público a agir em sentido diferente daquele que constitui o conteúdo da deliberação em apreciação.
