1. A Recorrente começa por referir que “o conteúdo do despacho administrativo recorrido não foi comunicado à recorrente, de cujo teor apenas soube por notificação pessoal datada de 21.08.2000, cujo teor aqui se dá como reproduzido” (conclusão 1.ª) o que é contraditório já que, por um lado, aí afirma que o conteúdo daquele despacho não lhe foi comunicado e, simultaneamente, refere que dele teve conhecimento quando o mesmo lhe foi notificado. De todo o modo, se a sua intenção era reclamar do facto do seu teor integral não lhe ter sido notificado (vd. ponto II das alegações) deve dizer-se que, ainda que tal fosse verdade, essa falta não determinaria a ilegalidade do acto recorrido.
Com efeito, como este Supremo tem afirmado, no que às notificações respeita, “só as informações acerca da autoria, da data e do sentido da decisão comunicada se apresentam como verdadeiramente essenciais, por só a sua falta inviabilizar a identificação do acto e ser destrutiva da notificação «qua tale», sendo as demais exigências constantes do art.º 68° do CPA meros predicados acidentais das notificações a fazer - ainda que tais predicados sejam encarados pela lei como inseparáveis, já que a sua ausência tomará as notificações formalmente repreensíveis. Portanto, a partir do momento em que ao interessado se comunique que uma sua pretensão foi indeferida por um certo órgão em determinada data, tem-se por realizada a notificação desse acto; e a circunstância de essa notificação não ser acompanhada do texto integral do acto (ou de alguma. das outras exigências constantes do art. 68° do CPA) não elimina a eficácia subjectiva da notificação feita, permitindo ao notificado, caso considere apenas imprescindível o conhecimento dos elementos em falta para escolher entre acatar ou impugnar o acto, usar da faculdade prevista no art. 31° da LPTA (vd. o acórdão do STA de 17/11/99, rec. n.º 36.009).” - (Rec. 46.633, de 10/1/01)
Sendo assim, e sendo que a Recorrente foi notificada, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 100.º do CPA, do projecto da decisão recorrida, que se pronunciou sobre ela e que só após o cumprimento dessa formalidade é que o acto impugnado foi proferido e lhe foi comunicado é, por demais evidente, que a mesma carece de razão e que, nesta matéria, nenhuma ilegalidade pode ser apontada ao despacho recorrido.
É, pois, manifestamente improcedente a conclusão 1.ª.
2. A Recorrente sustenta, de seguida, que o acto recorrido não está fundamentado por a sua motivação não ser esclarecedora.
Mas, uma vez mais, não tem razão.
É sabido que a Administração tem o dever de fundamentar os actos que afectem os direitos ou interesses legítimos dos seus destinatários e que tal passa pela exposição das razões, de facto e de direito, que a levaram a praticá-lo e a dar-lhe determinado conteúdo. O que quer dizer que o acto está devidamente fundamentado quando o seu destinatário fica esclarecido acerca dos motivos que o determinaram e que tal pressupõe que o mesmo contenha, com suficiência e clareza, as razões de facto e de direito que estiveram na sua origem, por forma a que, querendo, o possa impugnar com o necessário e indispensável esclarecimento. Pode, assim, afirmar-se que só não estará fundamentado o acto que careça em absoluto de fundamentação ou cuja motivação foi feita através de referências vagas, genéricas ou abstractas a uma determinada realidade, sem revelar o seu iter cognoscitivo e valorativo, não habilitando, assim, o seu destinatário, colocado na posição de destinatário normal (O bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC), a ficar devidamente esclarecido acerca da sua motivação (Vd. art.º 268º/3 da CRP, art. 1º do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124º do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT e M. Caetano “Manual”, pg. 477 e E. Oliveira “Direito Administrativo”, pg. 470. Neste sentido podem ver-se, entre muitos outros, os Acórdãos deste STA de 30/1/02, (rec. 44.288), de 7/3/02 (rec. 48.369), de 6/12/2005 (P) (rec.1126/02), de 14/02/2008 (rec. 440/07), de 27/02/2008 (rec. 269/02), de 4/12/2008 (rec. 310/08) e de 5/02/2009 (rec. 651/08).). A fundamentação, como requisito formal do acto, varia, assim, em função do seu tipo legal e das circunstâncias concretas de cada caso, cabendo ao Tribunal, perante o caso concreto, averiguar se as razões que o justificaram são suficientemente claras e esclarecedoras e se a sua exposição permite que o seu destinatário fique a conhecer as reais motivações que determinaram a sua prática.
Importa referir, no entanto, que a fundamentação não necessita de ser uma exaustiva descrição de todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa “sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito”, ou até numa “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto” (art.º 125º do CPA).
2. 1. No caso, o probatório mostra-nos que, na sequência da apresentação de um requerimento pelas inquilinas da Recorrente, foi feita uma vistoria à salubridade, solidez e segurança do prédio que aquelas habitavam onde se concluiu que esse prédio era de construção antiga, que o seu telhado estava em mau estado de conservação e era permeável às águas pluviais, que as portas, janelas e entabulamento do beiral, caleiras, rufos de vedação e revestimento da empena se encontravam apodrecidos, que os tectos e paredes se encontravam parcialmente ruídos, que o soalho e a escada em madeira estavam apodrecidos e que a instalação eléctrica era deficiente. E que tendo em conta essas condições se impunha que nele fossem executadas obras que colmatassem aquelas deficiências.
Notificada, a Recorrente contrapôs as suas razões para não as executar as quais, em parecer que antecedeu o acto impugnado, foram consideradas insatisfatórias por ter sido entendido que se impunha “proceder à correcção das anomalias apontadas no auto de vistoria” após o que aquele acto foi proferido, consistindo numa declaração de concordância.
Ora, esta declaração de concordância adquiriu para a fundamentação do acto todos os elementos anteriores (designadamente informações e pareceres) que foram sendo sucessivamente recolhidos fazendo dele parte integrante. E nessas informações e pareceres indicaram-se as obras cuja realização era necessária e as razões dessa indispensabilidade, deixando a Recorrente devidamente esclarecida acerca dos motivos dessa determinação. Deste modo, atenta a suficiência e a clareza dessa motivação, não era necessário - ao contrário do que se defende no recurso - que o mesmo descrevesse com rigor e exactidão os trabalhos que, em concreto, era imprescindível levar a cabo “em ordem a poder formular-se qualquer juízo quanto a serem necessários ou à sua extensão.” O que era essencial era que nele se indicassem de forma clara as razões que determinaram a ordem de execução das obras e é evidente que elas foram indicadas e que um destinatário normal as podia perceber.
Improcede, pois, a conclusão 2.ª.
3. Finalmente, a Recorrente sustenta que o acto recorrido violou os princípios da justiça e proporcionalidade uma vez que, por um lado, lhe ordenou a realização de obras cujo valor excede em muito o valor das rendas recebidas e, por outro, porque não tem meios que lhe permitam custeá-las.
Vejamos se litiga com razão.
É sabido que o locador é obrigado a assegurar o gozo da coisa para os fins a que ela se destina e que pode implicar a execução das obras necessárias ao cumprimento dessa obrigação e que, não sendo estas executadas, o arrendatário pode fazê-las com direito ao reembolso do seu custo (vd. art.ºs 1.031.º/b) e1036.º/1 do CC) ou requerer a intervenção da Câmara Municipal tendo em vista a sua efectiva realização. Se optar por esta via, a Câmara “pode, a todo tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou salubridade.” (art.º 89.º/2 do DL 555/99, de 16/12, com sublinhado nosso). O que quer dizer que a lei reserva à Câmara Municipal um importante papel neste procedimento, poder esse que é discricionário visto que só poderá ser exercido se considerar necessárias as obras reclamadas pelos arrendatários. E se assim é a margem de discricionariedade que o exercício desse poder comporta pode ser judicialmente controlada.
E é aqui que entronca a alegação da Recorrente de que, in casu, esse poder foi exercido com violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, determinantes da anulação do acto, não só porque as habitações do prédio em causa se encontravam arrendadas há mais de 30 anos e as suas rendas perfaziam, no seu conjunto, 10.622$00 mensais e que, por isso, lhe estavam a exigir um prestação manifestamente desproporcionada em relação a esse valor, mas também porque era doméstica e não tinha quaisquer outros rendimentos que lhe permitissem custear obras que lhe mandaram executar.
3. 1. A doutrina e a jurisprudência têm afirmado que o princípio da proporcionalidade se manifesta em três dimensões essenciais: a da adequação – destinada a ajustar a medida ao fim visado e, portanto, a alcançar-se uma relação justa entre a medida e a finalidade - a da necessidade - destinada a procurar de entre as medidas possíveis a que seja menos gravosa para o atingido - e a do equilíbrio – que exige que haja uma correcta valoração entre os sacrifícios que a medida vai provocar e as vantagens que dela se retiram (Vd. F. Amaral, in Curso de Direito Administrativo, pg. 127 e seg.s e Acórdãos deste STA de 21/06/2000 (rec. 38.663), de 19/03/1999 (rec. 30.896 e de 24/10/1991 (rec. 26.570).).
Sendo assim, a legalidade da obrigação imposta à Recorrente a coberto do disposto nos art.ºs art.º 1031.º do CC e 89.º/2 do DL 555/99 depende, por um lado, da necessidade dessas obras e delas serem adequadas à obtenção da finalidade visada e, por outro, delas se compaginarem com um equilibrado balanço entre os sacrifícios que vão provocar e os benefícios que irão proporcionar. E tais sacrifícios só serão aceitáveis se a sua imposição for indispensável ao correcto cumprimento dos objectivos que a lei reservou à Administração e, para além disso, se eles não se mostrem desajustados, por desproporcionais, à contraprestação recebida das arrendatárias. E isto é tanto mais certo quanto o contrato de arrendamento é um contrato de direito civil cujo cumprimento não é fiscalizável pela Administração como também é “um contrato sinalagmático em que a renda deve representar uma equilibrada retribuição do gozo e fruição que o senhorio proporciona que o inquilino faça da coisa arrendada, devendo a renda ser de montante bastante para permitir ao senhorio pagar os vários encargos da propriedade (v.g. impostos, despesas do condomínio) despesas de conservação, etc., e ainda restar uma importância que lhe permita contrabalançar o investimento feito na aquisição da coisa locada e seja o benefício do senhorio emergente do contrato” (Acórdão do STJ de 30/09/2008, Rec. 08A2259.)
Na resolução do presente caso importa, assim, não olvidar que aquele contrato se deve traduzir num equilíbrio de prestações e que se tal não ocorrer poder-se-á estar perante o abuso de direito, isto é, perante uma situação em que “o direito legítimo – e portanto razoável, em princípio – é exercido, em determinado caso, de maneira a constituir clamorosa ofensa do sentimento jurídico socialmente dominante, ou seja, longe do interesse social e por forma a exceder manifestamente os limites resultantes da boa fé, dos bons costumes ou do fim económico-social do direito, tornando-se, assim, escandalosa e intoleravelmente ofensiva do nosso comum sentimento de justiça, que repouse em bases éticas aceitáveis.” (Citado Acórdão do STJ de 30/09/2008, Rec. 08A2259.).
Ao agir com a ignorância ou com o desrespeito por estes princípios a Administração poderá incorrer na violação do princípio da proporcionalidade. E isto porque se, perante o valor ínfimo das rendas, exigir do senhorio a realização de obras que consumiriam aquele valor por longos anos estará a promover situações de desequilíbrio no exercício de posições jurídicas e, nessa medida, a violar o mencionado princípio.
4. No caso, foi alegado e não foi contestado – quer por parte da Entidade Recorrida quer por parte das arrendatárias (Recorridas Particulares) - que prédio em causa encontrava-se arrendado há mais de 30 anos, sem alteração dos respectivos contratos de arrendamento, e que as rendas que aquelas pagavam eram, à data da instauração destes autos, de 4.803$00 e de 5.859$00, respectivamente.
Por outro lado, perante a falta de impugnação quer da Entidade Recorrida quer das arrendatárias, julgou-se assente que a Recorrente era doméstica, não tinha outros rendimentos senão as rendas em causa e não tinha meios que lhe permitissem custear obras no prédio.
Finalmente, importa realçar que o auto de vistoria que precedeu a prolação do despacho recorrido não fez qualquer referência à segurança do prédio, o que nos leva a concluir que a mesma não estava em risco e que, por isso, a intervenção da Câmara não se destinou a precaver ou evitar a possibilidade do prédio ruir ou causar problemas de segurança mas apenas e tão só a de forçar a Recorrente a proporcionar às Recorridas Particulares uma habitação mais confortável e com melhores condições de habitabilidade.
4. 1. As obras impostas pelo acto impugnado foram a reparação do telhado e respectiva armação, dos rufos, caleiras e revestimento da empena poente, a reparação ou substituição das portas e janelas em madeira, dos tectos e paredes danificados, do soalho, escada e respectivo travejamento e a revisão da instalação eléctrica. Ou seja, foram obras muito extensas e significativas.
Obras essas que, incompreensível e lamentavelmente, a Recorrente não indicou quanto custariam nem, muito menos, apresentou um orçamento para a sua realização, o que nos impede de ter uma ideia precisa do seu custo total.
Todavia, isso não nos impede de, recorrendo à experiência e ao senso comum, afirmar que o custo de tais obras corresponderia ao pagamento de muitas dezenas de rendas, isto é, corresponderia ao rendimento do prédio por vários anos.
Deste modo, e não estando em causa a segurança do prédio a Administração só poderia exigir à Recorrente a realização de obras que fossem razoáveis e indispensáveis à sua habitabilidade.
Ora, o auto de vistoria não nos diz que o prédio seja inabitável nem que ele não proporciona as condições indispensáveis ao seu gozo e, se assim é, a imposição de despesas que não são absolutamente necessárias a essa fruição constitui uma exigência de despesas arbitrárias ou desmesuradas o que se traduz na violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça. Ou seja, e dito de forma diferente, parece-nos claro que a desproporção entre os sacrifícios impostos à Recorrente com a execução das obras e os benefícios que ela colhe das rendas é manifestamente irrazoável, injusta ou intolerável à luz do critério das pessoas normalmente juridicamente sensatas.
Deste modo, a Autoridade Recorrida ao praticar o acto impugnado violou o princípio da proporcionalidade estabelecido no art.º 5.º/2 do CPA uma vez que se propôs prosseguir o interesse público sem procurar fazê-lo por meio que representasse o menor sacrifício para a posição da Recorrente impondo-lhe um sacrifício patrimonial maior do que aquele que lhe poderia ser exigido.
Tanto basta para que se possa afirmar que se está perante uma violação de lei e que esta é susceptível de determinar a anulação do despacho recorrido.
Termos em que os Juízes acordam que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, e revogando a decisão recorrida, anular o acto aqui sindicado.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Maio de 2011. - Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho (Concordando com a decisão não adiro à integralidade da fundamentação aduzida no Acórdão e que fez vencimento.
Na verdade, no tocante à 1ª conclusão da alegação a que se reporta o ponto 1. do dito aresto, tenho para mim que, em causa não está um vício do acto mas uma questão atinente com ineficácia do referido acto, sendo que, como é sabido, a ineficácia não se assume que fonte de invalidade dos actos, por outro lado, não concordo com a caracterização do poder exercido no âmbito do nº 2, do art. 89º do DL 555/99, uma vez que, por exemplo, a tratar de um prédio que não tenha as devidas condições de salubridade e de segurança, a Administração terá, obrigatoriamente de actuar no sentido de tais condições serem repostas).
