O DIREITO
O acórdão sob revista confirmou a sentença do TAF de Almada que, no âmbito da acção administrativa especial para declaração de ilegalidade por omissão da regulamentação prevista no nº 6 do art. 195º do Estatuto dos Militares da GNR, intentada pelos ora recorrentes contra o Ministério das Finanças e da Administração Pública e o Ministério da Administração Interna, julgou procedente a excepção da ilegitimidade dos Autores, considerando prejudicado o conhecimento das demais excepções, e, em consequência, absolveu os Réus da instância.
O acórdão que admitiu o presente recurso de revista enunciou os fundamentos dessa decisão nos seguintes moldes:
“(...) o TAF de Sintra, na sua decisão, de 25-01-06, viria a absolver da instância os RR., com base na ilegitimidade dos AA, aqui Recorrentes, nos termos no nº 1, do artigo 77º do CPTA, já que, em síntese, a falta da norma que os AA pretendiam ver suprida não lhes provocaria uma prejuízo directo para a sua esfera jurídica, uma vez que existiriam “mais pressupostos aleatórios de que dependerá o objectivo dos AA.”, como seja, o processo de recrutamento e a existência de lugar em quadro que ainda faltaria aprovar, não existindo, assim, um prejuízo directo por parte dos AA., agora Recorrentes.
Tal decisão foi, posteriormente, sufragada pelo TCA Sul, por via do seu Acórdão, de 15-05-08, que, assim, manteve a pronúncia emitida pelo TAF quanto à ilegitimidade dos AA. (cfr. fls. 236-240).
Ora, em face do quadro em que se moveu o Acórdão recorrido temos que a questão a dirimir no âmbito da presente revista se apresenta como de especial relevância jurídica, por passar, designadamente, pela densificação do conceito de prejuízo “directamente resultante da situação de omissão”, a que alude o nº 1, do artigo 77º do CPTA, para efeitos de legitimidade activa dos AA, pressuposto este que, eventualmente, poderá ser apreciado por referência a parâmetros essencialmente normativos, quer os contidos no CPTA, quer os decorrentes das garantias contenciosas acolhidas no texto constitucional, portanto com um alcance que extravasa significativamente do caso concreto e poderá servir de referência interpretativa da norma em causa noutras situações, sendo que, na situação em análise, a questão a que se reportam os Recorrentes se anuncia algo complexa, envolvendo a realização de operações exegéticas de uma certa dificuldade, o que tudo reclama a intervenção deste STA.”
A questão sobre a qual este Tribunal de revista é chamado a pronunciar-se circunscreve-se, assim, à delimitação do conceito de “prejuízo directamente resultante da situação de omissão”, a cuja invocação o nº 1 do art. 77º do CPTA reporta a legitimidade para o pedido de declaração de ilegalidade por omissão de normas de regulamentação de actos legislativos.
Tarefa interpretativa que será levada a cabo com referência aos parâmetros e princípios normativos basilares do CPTA, em matéria de legitimidade processual, naturalmente à luz das garantias contenciosas acolhidas no texto constitucional.
O acórdão sob revista, como vimos, confirmou a sentença do TAF que julgara procedente a excepção de ilegitimidade dos Autores, considerando prejudicado o conhecimento das demais excepções, e que, em consequência, absolvera os Réus da instância.
Limita-se, praticamente, a transcrever a decisão de 1ª instância, no que concerne ao fundamento nuclear dessa decisão: a inexistência, in casu, de um prejuízo directamente resultante, para os Autores, da situação de omissão.
Depois de citar o conteúdo do art. 77º, nº 1 do CPTA, e dos arts. 195º e 213º do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 15/2002, de 29 de Janeiro, ali se refere, no essencial, que “O novo meio processual criado pelo CPTA, que os ora AA pretendem utilizar para satisfazer as suas pretensões, contém uma norma especial de legitimidade, de carácter mais exigente do que as regras gerais estabelecidas no CPTA, sobre esta matéria” e que “o legislador não se basta com a aferição da existência de um "interesse" do autor, mas exige a alegação de "prejuízos", ou seja, este meio processual destina-se não apenas a satisfazer uma pretensão, mas a obviar a uma situação de lesão dos direitos dos particulares”, sendo certo que “os prejuízos directos a que a lei se refere não devem ser eventuais, mas actuais, no sentido de que da omissão de regulamentação decorra uma situação de dano imediato na esfera jurídica dos AA., o que não sucede no caso sub judice”, uma vez que “a frequência do tirocínio depende de admissão para o efeito, e o ingresso na carreira de oficial depende do processo de recrutamento e da existência de lugar em quadro que ainda falta aprovar”.
Conclui, assim, que “da ausência de regulamentação prevista no nº 6 do artigo 195º do EM/GNR não resulta directamente, para a esfera jurídica dos particulares, um prejuízo, pois a frequência do tirocínio depende de admissão para o efeito, e o ingresso na carreira de oficial depende do processo de recrutamento e da existência de lugar em quadro que ainda falta aprovar”, existindo pois “mais pressupostos aleatórios de que dependerá o objectivo dos AA”.
Discordando de tal decisão, alegam os recorrentes, em suma, que a interpretação acolhida no acórdão recorrido sobre o que deve entender-se por "prejuízo directamente resultante da situação de omissão" baseia-se em doutrina e jurisprudência antigas, contemporâneas do advento do Código Administrativo (1940) e do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (1957), não atendendo aos objectivos do legislador do CPTA ao consagrar as acções administrativas especiais de declaração de ilegalidade por omissão de regulamentação de normas legais.
E que essa interpretação torna praticamente impossível o recurso pelos cidadãos a este tipo de garantia, pois a inexistência de uma norma regulamentar não é susceptível de, por si só, causar um prejuízo, pelo que se mostra infringida a tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos consagrada nos nºs 4 e 5 do artigo 268º da Constituição.
Vejamos.
A pretensão judiciária formulada pelos Autores, ora recorrentes, no âmbito da acção administrativa especial por eles intentada, é a de declaração de “ilegalidade por omissão de normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação” (art. 77º, nº 1 do CPTA), concretamente, a omissão da regulamentação prevista no nº 6 do art. 195º do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 15/2002, de 29 de Janeiro.
E o pedido que formularam foi o de que as entidades demandadas fossem condenadas a aprovar a regulamentação ilegalmente omitida.
O princípio geral de legitimidade activa estabelecido no art. 9º do CPTA (“o autor é parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”) evidencia o propósito claro do legislador de erigir todo o sistema judiciário – também o administrativo – em torno da figura da relação jurídica, no caso a relação jurídica administrativa.
A legitimidade activa surge no CPTA determinada pela regulamentação específica definida para cada um dos meios processuais previstos no Código, funcionando aquele princípio geral legitimador como um denominador comum a todos eles.
Por outro lado, a legitimidade processual no CPTA assenta num figurino de concretização do princípio da tutela jurisdicional efectiva: enquanto a legitimidade passiva se resguarda, na perspectiva de reduzir ao mínimo as objecções formais que possam colocar-se à apreciação de mérito da causa ou que de algum modo possam dificultar o acesso efectivo à justiça administrativa, a legitimidade activa expande-se, garantindo de forma mais abrangente a protecção jurídica dos particulares lesados por actuações ou omissões da Administração (cfr. Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Legitimidade Processual, CJA nº 34, pág. 23).
Na situação dos autos, somos confrontados com a disciplina contida no art. 77º, nº 1 do CPTA, que confere legitimidade para o pedido de declaração de ilegalidade por omissão de regulamentação de actos legislativos, para além do Ministério Público e pessoas ou entidades defensoras de interesses difusos, a quem “alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão”.
O que está aqui verdadeiramente em causa é a omissão ilegal, por parte da Administração, do dever de regulamentar actos legislativos carentes de regulamentação, deste modo infringindo a própria determinação legal impositiva dessa regulamentação. Ou – na expressão de Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág. 227, o “(in)exercício de um poder administrativo vinculado quanto ao an, uma vez que se trata do (in)cumprimento, por parte da Administração, do dever de dar exequibilidade, por via regulamentar, a determinações contidas em actos legislativos...”.
Como sublinha o Prof. José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., pág. 253, a figura e a fórmula adoptada pelo legislador foram evidentemente inspiradas na fiscalização da inconstitucionalidade por omissão das medidas legislativas necessárias à exequibilidade de normas constitucionais (art. 283º da CRP), devendo aqui, em sede de omissão de regulamentação de actos legislativos, “tratar-se da omissão de regulamentos que se prove serem necessários à execução de preceitos concretos das leis em vigor, nos termos referidos no nº 1 do artigo 119º do Código do Procedimento Administrativo”.
O conceito de legitimidade utilizado pelo CPTA no art. 77º, nº 1 (reportado a quem “alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão”) é relativamente vasto, como é típico das acções relativas a normas, mas que neste tipo legal se afigura um pouco mais exigente: o prejuízo tem que ser directo e actual.
Resta saber se essa exigência vai ao ponto de confortar o entendimento sufragado no acórdão recorrido de afastar, in casu, a legitimidade dos ora recorrentes para o pedido de declaração de ilegalidade por omissão de regulamentação, com o fundamento de que não há um prejuízo directamente resultante, para os Autores, da situação de omissão, uma vez que existiriam outros pressupostos aleatórios de que depende a pretensão formulada, como sejam a admissão e frequência do tirocínio e a existência de lugar em quadro que falta aprovar.
Dir-se-á, desde já, que não se sufraga tal entendimento.
A referência a quem “alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão”, constante do nº 1 do art. 77º do CPTA, deve entender-se como reportada à invocação de um interesse individual, que pode consistir numa posição jurídica substantiva ou num mero interesse de facto, devendo, em qualquer caso, “tratar-se de um direito subjectivo ou de interesse de facto que derive directamente da norma, ou que seja por ela reconhecido, e que careça de regulamentação para se tornar exequível” (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pág.453.
A esta luz, o prejuízo a que alude o preceito em causa reconduz-se à ofensa desse direito subjectivo ou interesse de facto, conferido ou reconhecido pela norma legal, ofensa essa consubstanciada na omissão ilegal da regulamentação que era necessária à sua exequibilidade.
Vejamos então a norma legal cuja regulamentação os Autores dizem ilegalmente omitida pela Administração, para se apurar se há ou não, para eles, um prejuízo directamente resultante da situação de omissão, à luz do disposto no art. 77º do CPTA.
A norma legal por eles invocada é o nº 6 do art. 195º do Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo DL nº 265/93, de 31 de Julho, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 15/2002, de 29 de Janeiro, que dispõe:
"1 - O ingresso na categoria de oficial dos quadros da Guarda faz-se no posto de alferes, por habilitação com curso adequado ou, no caso dos licenciados admitidos por concurso nos termos de legislação especial prevista neste Estatuto, após a frequência de tirocínio de formação, com aproveitamento.
2 - Os alferes habilitados com curso são ordenados por quadros e cursos e, dentro de cada curso, pelas classificações nele obtidas.
3 - A antiguidade dos alferes a que respeita o número anterior é referida a 1 de Outubro do ano em que concluíram, com aproveitamento, o curso de formação, ou antecipada de tantos anos quantos os que a organização escolar do respectivo curso exceder cinco anos.
4 - A antiguidade dos alferes admitidos por concurso nos termos de legislação especial a que se refere o n.º 1 é referida a 1 de Outubro do ano em que concluíram o tirocínio, antecipada ou retardada de tantos anos quantos os que a organização escolar da respectiva licenciatura, somada à correspondente preparação militar e ao tempo de duração do estágio ou internato geral e complementar, no caso dos licenciados em Direito e Medicina, exceder ou for inferior a cinco anos.
5 - A ordenação na lista de antiguidade dos alferes mencionados no número anterior com a mesma antiguidade faz-se, em cada quadro, segundo a classificação final, resultante da média ponderada das classificações obtidas na licenciatura e no tirocínio, e, em igualdade de classificação final, de harmonia com o disposto no artigo 28º.
6 - As normas de ingresso nos quadros de técnico superior de apoio (SAP), de transmissões, informática e electrónica (TIE), de medicina (MED), de medicina veterinária (VET), de enfermagem e diagnóstico e terapêutica (TEDT) e de juristas (JUR) são definidas por portaria do Ministro da Administração Interna.
7 - Os militares que ingressarem na categoria de oficial dos quadros da Guarda prestam «juramento de fidelidade», em cerimónia pública."
(sublinhado nosso)
Por sua vez, o art. 213º do mesmo Estatuto, dispõe que:
"O recrutamento para oficiais dos quadros é feito entre alunos que frequentarem os cursos de formação de oficiais e, nos termos de legislação especial, os licenciados que pertençam aos quadros da Guarda ou tenham cumprido o serviço efectivo normal como oficiais das Forças Armadas, mediante a frequência do respectivo tirocínio de formação com aproveitamento."
O argumento em que assenta o acórdão sob revista é o de que a omissão de regulamentação não causou prejuízo directo aos Autores, uma vez que, para além da regulamentação omitida, existiriam outros pressupostos aleatórios de que depende a pretensão por eles formulada, concretamente a frequência do tirocínio e a existência de lugar em quadro que faltaria aprovar.
Ora, esta argumentação é, em nosso entender, falaciosa.
É que, em rigor, esses pressupostos aleatórios de que fala o acórdão recorrido são, afinal, a própria regulamentação reclamada pela norma legal em causa, o nº 6 do art. 195º do Estatuto.
Na verdade, o que a norma nos diz (bem como a do art. 213º, que dispõe sobre os moldes de recrutamento) é que o ingresso na categoria de oficial dos quadros da Guarda se faz, no caso dos licenciados admitidos por concurso nos termos de legislação especial prevista neste Estatuto, após a “frequência de tirocínio de formação, com aproveitamento” (nº 1), e que as normas de ingresso nesses quadros “são definidas por portaria do Ministro da Administração Interna”.
Esta Portaria nunca veio a ser publicada, apesar de a norma a regulamentar ser de Janeiro de 2002 (DL nº 15/2002).
Ora, prevendo a norma do nº 6 do art. 195º do Estatuto que as normas de ingresso nos quadros de oficiais “são definidas por portaria do Ministro da Administração Interna”, é óbvio que a Portaria de regulamentação tem obrigatoriamente que tratar das “normas de ingresso nesses quadros”, ou seja, da implementação do tirocínio de formação a frequentar pelos referidos licenciados.
Não faz, pois, qualquer sentido apontar a frequência do tirocínio de formação como um pressuposto aleatório que acresce à regulamentação omitida. Ela corporiza a própria regulamentação reclamada na norma legal e que nunca foi implementada.
Quanto à necessidade de lugar em quadro que faltaria aprovar, também isso faz parte da própria regulamentação a que alude a norma legal, sendo certo, de qualquer modo, que esse é um pressuposto-regra de ingresso em qualquer categoria, seja de oficial ou não, e que se impõe tanto aos licenciados como aos não licenciados habilitados com curso adequado (nº 1 do art. 195º do Estatuto).
Não restam pois quaisquer dúvidas de que, ao não publicar a portaria de regulamentação prevista no nº 6 do art. 195º do EMGNR, a Administração está, sem mais, e com essa omissão ilegal, a impedir os Autores, detentores de formação superior como Licenciados, de usufruírem do seu direito subjectivo, reconhecido na citada norma legal estatutária, de ingresso na categoria de oficial dos quadros da GNR, após a frequência de tirocínio de formação com aproveitamento, e no âmbito do preenchimento regular das vagas nos respectivos quadros, desfrutando consequentemente de todas as regalias inerentes a esse ingresso.
A isso se reconduz, in casu, o prejuízo directamente resultante da situação de omissão, a que alude o art. 77º, nº 1 do CPTA.
O acórdão sob revista fez, pois, incorrecta interpretação e aplicação da lei, designadamente do art. 77º, nº 1 do CPTA, ao confirmar a sentença de 1ª instância que julgou procedente a excepção da ilegitimidade dos Autores e absolveu os Réus da instância, decisão que não pode, pelas expostas razões, ser mantida, assim procedendo a alegação dos recorrentes.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em:
- a)conceder a revista, revogando o acórdão recorrido, e julgar improcedente a excepção da ilegitimidade dos Autores;
- b)ordenar a baixa do processo ao TAF de Almada para que conheça das demais excepções invocadas, cujo conhecimento considerou prejudicado, e, nada obstando, do mérito da acção.
Custas pelas entidades recorridas.
Lisboa, 11 de Março de 2010. – Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
