0479/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conhecimento prioritário da caducidade do direito de acção relativamente a outra excepção dilatória resulta da proibição de actos inúteis (art.º 137.º CPC) e da regra da precedência lógica nas decisões judiciais.

II- No domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação.

III- Nestas circunstâncias, tendo havido pagamento voluntário, a impugnação do acto de liquidação apenas poderia ter lugar de acordo com o regime legal de impugnação de actos anuláveis.

IV- E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental – al. d) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA – o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o TC vem acentuando.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A…., com sede em Lisboa, não se conformando com a sentença de 7 de Dezembro de 2005 da Mma. Juíza do TAF de Lisboa que julgou procedente a excepção de caso julgado, e, em consequência, absolveu a Ré Câmara Municipal de Lisboa da instância, proferida no processo de impugnação judicial por si deduzido contra a liquidação da taxa urbanística que lhe é exigida pela CML, no montante de 22.648.391$00, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:

1.ª No processo que, sob o n.º 2/97, correu termos pela 1.ª Secção do 5.º Juízo do Tribunal a quo a ora recorrente peticionou a anulação dos actos de liquidação e cobrança sub judice, por integrarem a ilegal criação de impostos não previstos na lei e, no presente processo, peticionou a sua declaração de nulidade, de acordo com qualificação diversa, por integrarem a ilegal criação de contribuições especiais, não previstas na lei – cfr. texto n.ºs 1 a 3;

2.ª Não existe assim qualquer identidade de causas de pedir em ambos os processos (v. Acs. STA de 1995.06.06, Proc. 36601; de 1995.03.28, Proc. 33953), maxime pela diversidade de “nulidades específicas” invocadas em cada processo (v. art.º 498.º/4 do CPC), pelo que a douta sentença recorrida enferma de erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto no art.º 498.º/1 e 4 do CPC e no art.º 342.º do C. Civil – cfr. texto n.ºs 3 e 4;

3.ª O tributo exigido à ora recorrente assenta na realização de obras públicas e na criação ou ampliação de serviços públicos de carácter geral, não estando em causa qualquer prestação ou serviço concreto do Município de Lisboa, dirigida individual e especificamente à recorrente, em consequência do licenciamento da sua construção, pelo que a sua qualificação como contribuição especial é inquestionável (v. art.º 4.º/3 da LGT) – cfr. texto n.ºs 5 a 10;

4.ª As normas do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas do Município de Lisboa (RTMIEU), que prevêem a TRIU, são inconstitucionais e inaplicáveis in casu, pois criaram uma contribuição especial, que, nos termos do art.º 4.º/3 da LGT, tem a natureza de imposto não previsto na lei (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP) – cfr. texto n.ºs 5 a 10;

5.ª Os actos sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar tributos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base legal (v. arts. 103.º e 165.º/1/i) da CRP; cfr. art.º 88.º/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art.º 1.º/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art.º 2.º/4 da Lei 42/98, de 6 de Agosto) – cfr. texto n.ºs 11 a 13;

6.ª Os actos sub judice são claramente nulos por falta de atribuições (v. art.º 133.º/2/b) do CPA) – cfr. texto n.º 14;

7.ª Os actos sub judice são ainda nulos, pois violaram o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art.º 103.º da CRP e art.º 133.º/2/d) do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art.º 62.º da CRP) – cfr. texto n.ºs 15 a 16;

8.ª A presente impugnação é claramente tempestiva, pois está em causa a nulidade de actos de liquidação e cobrança de contribuições especiais não previstas na lei, que poderão ser sindicados a todo o tempo (v. arts. 103.º/2, 112.º, 165.º/1/i) e 266.º da CRP; cfr. art.º 28.º da LPTA, art.º 88.º/1/a) e c) e 2 do DL 100/84, de 29 de Março e art.º 134.º do CPA) – cfr. texto n.ºs 17 e 18;

9.ª No caso sub judice, não foi dada como provada a efectiva notificação à ora recorrente da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto dos actos de liquidação e cobrança impugnados, pelo que a tempestividade da presente impugnação sempre resultaria do disposto no art.º 268.º/3 da CRP e no art.º 64.º/1 do CPT (cfr. art.º 68.º do CPA e art.º 36.º do CPPT). – cfr. texto n.ºs 19 a 21.

Contra-alegando, vem a CML discordar totalmente do alegado pela recorrente quer quanto à inexistência de caso julgado quer quanto à tempestividade da impugnação, concluindo que deve ser negado provimento ao presente recurso e mantida a sentença recorrida.

O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado da 1.ª instância.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir, em conferência:

II- Mostram-se fixados os seguintes factos:

1) – A impugnante requereu e obteve aprovação do projecto e o licenciamento de uma construção que pretendia efectuar nos n.ºs 368 a 372 da Rua …, freguesia de Santo Condestável, em Lisboa, cuja emissão da respectiva licença ficou, contudo, condicionada do seguinte modo:

“a) Pagamento da Taxa Urbanística art.º 4.º no valor de esc. 22.648.391$00.

b) Licenciamento em simultâneo com o processo … alteração ao processo … (…)”, conforme documentos de fls. 17 a 23 e 67 a 70, que se dão por reproduzidos;

2) – A impugnante requereu, em 21-12-1994, que, sendo devida “qualquer mais valia, compensação, comparticipação ou taxa urbanística, o seu pagamento seja feito em três prestações semestrais”, o que foi concedido por despacho de 10/1/1995, conforme documento de fls. 62 a 62-v, que se dá por reproduzido;

3) – A impugnante procedeu ao pagamento, em 23 de Março de 1995, da primeira prestação, no montante de 7.549.463$00, e prestou garantia quanto às duas restantes prestações, conforme documentos de fls. 14/63, 15 e 64, que se dão por reproduzidos:

4) – Nesse mesmo dia, 23 de Março de 1995, foi emitida e paga a Licença de Obras de Construção do respectivo edifício, conforme documento de fls. 94 a 96, que se dá por reproduzido;

5) – As restantes prestações foram pagas no dia 25 de Setembro de 1995 e em 22 de Março de 1996, respectivamente, conforme documentos de fls. 65 e 66, que se dão por reproduzidos;

6) – A garantia bancária foi cancelada em 28 de Março de 1996, conforme alegado no art.º 7.º da douta contestação;

7) – A impugnação foi apresentada no dia 4 de Julho de 2001, conforme carimbo aposto a fls. 1, que se dá por reproduzido;

8) – A impugnante apresentou, em 21 de Setembro de 1995, impugnação judicial da taxa objecto destes autos, no referido montante de 22.648.391$00, pedindo que se anulassem ou declarassem nulos os actos de liquidação e cobrança impugnados, conforme documentos de fls. 102 a 116, que se dão por reproduzidos;

9) – A referida impugnação foi julgada improcedente, por intempestiva, de cuja douta sentença foi interposto recurso para o STA, que se declarou incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso por douto Acórdão de 7 de Junho de 2000, transitado em julgado, conforme documentos de fls. 117 a 121 e 133 a 168, que se dão por reproduzidos;

10) – Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 88 a 93 (edital n.º 22/94) e de fls. 97 (comunicação da CML à impugnante de que se encontra a pagamento a licença e a 1.ª prestação).

III- A impugnante, ora recorrente, veio impugnar nos presentes autos a liquidação e cobrança de taxa urbanística exigida pela CML, pedindo se declarassem nulos tais actos por, em síntese, o RTMIEU não ser aplicável à obra licenciada e, além disso, ser inconstitucional.

Fundamenta ainda a tempestividade da impugnação com o facto de os actos de liquidação e cobrança da referida taxa nunca lhe terem sido notificados.

A CML, aqui recorrida, veio contestar a impugnação, invocando a sua intempestividade e alegando também a excepção de caso julgado.

Na sentença recorrida, a Mma. Juíza “a quo” julgou verificada a alegada excepção de caso julgado, mas ainda que esta se não verificasse sempre a impugnação seria intempestiva.

Contra esta decisão se insurge a recorrente alegando que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, não se verifica a excepção de caso julgado, uma vez que, apesar de nos dois processos referidos haver identidade de sujeitos e mesmo identidade de pedidos, não existe identidade de causas de pedir, para além de a presente impugnação ser tempestiva, por estar em causa a nulidade dos actos de liquidação e cobrança de contribuições especiais não previstas na lei, que poderão, por isso, ser sindicados a todo o tempo.

Por outro lado, não tendo sido dada como provada a sua efectiva notificação da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto dos actos de liquidação e cobrança impugnados, sempre a impugnação seria, por isso, tempestiva.

Na sentença recorrida, começou por se apreciar a excepção de caso julgado e só depois a intempestividade da impugnação, atenta a diferente natureza das excepções.

Todavia, o primado do conhecimento da caducidade do direito de acção, embora constituindo uma excepção peremptória, resulta de que, sendo a acção intempestiva, o tribunal não está legitimado para conhecer de qualquer facto que se revele inútil: a nova petição resultante de eventual absolvição da instância, pela existência de excepção dilatória, entretanto corrigida, teria de ser indeferida (improcedência da acção) por extemporaneidade.

O conhecimento prioritário de tal caducidade resulta, assim, desde logo, da proibição de actos inúteis (art.º 137.º CPC) e da regra da precedência lógica nas decisões judiciais (v. Ac. STJ de 18/1/06, in CJ 189, 167).

Alega a recorrente a esse respeito ser a impugnação tempestiva, por um lado, por não ter sido notificada do acto de liquidação, e, por outro, por estar em causa a nulidade deste, sempre invocável a todo o tempo.

A tempestividade por não ter sido notificada do acto de liquidação já foi, contudo, alegada na impugnação judicial intentada pela ora recorrente, em 21/9/95, contra os mesmos actos de liquidação e cobrança aqui em causa, tendo-se decidido já nessa altura pela intempestividade da impugnação, decisão que se mostra transitada em julgado, como resulta da matéria de facto fixada nos autos.

Não podia, por isso, na presente acção vir de novo suscitar a mesma questão sem prejuízo de ofensa de caso julgado.

Quanto ao segundo dos fundamentos invocados para sustentar a tempestividade da impugnação, alega a recorrente que por estar em causa a nulidade de actos de liquidação podem os mesmos ser sindicados a todo o tempo.

Mas não é assim efectivamente.

~ Nos termos do artigo 133.º, n.ºs 1 e 2, alínea d), do CPA, são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, nomeadamente os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental.

Ora, nem o artigo 88.º, n.º1, alínea c) do DL 100/84, de 29/3, nem o n.º 4 da Lei 1/87, de 6/1, estabelecem a nulidade dos actos de liquidação dos tributos aí referidos mas, antes, a nulidade das deliberações que determinaram o seu lançamento.

E, como se diz no acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal de 16/11/05, no processo 19/04, “no domínio do contencioso tributário, a nulidade ou mesmo a inexistência de norma em que se baseie um acto de liquidação não implica a nulidade deste, gerando apenas uma situação de ilegalidade abstracta da liquidação, com o regime que resulta da al. a) do n.º 1 do art.º 286.º do CPT.

Assim, a serem nulas as deliberações camarárias que prevêem o lançamento dos tributos liquidados pelos actos impugnados, estes enfermarão de ilegalidade abstracta que poderia ser invocada até ao termo do prazo de oposição, se tivesse tido lugar a cobrança coerciva.

Tendo havido pagamento voluntário, a impugnação dos actos referidos apenas poderia ter lugar de acordo com o regime legal de impugnação de actos anuláveis.

E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental - al. d) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA - o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o TC vem acentuando.

As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias.

Cfr. os Acs. do STA de 30/05/2001, rec. 22.251 (Plenário) e de 29/6/2005, rec. 117/05, 22/06/2005, rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004, rec. 208/04, 25/05/2004, rec. 1708/03, 12/01/2005, rec. 19/04, 28/01/2004, rec. 1709/03, 14/01/2004, rec. 1678/03, 15/12/2004, rec. 1920/03; do TC n.º 67/91, in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005.”.

Assim, o vício imputado aos actos tributários impugnados seria, pois, sancionado pela regra da anulabilidade, pelo que não seria aplicável ao caso sub judice o disposto no artigo 102.º, n.º 3 do CPPT.

Nestes termos, improcedem as alegações da recorrente quanto à tempestividade da impugnação.

E, sendo a impugnação intempestiva, fica prejudicada a apreciação da questão da excepção de caso julgado.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando-se, com a presente fundamentação, a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%.

Lisboa, 29 de Novembro de 2006. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho - Pimenta do Vale.