I RELATÓRIO
1. O MUNICÍPIO de VILA NOVA de GAIA, inconformado veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do TAF do Porto, datado de 15 de Novembro de 2010, que julgou procedente a acção administrativa especial que a recorrida M… - identif. nos autos - declarando nula, por incompetência absoluta, a deliberação da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, de 7 de Julho de 2008 que aprovou a expropriação por utilidade pública com carácter urgente das parcelas de terreno necessárias ao teleférico na zona Histórica de Vila Nova de Gaia.
Nas suas alegações, o Município de Vila Nova de Gaia (MVNG) formulou as seguintes conclusões:
"A - A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia não declarou a utilidade pública para a expropriação, a concretizar os terrenos, de entre os abrangidos pelos Decretos n.º 26/86, de 01.08, e n.º 54/97, de 19.12, de que necessitava para concretizar o projecto a realizar.
B - E foi este Decreto que declarou a DUP, em conjugação com as normas aplicáveis da Lei dos Solos.
C - A Lei dos Solos diz no seu art. 42º, nº 1, al. a): “A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato, a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”.
D - Segundo as boas regras da interpretação, o intérprete deve atender à letra da lei, presumindo que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, passando aos níveis seguintes de análise só quando a letra não seja clara, preferindo sempre uma interpretação que confira à lei um sentido prático, em detrimento de outra que a esvazie de qualquer utilidade.
E - O Decreto que aprova uma ACRRU produz o mesmo efeito que qualquer outro Decreto que vise a declaração de utilidade pública da expropriação pois ao delimitar a ACRRU fica estabelecida, como efeito directo e imediato, a utilidade pública da expropriação: efeito directo, pois não necessita de qualquer outro acto posterior; efeito imediato, pois produz-se logo que o Decreto de delimitação entre em vigor.
F - É certo que intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios em causa, podendo essa recuperação bastar-se com uma intervenção não ablativa da propriedade, ficando na disponibilidade da Administração expropriar ou não consoante as necessidades decorrentes do projecto que se proponha levar a cabo.
G - A Lei declara logo a utilidade pública para a eventualidade de a expropriação ser necessária, podendo as entidades competentes tomar as medidas que se lhes afigurem mais adequadas, sem afastar a possibilidade de a intervenção se bastar com meios menos radicais, o que configura uma das hipóteses permitidas pela lei.
H - Sendo a expropriação a medida mais gravosa para o direito de propriedade de terceiros, exige-se que seja adoptada apenas como ultima ratio quando se revelar estritamente necessária, como sucede no caso em análise.
I - O art. 13º, nº 2, do Código das Expropriações, prevê a possibilidade de a declaração de utilidade pública resultar directamente da lei ou de regulamento e de esta ser genérica, ou seja, sem individualizar os prédios a expropriar, individualização a fazer depois por acto administrativo, que vale como declaração de utilidade pública, tal como ocorreu no caso sub judice.
J - Não obstando este Código a que a declaração de utilidade pública resulte do Decreto que delimita a ACRRU, por força da determinação do art. 42º, nº 1, al. a) da Lei dos Solos, e que a concretização dos prédios a expropriar seja feita pela Câmara Municipal.
L - A referência feita na al. a) do nº 1 do art. 42º da Lei dos Solos à obrigação de seguir o regime das expropriações não se reporta à declaração de utilidade pública mas sim ao procedimento subsequente e ainda que assim não fosse, sempre esse Código foi respeitado, por estarmos dentro do âmbito do nº 2 do seu art. 13º.
M - Na tentativa de encontrar utilidade prática para a expressão “efeito directo e imediato”, diz o douto Acórdão que delimitação de uma ACRRU teria como consequência a desnecessidade de a entidade expropriante invocar qualquer outro fundamento para a expropriação que não o facto de o terreno se encontrar inserido nessa área.
N - Esta interpretação conduziria à possibilidade de expropriações sem necessidade, apenas porque os terrenos se encontram em zona crítica.
O - A interpretação propugnada no douto Acórdão transforma a declaração de utilidade pública num acto meramente formal, esquecendo a vertente material da efectiva necessidade do prédio.
P - Se a declaração de utilidade pública não resulta directamente do Decreto que define uma ACRRU, ou a Administração pode pedir a declaração de utilidade pública de um terreno inserido em ACRRU sem qualquer outra justificação ou o segmento de norma que se refere ao “efeito directo e imediato” não tem qualquer utilidade e sentido prático, o que violaria as boas regras interpretativas.
Q - Como alternativa, surge a interpretação que o recorrente defende, com fundamento na letra da lei: a delimitação de uma ACRRU tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos abrangidos, a qual incidirá apenas sobre os prédios individualizados em acto administrativo.
R - A interpretação propugnada pelo recorrente é a única que permite assegurar alguma utilidade ao nº 1 do art. 42º da Lei dos Solos sem com isso violentar os princípios que regem as expropriações pois a expropriação só seria possível quando existisse justificação bastante e não fosse possível adoptar outro procedimento para a recuperação ou reconversão.
S - Em tese contrária, a expropriação seria sempre possível sempre que o prédio se encontrasse em zona de ACRRU, ainda que essa expropriação não fosse estritamente necessária, pois bastaria invocar essa localização para que a declaração de utilidade pública fosse deferida.
T - Deve manter-se a decisão quanto aos demais vícios do acto invocados pela A., que inexistem.
U - Ao conceder provimento à acção nos termos em que o faz, o douto Acórdão recorrido violou o art. 42º, nº 1, da Lei dos Solos e os Decretos n.º 26/86, de 01.08, e n.º 54/97, de 19.12, devendo ser revogado".
Notificadas as alegações, apresentadas pelo MVNG, supra referidas, veio a recorrida M…, apresentar contra alegações e ainda, a título subsidiário, formular pedido de ampliação do objecto do recurso.
Concluiu do seguinte modo:
"1.ª - Os Decretos Regulamentares n.ºs 26/86, de 1 de Agosto, e 54/97, de 19 de Dezembro (o primeiro, declarando áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística duas zonas da cidade de Vila Nova de Gaia; o segundo, alargando essas áreas) não incorporam qualquer declaração de utilidade pública de expropriação.
2.ª Em conjugação com o disposto no art.º 13.º/2 do Código das Expropriações, o art.º 42.º do Código das Expropriações "carece de ser preenchido por um ulterior acto administrativo da entidade a quem foi confiada a execução das acções e do processo de recuperação e reconversão urbanística, definindo os prédios a expropriar e identificando os titulares dos direitos incidentes sobre eles".
3.ª Decidindo julgar nula, por incompetência em razão da matéria, a deliberação da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, de 7 de Julho de 2008, o acórdão sub censura fez correcta interpretação dos art.ºs 14.º/1-a) do Código das Expropriações e 133.º/1 e 2-b) e 2.º/1 e 2-c) do Código do Procedimento Administrativo.
4.ª Nos termos do disposto nos art.ºs 41.º/1 e 42.º/1 do Decreto-Lei n.º 794/76 (Lei dos Solos)], constituem pressupostos da "declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis (...) existentes" numa área crítica de recuperação e reconversão urbanística, dos quais "a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área":
- a)"a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas";
- b)a falta "de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes";
- c)"as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade";
que "atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações".
Quanto à ampliação do objecto do recurso - violação de lei - art.º 41.º, n.º 1 do Dec. Lei 794/76, de 5/11 - Lei dos Solos.
"5.ª Um "equipamento social" é num meio material adequado a prosseguir e desenvolver, junto dos mais carenciados, "acções sociais", entendidas estas como "acções tomadas com base nos valores do indivíduo", quer considerado em si mesmo, quer em comunidade, visando a criação de condições para, designadamente:
- a)a concretização de um projecto de vida enquadrado por valores;:
- b)o seu desenvolvimento;
- c)a sua realização pessoal, sob os aspectos moral, educativo, profissional, cultural, social, económico;
- d)o seu equilíbrio físico, psicológico e social;
- e)o apoio social, especialmente a satisfação das suas necessidades básicas;
- f)a promoção da autonomia das pessoas em situação de dependência;
- g)a prestação de cuidados individualizados e personalizados, na doença, por motivo de deficiência ou outros.
6.ª O "teleférico" do demandado visa servir "para o transporte de pessoas" (art.º 16.º da contestação), facilitar "a deslocação de todos quantos desejem deslocar-se do Centro Histórico de Vila Nova de Gaia à parte alta da cidade e, através do Metro, aos concelhos vizinhos" (art.º 18.º), contribuir para a "fixação das populações" (art.º 19.º), "colocar à disposição dos turistas meios de se deslocar, de forma rápida e confortável, ao local onde essas atracções se encontram e aos hotéis onde se possam alojar" (art.º 36.º) e, assim, "potenciar a atracção turística do Centro Histórico" (art.º 49.º), tudo por um preço previsto, para as viagens simples, entre a Calçada da Serra e o Cais de Gaia, de € 6,00 (seis euros) e, para as viagens de ida e volta, de € 9,50 (nove euros e cinquenta cêntimos).
7.ª O "teleférico" do demandado, com as utilidades que se destina a proporcionar, é um característico "meio de transporte" – e caro –, que não pode conceituar-se como "equipamento social", à luz do disposto no art.º 42.º/1 da Lei dos Solos.
8.ª O acórdão sub censura, considerando "equipamento social" o "teleférico" projectado executar pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, violou o disposto no art.º 41.º/1 da Lei dos Solos".
E assim termina dizendo que:
"Nestes termos e nos mais, de Direito, que não deixarão de ser supridos, deve ser negado provimento ao recurso do demandado
- e -
confirmado o acórdão recorrido
- ou -
concedido provimento quanto à questão em que a autora decaiu, ora objecto de ampliação,
- e -
também confirmado o acórdão sub censura, embora por fundamentos diversos,
com as legais consequências".
Notificado da ampliação do objecto do recurso, veio o recorrente MVNG responder, elencando as seguintes conclusões:
1 - O teleférico a executar é um equipamento social, que servirá para o transporte de pessoas entre a cota alta e a cota baixa, nas imediações da Ponte Luiz I e contribuirá decisivamente para a melhoria da qualidade de vida dos habitantes do Centro Histórico, permitindo a ligação da zona baixa à linha do Metro do Porto no Jardim do Morro.
2 - Enquadra-se na operação de recuperação e reconversão urbanística daquela zona, tal como deve ser entendida nos tempos modernos.
3 - Sem população residente e interessada não é possível recuperar e manter o património edificado.
4 - Sem meios de transporte adequados não é possível fixar população interessada na manutenção desse património.
5 - Portanto, os meios de transporte - entre os quais o teleférico - são imprescindíveis para que se possa eficazmente promover a recuperação e reconversão urbanística de qualquer zona.
6 - Foi esta a fundamentação que presidiu à execução do teleférico, sendo a construção deste o motivo da expropriação aqui em causa.
7 - A ser seguida a tese do Acórdão do STA que fundamentou o Acórdão aqui recorrido, o simples facto de o terreno se inserir numa ACRRU é fundamento bastante para a expropriação, sendo desnecessária qualquer outra justificação;
8 - Pelo que inexiste o vício de violação de lei".
O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, pronunciou-se - fls. 324/325 - pela negação de provimento ao recurso e igualmente pela improcedência da ampliação do objecto do recurso.
Colhidos os vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelos recorrentes, sendo certo que o objecto dos recursos se acham delimitados pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.
