0864/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos previstos no art. 34°/l/5 do DR 54/80, de 30/9, na redacção do DR 29/99, de 20/12, são idênticos os requisitos para atribuição do abono de despesas de deslocação e do subsídio de residência, pois que só os funcionários que tenham direito a este podem requerer a respectiva substituição por aquele.

II- A mudança de residência ou a deslocação do funcionário por motivo de conveniência de serviço e progressão na carreira são condições necessárias do direito ao subsídio.

III- Se a mudança de local de trabalho ocorreu por transferência a pedido do funcionário, sem implicar progressão na respectiva categoria, a circunstância de anteriormente receber o subsídio não dá direito à sua manutenção.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., já identificado nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho de 16 de Outubro de 2002 da autoria do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que indeferiu recurso hierárquico, interposto de anterior despacho do Subdirector-Geral para os Recursos Humanos de 22 de Novembro de 2001, relativo a pagamento de despesas de deslocação.

Por acórdão de 23 de Fevereiro de 2006, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformado, o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

i) O representado do A solicitou a manutenção, desde 21 de Setembro de 2000, do abono de despesas de deslocação previsto no art. 34°, n° 5 do Dec. Reg. 54/80, de 30/09, na redacção conferida pelo Dec. Reg. 29/99, de 20/12.

ii) Por despacho do Sr. Subdirector-Geral para os Recursos Humanos de 22-11-02, foi aquele seu pedido indeferido com fundamento em anterior despacho do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 09/12/1998.

iii) Porque a notificação feita não continha todos os elementos necessários e previstos na lei em ordem a habilitar o representado ao conhecimento dos fundamentos da decisão, solicitou-se certidão dos elementos em falta, a qual lhe foi fornecida.

iv) Do teor da mesma, e da decisão ora em recurso, resulta que o pedido do representado do A foi indeferido com fundamento em que a distância entre o local de trabalho e a residência do mesmo é inferior a 30 Km.

v) Dessa decisão recorreu-se para o Ministro das Finanças e do indeferimento do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, interpôs-se o presente recurso contencioso sobre que incidiu a decisão ora em recurso.

vi) Afigura-se, porém, não assistir razão à tese sob recurso, enfermando a mesma de vício e violação de lei, por errónea interpretação do disposto no art. 36°, alínea e) do mesmo Dec. Reg. 54/80.

vii) Com efeito, a distância a que se refere a alínea e) do dispositivo em análise afigura-se ser a distância entre locais de trabalho.

viii) Este sempre foi o entendimento dos Serviços, como se comprova pelo despacho de 13/08/84 do Sr. Secretário de Estado do Orçamento.

ix) Ao contrário do decidido, in casu afigura-se assistir o direito ao subsídio solicitado, pois a mudança de local de trabalho do Serviço de Finanças de Gouveia para o Serviço de Finanças de Penalva do Castelo foi superior a 30 Km.

De todo o modo e quando assim se não entenda,

x) Sempre o recorrente mantinha o direito ao subsídio, ainda que aquela distância fosse inferior a 30 km, dado que já o vinha recebendo, conforme salvaguarda constante da 2ª parte da alínea e) do art. 36° do diploma em referência — matéria relativamente à qual impendia o dever do Mm° Tribunal a quo conhecer; o que não tendo sucedido inquina aquele decisório da nulidade cominada no art. 668°/l/, d) ex vi art. 1° da LPTA.

xi) E mesmo seguindo o entendimento em recurso - que a distância superior ou inferior a 30 km reporta-se à que medeia entre a residência e o local de trabalho do funcionário -, sempre o recorrente deveria receber o mesmo e, consequentemente, as despesas deslocação solicitadas, já que vinha recebendo subsídio de residência.

xii) E isso apesar do constante no Despacho de 09/12/88 do Sr. SEAF, que fundamenta o despacho hierarquicamente recorrido, uma vez que o mesmo não pode dispor contra a lei aplicável.

xiii) Logo, porque se encontram reunidas as condições legais para a atribuição do subsídio residência —a mudança de local de trabalho foi superior a 30 Km e mesmo que não fosse sempre o recorrente o deveria manter já que o vinha recebendo (art. 36°, alínea e) do Dec. Reg. 54/89, de 30/09) -, deveria o recorrente ser abonado das despesas de deslocação solicitadas, já que para a respectiva atribuição presidem os mesmos fundamentos.

xiv) Donde, enferma o acto recorrido de vício de violação de lei, por violação do disposto no art. 34°/5 do Dec. Reg. 54/80, de 30/09 na redacção conferida pelo Dec. Reg. 29/99, 20/12; do art 36°, alínea e) do mesmo diploma; e do ainda art. 668°/1, al. d), 1ª parte, no podendo, em consequência, ser mantido.

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou defendendo a manutenção do julgado.

1.3. O Exm° Magistrado do M° P° pronunciou-se nos seguintes termos:

“Na linha do acórdão deste STA de 2005.01.12, proferido no processo n° 674/04, que decidiu sobre caso idêntico, emito parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

A- O ora recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro das Finanças, do despacho do Subdirector-Geral para os Recursos Humanos da DGI, de 22/11/2001, que lhe indeferiu o pedido de manutenção do abono de despesas de deslocação previsto no art. 34°/5 do Dec Reg 54/80, de 30/09, na redacção conferida pelo Dec Reg n° 29/99, de 20/12, alegando o que consta nos requerimentos juntos ao processo instrutor e solicitando a revogação do acto recorrido e o “abono das despesas de deslocação”.

B- O SEAF pelo despacho: “Concordo, pelo que indefiro o presente recurso hierárquico”, aposto em 16/10/2002 no “rosto” do Parecer 50-AS/02, da DGI, negou provimento à pretensão do ora recorrente contencioso.

Concluiu-se no supra aludido parecer jurídico que:

• “O abono para despesas de deslocação substitui o subsídio de residência quando ao verificar-se uma mudança de local de trabalho os funcionários que tivessem direito ao subsídio de residência, optem por deslocações diárias mantendo a anterior residência.

• A aquisição do direito ao subsídio de deslocação depende da verificação dos pressupostos do subsídio de residência.

(...)

O recorrente foi transferido a pedido para localidade que dista 25 Km da sua residência, situação que não confere direito ao subsídio de residência e pelos mesmos motivos ao de deslocação” — cf. processo instrutor.

2.2. O DIREITO

2.2.1. No presente recurso jurisdicional vem alegada a nulidade do acórdão, por omissão de pronúncia quanto à questão da manutenção do subsídio de deslocação ao abrigo do disposto no art. 36°/e) do DR 54/80, de 30/9.

A alegação improcede. Isto porque o aresto se louvou no parecer do Ministério Público, que por transcrição foi integrado no discurso justificativo da decisão, sendo que neste se disse e passamos a citar:

“(...)Por outro lado, porque está apenas em causa a atribuição — requerida e indeferida — de despesas de deslocação, como possibilidade de substituição, nos termos do n°1 do art 34° para onde remete o n°5 do referido diploma, do direito actual ao subsídio de residência, afigura-se inaplicável o art. 36°, al. .e) reclamando do direito anteriormente existente, para efeitos da pretendida transmutação em despesas de deslocação”

Deste modo, o acórdão, ainda que de forma sucinta, apreciou a questão emitindo pronúncia no sentido da irrelevância do direito anteriormente existente por não haver lugar à aplicação do art. 36°/e) do DR 54/80, norma na qual o recorrente baseava a sua pretensão.

Por isso, não padece da nulidade prevista no art. 668°/1/d) do C. P. Civil. 2.2.2. Passemos ao conhecimento dos demais vícios atribuídos à sentença.

O recorrente, inspector tributário nível 1, com residência em Viseu, enquanto no exercício do cargo de adjunto do chefe de repartição de finanças de Gouveia, foi abonado, nos termos previstos no art. 34°/5 do Decerto Regulamentar n° 54/80 de 30/9 (na redacção introduzida pelo Decreto Regulamentar n° 30/99 de 20/12) das despesas de deslocação, em substituição do subsídio de residência a que tinha direito.

Uma vez colocado, a seu pedido, no exercício do cargo de chefe de repartição de finanças de Penalva do Castelo, mantendo residência em Viseu, pretende continuar a auferir aquele abono por despesas de deslocação.

A autoridade recorrida indeferiu definitivamente a sua pretensão, através do acto contenciosamente impugnado que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 22-11-02 do Subdirector-Geral para os Recursos Humanos.

Este acto primário foi fundamentado por remissão para a Informação 51/01, esta com o seguinte teor:

“Adalberto José Coelho, inspector tributário nível 1, a exercer o cargo de chefe de Serviço de Finanças de Penalva do Castelo, vem através de requerimento solicitar a manutenção do abono de despesas de deslocação, desde 21 de Setembro de 2000, nos termos do nº 5 do art. 34° do Decreto-Regulamentar nº 54/80, de 30 de Setembro, com a nova redacção dada pelo art 1° do Decreto Regulamentar n° 29/99, de 20 de Dezembro.

Consultado o processo verifica-se que o funcionário exerceu até 00.09.20, o cargo de Adjunto de Chefe de Finanças de Gouveia, tendo sido nomeado para o actual cargo, conforme publicação no Diário da República, n°219, II Série, de 21 de Setembro de 2000.

O requerente envia para efeitos de manutenção do abono de despesas de deslocação, os seguintes documentos:

- Declaração nos termos da alínea a) e b) do art. 39º do Decreto-Regulamentar n° 54/80, de 30/9;

- Declaração da “..., Ld”, do custo de 580$00, numa viagem de ida e volta entre Viseu e Penalva do Castelo;

- Declaração do ICERR de Viseu a declarar que a distância kilométrica entre Viseu e Penalva do Castelo é de 25 Km,

Por despacho do Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 09.12.1988, os funcionários transferidos a seu pedido, têm direito ao subsídio, desde que a transferência se verifique para a localidade fora do raio de 30 km de outra onde mantinha casa própria ou arrendada.

Nestes termos parece ser de indeferir o pedidos”.

Por sua vez, o acto impugnado, indeferiu o recurso hierárquico, mediante declaração de concordância com anterior Parecer que, na parte que interessa, tinha o seguinte conteúdo:

“3- Fundamentou-se o acto recorrido no despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 9.12.88 que define os critérios de manutenção do subsídio de residência nos casos de transferência a pedido.

O recorrente sustenta a sua pretensão na alínea e) do DR 54/80, de 30.9, preceito que enuncia as situações que não dão direito ao subsídio de residência e cujo conteúdo é o seguinte:

e) os funcionários cuja mudança não der origem a deslocação superior a 30 Km, a menos que já percebam o subsídio.

Quanto ao despacho do Secretario de Estado do Orçamento de 13.08.84 esclareça-se que foi revogado pelo despacho 31.03.88 e este por sua vez revogado, na parte das transferências a pedido pelo despacho do SEAF de 9.12.88 no qual se suportou o acto recorrido.

4- O art. 34º e seguintes do DR 54/80 de 30.9 estabelece o regime de atribuição, manutenção no caso específico previsto na alínea e) do art. 36°, do subsídio de residência/deslocação quando os funcionários tenham de mudar de local de trabalho por motivo de conveniência de serviço e progressão nas respectivas carreiras.

O âmbito de aplicação do regime previsto no art 34° e seguintes do DR 54/80, de 30.9 aplica-se, exclusivamente, às situações de mudança de local de trabalho por motivo de conveniência de serviço e progressão na carreira.

No caso em apreço a mudança de local de trabalho operou-se por via de transferência a pedido do funcionário, situação que não é susceptível de enquadramento no regime acima referido.

5- Nas transferências a pedido os funcionários têm direito, de acordo com o despacho do SEAF de 9.12.88, a manter o subsídio desde que a transferência se verifique para a localidade fora do raio de 30 Km de outra onde mantinha casa própria ou arrendada.

Ao contrário do defendido, nas transferências a pedido do funcionário constitui pressuposto do direito, não a distância superior a 30 Km entre os locais de trabalho, mas a distância superior a 30 Km entre o local da nova colocação e o local onde mantinha casa própria ou arrendada.

Na situação em análise o recorrente exercia funções em Gouveia e residia em Viseu e é colocado, a pedido, em Penalva do Castelo.

A distância entre Penalva do Castelo (local da nova colocação) e Viseu (localidade onde mantinha a residência) é de 25 km, nos termos da declaração do ICERR de Viseu.

O despacho recorrido fez correcta interpretação e aplicação do despacho do SEAF de 9.12.88, despacho que regula o direito à manutenção do subsídio de residência nas transferências a pedido.

CONCLUSÃO

• O abono para despesas de deslocação substitui o subsídio de residência quando ao verificar-se uma mudança de local de trabalho os funcionários tivessem direito ao subsídio de residência, optem por deslocações diárias mantendo a anterior residência.

• A aquisição do direito ao subsídio de deslocação depende da verificação dos pressupostos do subsídio de residência.

• Nas transferências a pedido o direito ao subsídio de residência é regulado pelo despacho do SEAF de 9.12.88 e não pelo art. 34° e seguintes do DR 54/80, de 30.9 apenas aplicável às situações de mudança de local de trabalho por conveniência de serviço e progressão nas carreiras.

• O despacho do SEAF de 9.12.88 reconhece o direito à manutenção do subsídio de residência, desde que a transferência se verifique para localidade fora do raio de 30 Km de outra onde mantinha casa própria ou arrendada.

• O recorrente foi transferido a pedido para localidade que dista 25 km da sua residência, situação que não confere direito ao subsídio de residência e pelos mesmos motivos ao de deslocação.

Pelo exposto, considerando que o acto recorrido não enferma de qualquer ilegalidade, somos de parecer que deve ser negado provimento ao recurso.”

O acórdão recorrido julgou improcedente o recurso contencioso considerando, em síntese, que:

(i) a distância relevante não é a distância entre o local de trabalho de origem e o local de trabalho do destino, mas a distância entre o novo local de trabalho e o local da residência própria ou do cônjuge, como resulta dos arts. 34°, n° 1, 35°, n°s 2 e 3, 36º e 38°, todos do Dec. Reg. 54/80, de 3/9,

(ii) outra interpretação não seria atendível, porque o subsídio se destina “a compensar a diferença de custo de habitação resultante da mudança do local de trabalho” - art. 34° do dito diploma e que

(iii) assím sendo, “não releva que entre Gouveia e Penalva do Castelo medeiem 34,530 km, conforme referido a fls 51, ou que o recorrente contencioso enquanto colocado no Serviço de Finanças de Gouveia tivesse auferido o abono de despesas de deslocação, relevando apenas que a distância entre a sua residência, em Viseu e o local de trabalho, em Penalva do Castelo, é inferior a 30 km, improcedendo, por isso, o recurso contencioso”.

O recorrente censura esta decisão judicial assacando-lhe erro de julgamento por não ter considerado que o acto contenciosamente impugnado enferma do vício de violação de lei, por desrespeito do disposto no art. 34°/5 do Dec. Reg. 54/80, de 30/09, na redacção que lhe foi conferida pelo Dec. Reg. n° 29/99 de 20/12.

Argumenta que, nos termos da lei, tinha direito ao subsídio porque, primeiro, a deslocação, se superior a 30 Km, lhe assegura tal direito, segundo, a distância relevante deve medir-se entre o local de trabalho de origem e o local de trabalho de destino (e não entre a residência e o local de destino), terceiro, no caso em análise a distância entre Gouveia e Penalva do Castelo é superior a 30 Km e, quarto, ainda que assim não fosse sempre deveria manter o subsídio, de acordo com a previsão da segunda parte do art. 36°/ e) daquele diploma, dado que já vinha recebendo.

Fixado, assim, o perímetro do dissídio, vejamos.

Antes de mais, chamemos a terreiro as normas relevantes do Decreto Regulamentar nº 54/80 de 30/9 (na redacção do DR 29/99 de 20/12):

Artigo 34°

(Subsídio de residência)

1- Enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, os funcionários da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço, e de progressão nas respectivas carreiras têm o direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança do local de trabalho.

(...)

5- Os funcionários que tenham direito ao subsídio de residência previsto no n° 1 do presente artigo podem requerer a substituição daquele subsídio por um abono de despesas de deslocação de montante igual ao custo com transporte público reportado a duas viagens diárias em dias úteis, independentemente de utilizarem o serviço público ou viatura própria.

(...)

Artigo 36°

(Situações que não dão direito ao subsídio de residência)

Não têm direito ao subsídio de residência:

a) Os funcionários transferidos por motivos disciplinares,

b) Os funcionários cujo cônjuge beneficie de subsídio idêntico ao instituído pelo presente diploma e dele não prescinda e esteja colocado a menos de 30 km da residência comum;

c) Os funcionários que possuam habitação própria ou do cônjuge na área da localidade da nova colocação

d) (...)

e) Os funcionários cuja mudança não der origem a deslocação superior a 30 km, a menos que já percebam o subsídio.

Da leitura articulada destes preceitos emerge um regime em cujo desenho, na parte que interessa à decisão a proferir, se destacam os seguintes traços:

(i) são idênticos os factos constitutivos do direito ao subsídio de residência e do subsídio por despesas de deslocação, pois que só os funcionários que tenham direito àquele primeiro, podem requerer a respectiva substituição pelo segundo;

(ii) são requisitos necessários do direito ao subsídio: a) a mudança de residência ou a deslocação do funcionário, b) “por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas respectivas carreiras”

(iii) porém, estes requisitos não são suficientes para subjectivar o direito ao subsídio na esfera jurídica do funcionário. A menos que já o percebam, só os funcionários cuja mudança der origem a deslocação superior a 30 km, têm direito ao subsídio.

Ora, é sabido que a relação jurídica de emprego público é estatutariamente regulada, sendo que as remunerações a que os funcionários têm direito são fixadas por lei sem possibilidade de qualquer conformação particular fora desse referencial objectivo e abstracto. O mesmo é dizer que, no caso em apreço, por via do princípio da hierarquia normativa - art. 112° da CRP - independentemente do que conste do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 9.12.88, invocado na fundamentação do acto impugnado, o recorrente só beneficiará do subsídio na precisa medida do que lhe for conferido pelo Decreto Regulamentar 54/80.

É o que passamos a indagar, de seguida.

O Governo, na sua liberdade conformadora, fixou, no art. 34°/1 do citado diploma, um regime - regra de atribuição do subsídio de residência de acordo com o qual, tal remuneração só tem lugar em casos de mudança de local de trabalho por conveniência de serviço e de progressão na carreira. Estes são, repete-se requisitos necessários, sendo que, sem a verificação deles não há direito a qualquer subsídio. CF., neste sentido, o acórdão STA de 2005.01.12 - rec. n°674/04

E a situação de excepção prevista no art. 36°/e) não tem carácter aditivo, isto é, não alarga o universo das situações abarcadas pelo regime - regra, com dispensa dos requisitos previstos no art. 34°/1. Ao invés, tem carácter subtractivo. Verificadas aquelas condições, ainda assim, exclui os casos de deslocação igual ou inferior a 30 km, “a menos que já percebam o subsídio”.

Podemos, assim, concluir que, em caso de mudança do local de trabalho, o funcionário que já receba o subsídio só pode mantê-lo [se não houver outra causa de exclusão (vide, por exemplo alíneas b) e e) do art. 36°)] quando se verifiquem as demais condições necessárias previstas no art. 34°/l, isto é, se a deslocação ocorrer por “conveniência de serviço e por progressão na respectiva carreira.

Dito isto, de regresso ao caso em análise, temos que a autoridade recorrida, de acordo com a fundamentação do acto impugnado, considerou, além do mais, que “a mudança de local de trabalho operou-se por via de transferência a pedido do funcionário, situação que não é susceptível de enquadramento no regime” previsto no art. 34º e seguintes do DR 54/80 de 30.9.

E não está em discussão que a transferência tenha sido a pedido, facto que o recorrente nunca pôs em causa. É, pois, ponto assente que, podendo a transferência, de acordo com o previsto no art. 39°/1 do DL 557/99, de 17.12, ser “a pedido ou por conveniência de serviço”, neste caso teve lugar segundo as regras da primeira espécie. Ou, dito pela negativa, não foi por conveniência de serviço.

Também não aconteceu por motivo de progressão na carreira do funcionário. É que, deixando de lado outras perplexidades quanto a saber se (i) há uma carreira autónoma do pessoal de chefia tributária, se (ii) os cargos de chefia, exercidos em comissão de serviço (art. 17°/l do DL nº 557/99, de 17.12) não estão integrados em qualquer carreira ou se (iii) fazem ainda parte da carreira de origem (cf. arts 1° e 15° a 24° do DL nº° 557/99 e mapas I a V anexos), é inequívoco que, na situação concreta, não houve qualquer progressão. É certo que o recorrente mudou do cargo de Adjunto do Chefe de Repartição de Finanças, de Gouveia, de nível 1, para o cargo Chefe de Repartição de Finanças de Penalva do Castelo, de nível 2 (vide despacho de nomeação publicado no DR, II Série, de 2000.09.21, n° 219, pág. 15472). Todavia, na carreira de inspecção tributária, à qual regressará se for dada por finda a comissão de serviço (art. 21°/1 do DL 557/99), manteve a mesma categoria de inspector tributário e, dentro do grupo de pessoal de chefia, o lugar de origem e o lugar de destino estão no mesmo patamar. Ao mesmo tempo que passou de Adjunto a Chefe, transitou para repartição de nível inferior, sendo que o recrutamento, quer para Adjunto de Repartição de nível 1, quer para Chefe de Repartição de nível 2, é feito de entre funcionários pertencentes às categorias do grau 4 do grupo de pessoal da administração tributária (art.15°/l/b) do DL 557/99), significando isto que, em termos de chefia, os cargos de Adjunto de nível 1 e Chefe de nível 2 são equivalentes.

No caso em apreciação não estão, pois, verificadas as condições necessárias à constituição ou manutenção do subsídio - conveniência de serviço e progressão na carreira - previstas no art. 34°/1 do DR 54/80 e, por conseguinte, o acto contenciosamente impugnado, relevando num domínio de discricionariedade zero está conforme ao bloco de legalidade aplicável, ainda que, porventura, algum dos outros fundamentos superabundantes se mostre vicioso (utile per mutile non vitiatur).

Assim, ainda que por razões diversas das que dele constam, deve manter-se o acórdão recorrido.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros).

Procuradoria: 100 € (cem euros).

Lisboa, 19 de Dezembro de 2006. - Políbio Henriques (relator) – João Belchior – Edmundo Moscoso.