048050 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Cada um dos actos processadores de vencimento dos funcionários públicos é um acto administrativo autonomamente recorrível, sempre que não tenha havido um acto prévio visando definir "ad futurum" a situação do interessado no seu estatuto remuneratório (ou em qualquer dos seus componentes). II - Havendo um acto prévio com vocação de vigência sucessiva, os posteriores actos processadores de vencimento, são meros actos de execução daquele acto (pretérito), e, nessa medida, insusceptíveis de recurso contencioso ou hierárquico - art. 151º, 3 do CPA.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO do despacho da SECRETÁRIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E INOVAÇÃO, formulando as seguintes conclusões: os actos hierarquicamente recorridos (actos de processamento de vencimentos) não são actos de execução, mas autonomamente recorríveis; houve, no decurso da relação funcional da recorrente com o Estado, uma alteração normativa acerca da remuneração das funções de coordenação do ensino de Português no estrangeiro; com essa alteração – com base em normas que a recorrente desconhece e que, apesar de o ter solicitado, nunca lhe foram dadas a conhecer – foram e são outras pessoas, com requisitos não superiores aos da recorrente, remuneradas com vencimentos mensais muito superiores aos que esta auferia, nos meses em causa neste processo; se a remuneração estabelecida para as pessoas que, em funções idênticas às da recorrente, releva duma norma (que nunca à recorrente foi dita qual seja) que permita esse tratamento desigual de situações iguais, essa norma é inconstitucional, por violação do art. 13º da Constituição; cada acto mensal de processamento de vencimentos é, segundo a jurisprudência, um acto administrativo autonomamente recorrível, o que constitui uma norma que, no caso presente, foi violada; havendo alteração das normas com base nas quais se estabelece o vencimento de um funcionário público, cai a base legal dos actos de processamento dos vencimentos anteriores, pelo que os actos de processamento, depois dessa alteração impugnáveis com base nas novas normas adequadas. Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido para que se decida no sentido de a entidade recorrida poder igualizar as remunerações dos funcionários na situação em que a recorrente se encontrava, de acordo com as normas remuneratórias que passaram a ser adoptadas desde que começou a ser atribuído ao exercício de funções como as que a recorrente exercia, a remuneração correspondente ao 10º escalão da carreira docente. A entidade recorrida contra-alegou defendendo a manutenção do Acórdão, e concluindo: porque os actos de processamento dos vencimentos subsequentes nunca alteraram o definido nos despachos que regulam a situação retributiva da recorrente, se configuram actos meramente executórios; nada há, assim, a censurar no douto Acórdão; pelo que deverá ser mantido, negando-se provimento ao recurso. O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto O Acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos: a recorrente, em 15-6-98, interpôs um recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Educação, onde solicitou a revogação dos actos de processamento dos seus vencimentos relativos aos meses de Março e Abril de 1998, e a substituição de tais actos por outros que determinassem a sua remuneração pelo 10º escalão, além do subsídio – fls. 20 a 22 do apenso ; o vencimento e demais retribuição de coordenação a auferir pela recorrente no exercício das funções de coordenação do ensino português da República da África do Sul foram estabelecidas no despacho conjunto n.º 78/SERE/SECP/89, de 8/11, publicado no DR II Série de 13-12, o mesmo que procedeu à nomeação da recorrente para o desempenho de tais funções; por despacho datado de 27-10-98, da Secretária de Estado e Inovação, de teor “concordo”, aposto sobre informação n.º 306/JF/SEEI/98, a fls. 3 e 4 do processo apenso, e cujo teor integral aqui se dá como reproduzido foi o recurso hierárquico referido em a) “rejeitado, nos termos da alínea b) do art. 173º do CPA ”, por se ter entendido que os actos recorridos hierarquicamente eram meros actos de execução do despacho conjunto n.º 78/SERE/SECP/89, de 8/11; pelo despacho conjunto n.º 31/SERE/SECP/91 foi determinada a continuidade das funções da recorrente no ano lectivo de 1991/92; pelo despacho conjunto SECP/SEEBS/93, de 28-8-93, publicado no DR II Série de 15/9, a recorrente passou a desempenhar aquelas funções em regime de requisição, referindo tal despacho que “os coordenadores manterão os vencimentos e subsídios que lhe têm sido atribuídos”. 2.2. Matéria de direito O Acórdão recorrido julgou improcedente o recurso contencioso, por entender que o recurso hierárquico foi bem rejeitado. Na verdade, argumenta o Acórdão “ a situação da recorrente, no que aos vencimentos respeita, foi definida pelos despachos de 1989 e de 1993, supra referenciados, com os quais a recorrente se conformou, não obstante dos mesmos ter tido conhecimento, não só através da respectiva publicação, como também através do subsequente processamento mensal dos vencimentos em seu cumprimento. Assim, porque os actos de processamento subsequentes, em nada alteraram o definido nos citados despachos, apresentam-se, no caso vertente, como actos meramente executórios – cfr. neste sentido os acórdãos do STA (Pleno) de 25-1-84 e de 28-3-84, in Ac. Dout. 276/1451, respectivamente). Efectivamente, foram tais despachos os actos administrativos que definiram, no caso concreto, a situação da recorrente, mormente quanto ao vencimento e outras retribuições a receber ” – cfr. fls. 56 dos autos . A recorrente insurge-se contra o decidido no Acórdão por entender que os actos hierarquicamente recorridos não são actos de execução, mas sim actos autonomamente recorríveis (conclusão a)), de acordo com a actual jurisprudência deste Supremo Tribunal ( primeiro argumento ); Nas conclusões b) a f) a recorrente desenvolve uma argumentação tendente a demonstrar que cada acto de processamento do seu vencimento deve ser alterado de acordo com as normas (que lhe não foram comunicadas e que por isso desconhece) que levaram a Administração a retribuir de forma mais elevada os funcionários com funções idênticas às que desempenhou. É precisamente essa alteração dessa base legal tornaria, a partir daí, os referidos actos impugnáveis ( segundo argumento ). A questão objecto deste recurso é a de saber se o recurso hierárquico foi bem ou mal rejeitado – o que depende da natureza dos concretos actos de processamento. Vejamos, então a questão, tendo em atenção os dois argumentos da recorrente: i) todo o acto de processamento de vencimento é um acto recorrível. Começa a recorrente por defender que cada acto de processamento de vencimento é um acto administrativo autónomo, que não se limita a dar execução aos actos anteriormente praticados. Ora, não é bem assim; ou melhor, não é sempre assim. Este Supremo Tribunal tem entendido que cada acto de processamento de vencimento é em regra um acto administrativo recorrível. – cfr. entre outros os acórdãos do STA de 17–12-98, 26-4-98, 10-11-98 e 18-3-99, nos recursos 40416, 39625, 40276, 41173 e 32798, respectivamente. Todavia, apesar desse entendimento, hoje, pacífico é possível uma divisão nos referidos actos de processamento de vencimento, por forma a excluir, em certos casos, essa recorribilidade. O Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno) de 27 de Maio de 1999, BMJ, 487/pág. 179, faz essa divisão , de acordo com uma diferença específica que se nos afigura relevante e pertinente: “(...) Efectivamente, - diz o Acórdão - como se colhe da matéria de facto considerada provada pela subsecção o processamento do referido abono não resultou de qualquer acto prévio visando definir “ad futurum” a situação do interessado neste particular aspecto do seu estatuto remuneratório. Se tivesse havido um acto com esse conteúdo, o despacho recorrido, definindo a situação em sentido contrário, no quadro do mesmo condicionalismo de facto e direito, poderia ser configurado como um acto revogatório, ainda que limitando os seus efeitos para futuro. Porém não há sombra de tal acto, resultando o prolongado pagamento ao recorrente daquele suplemento remuneratório de cada um dos actos de processamento, embora com repetição continuada num largo período (...)” Existem, assim, actos de processamento de vencimento que executam um acto prévio, proferido com vista a regular o futuro; e actos de processamento de vencimento sem esse acto: - no primeiro caso cada um dos actos de processamento de vencimento não é autonomamente recorrível, sendo, sim, recorrível o primeiro, que se consolida se não for objecto de impugnação, e goza da protecção da irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos, passado que seja o respectivo prazo; - no segundo caso , a ausência de um acto desse tipo a pré - determinar o conteúdo dos posteriores actos de execução, cada acto de processamento de vencimento é um acto administrativo, autonomamente recorrível, sem que a repetição, por prolongada que seja, faça precludir o prazo da impugnação contenciosa de cada um deles, pelo o interessado, ou da sua revogação, pela Administração. No caso dos autos, a situação remuneratória da recorrente fora prévia e expressamente definida no despacho de nomeação, com clara vocação de vigência sucessiva , pelo que está correcta a qualificação dos actos de processamento de vencimento da recorrente como actos de mera execução, contidos nos limites anteriormente definidos. A situação inclui-se, portanto, no primeiro caso de actos de processamento de vencimento, acima diferenciados. Na verdade, a recorrente fora nomeada para um lugar de coordenadora pedagógica pelo despacho conjunto 78/SERE/SECP/89, de 8 de Novembro de 1989 e publicado no DR II Série de 13 de Dezembro de 1989. Nesse despacho foi a recorrente, professora efectiva do 8º grupo A, designada para coordenar todas as actividades pedagógicas e didácticas relacionadas com o ensino da língua e cultura portuguesa na África do Sul. Nesse despacho estabeleceram-se ainda os termos da referida nomeação, o vencimento e demais retribuições a auferir pela recorrente: foi remunerada tendo em conta o seu vencimento em Portugal, sendo-lhe atribuído um subsídio no valor da diferença entre o seu vencimento em Portugal e o vencimento de um professor de igual categoria na África do Sul, acrescido ainda do subsídio de coordenação . O presente caso é, como se vê, um daqueles em que cada posterior acto de processamento de vencimento se limita a cumprir um despacho prévio, emanado da entidade competente, que, definiu a situação concreta da recorrente com vocação de vigência sucessiva. Existe, portanto, no momento da constituição da respectiva relação jurídica entre a recorrente e a Administração, um acto administrativo com intenção de vigorar na pendência dessa mesma relação. Ainda que cada acto de vencimento posterior possa ser um novo acto administrativo , o certo é que, relativamente às questões definidas pelo acto de nomeação, esses novos actos administrativos são de mera execução e, por isso, não lesivos. Como se diz no art. 151º do C. Proc. Adm. podem ser impugnados “administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedem os limites do acto exequendo ”. Este artigo 151º , 3 do CPA veio apenas consagrar o que já era doutrina e jurisprudência uniformes – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, Coimbra, 1997, pág. 724 e Ac.s deste STA de 16-4-96, rec. 37.420 e de 23-5-96, rec. 37.895. Tal não obsta a que alguns dos actos de processamento de vencimento posteriores sejam recorríveis; sê-lo-ão aqueles que excederem o que já estava definido e que, por isso, não se limitem a ser meros actos de execução, e na medida do excesso : seria o caso, por exemplo, de uma alteração do vencimento dos professores na África do Sul, com repercussões imediatas sobre o subsídio remuneratório da recorrente,. E seria o caso, na tese da recorrente, de haver uma alteração da base legal onde se fundamentou o primitivo acto regulador da situação. Mas, este último aspecto, constitui a questão que se abordará de seguida (o segundo argumento da recorrente). ii) a invocada alteração da base legal, e os seus reflexos na natureza do acto de processamento de vencimentos. Será que a alteração da base, legal na pendência da relação jurídica de emprego público, altera a natureza jurídica dos actos de processamento de vencimento? Será, e este é precisamente o caso dos autos, que a mera invocação de uma alteração da base legal , altera também essa natureza, mesmo quando não tenha havido alteração alguma ? A resposta à primeira questão é, a nosso ver, afirmativa. Mesmo quando existe um acto administrativo de vigência sucessiva, com intenção de regular para o futuro a situação do funcionário, se houver alteração da lei ( aplicável ) que regulamenta o vencimento do funcionário, cessa a vigência desse primitivo acto. Nos casos em que existe um acto administrativo prévio aos actos de processamento, esse acto pretende regular o futuro, mas só enquanto se mantiverem os mesmos pressupostos de direito . Caso contrário, os actos processadores de vencimento passavam a ser ilegais (por alteração da lei aplicável ) e irrecorríveis, o que é manifestamente impensável, face à recorribilidade de todos os actos lesivos – cfr. art. 268º da CRP. Nestes casos, a alteração da lei provocará necessariamente, uma de duas hipóteses: i) ou é proferido novo acto – que a partir daí e com vigência sucessiva – regulamente situação, ou então, ii) não sendo proferindo um acto com tal amplitude, cada acto de processamento posterior, é um acto administrativo autonomamente lesivo. Todavia, o presente caso, não se enquadra neste tipo de situações, que pressupõem a alteração da base legal. Ora, apesar da recorrente ter posto em dúvida essa alteração da lei, não foi isso que aconteceu, como vamos ver. A recorrente chegou à conclusão contrária, com a seguinte argumentação: se perante as mesmas funções, um funcionário passa a auferir vencimento superior, então houve alteração da base legal; se houve alteração da base legal, ou a lei alterada é vinculativa, e a não aplicação à requerente configura um vício de violação de lei, ou tal lei confere um poder discricionário e a sua não aplicação à recorrente, viola o princípio da igualdade. Mas a razão da diferença de vencimento com o funcionário referenciado, não foi a alteração da base legal, mas sim a diferença da base factual. No parecer, sob o qual foi aposto o “concordo”, que configura o acto recorrido, e na notificação feita à recorrente desse despacho recorrido foi referida a razão da divergência dos vencimentos auferidos pela recorrente e por ..., da seguinte forma: “ (...) - a recorrente sempre auferiu, pois a retribuição correspondente ao seu lugar de professora efectiva em Portugal, acrescida dos subsídios a que tinha direito . Por sua vez a licenciada ...,nomeada para as mesmas funções de coordenação na África do Sul, é licenciada em Línguas e Literaturas Modernas pela Universidade Clássica de Lisboa, tem o Proficience Certificate pela Universidade de Cambridge e à data da nomeação era professora do Instituto Superior de Línguas e Administração. Atendendo à sua situação profissional foi, no despacho de nomeação, fixada a remuneração correspondente ao 10º escalão da tabela aprovada, para os professores de ensino de português em vigor na África do Sul, acrescido do respectivo subsídio ” – cfr. fls. 2 dos autos . Do exposto decorre, com toda a evidência, que não foi qualquer alteração da base legal que disciplinava a relação de emprego público da recorrente, que esteve na origem da fixação do nível remuneratório da referida ..., mas sim a sua situação funcional, no lugar de origem . Nem sequer a recorrente alguma vez invocou em concreto qual a lei alterada. Limitou-se a inferir tal alteração do facto de haver vencimentos diferentes para funcionários a exercer as mesmas funções . E o seu erro está nesta inferência. Fez decorrer a alteração do vencimento de funcionários com idênticas funções de uma alteração legislativa, quando tal decorrência não é necessária, e, portanto, nem sempre é verdadeira . No caso dos autos, como se viu, a divergência remuneratória fora consequência, não da alteração da lei , mas da aplicação do mesmo quadro legal, a situações de facto diferentes – no caso, a situação de origem do funcionário requisitado . Assim, não havendo qualquer alteração da base legal, os actos de processamento de vencimentos da ora recorrente nunca deixaram de ser meros actos de execução, uma vez que se limitaram – no mesmo quadro legal – a aplicar as regras remuneratórias definidas no despacho de nomeação. Com efeito, mesmo que a situação de origem da referida funcionária esteja mal definida, e ainda que o seu regime remuneratório devesse ser diferente, tal erro – na qualificação jurídica dos motivos de facto - não se projecta sobre o regime legal aplicável à ora recorrente, nem transforma como é evidente em recorríveis, actos que o não eram. Deste modo, e consequentemente, o recurso hierárquico de tais actos foi bem rejeitado, pelo que o acórdão do Tribunal Central Administrativo que julgou improcedente o recurso contencioso deve ser mantido. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 300 € Procuradoria: 50%. Lisboa, 4 de Novembro de 2003 António São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – Alberto Augusto Oliveira