044491 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto administrativo e o acto da sua notificação são realidades diferentes, sendo que as irregularidades desta, designadamente a omissão da notificação da fundamentação do acto, não atingem a validade deste;

II- Nesta conformidade, e porque a notificação é um acto exterior ao acto notificado, as irregularidades daquela relevam apenas para eficácia do acto notificado e não constituem fundamento da impugnação do acto;

III- Encontra-se fundamentado de facto e de direito o acto do governador civil que determina o encerramento de determinado declarando expressamente que o faz ao abrigo do artigo 55.º do DL 328/86, de 30 de Setembro, e face a proposta fundamentada da câmara municipal;

IV- A existência da proposta camarária fundamentada não é matéria de fundamentação do acto, mas um pressuposto do acto;

V- Nos termos do artigo 55.º do DL 328/86, de 30 de Setembro, a competência do governador civil para determinar o encerramento de estabelecimentos não estava circunscrita aos casos em que se verificasse que a abertura ou exploração dos mesmos se tinha efectuado sem licença ou alvará para cuja emissão fosse também ele o competente;

V- Os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e não criar decisões sobre matéria nova (art.s 676.º, n.º 1 e 684.º, n.º 3 do CPC), não sendo, assim, lícito às partes suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, excepto nas situações em que a lei preveja diversamente ou em matérias de conhecimento oficioso;

VI- A falta da menção de delegação de poderes no acto, não acarreta a invalidade deste constituindo mera irregularidade.

Acordam, em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 28.6.96, do Vice-Governador Civil do Porto, que ordenou o encerramento do estabelecimento de restaurante denominado “...”, sito no lugar do Pinhal Basto, freguesia de Caramos, Felgueiras.

Indicou como contra-interessados a Câmara Municipal de Felgueiras e ... e marido.

Na contestação, estes últimos deduziram a ilegitimidade dos recorrentes.

Por despacho de fls. 47v, 48, foi julgada improcedente aquela excepção, não tendo havido recurso de tal decisão.

1.2. Pela sentença de fls. 58-64, foi negado provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o recorrente interpôs apresentou o presente recurso, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:

“A- O acto recorrido padece da falta de fundamentação, porque não existe qualquer proposta formal da Câmara Municipal tendente ao encerramento, e os pareceres jurídicos e informações enviados do Governo Civil, não foram notificados ao recorrente.

Acresce que em lugar algum a entidade recorrida diz concordar com a fundamentação da Câmara Municipal o que é exigido pelo art.º 125.º C.P.Adm.

O acto recorrido violou os arts. 124 e 125 do C.P.Adm. e que também sucedeu com o Tribunal recorrido.

O despacho recorrido apenas determinou o encerramento «na parte de restaurante» e não na de café e adega.

B- O acto recorrido enferma de violação da lei por erro nos pressupostos de facto. O Governo Civil só pode determinar o encerramento de estabelecimento, quando este não disponha da licença de funcionamento, alvará de abertura ou alvará sanitário, a emitir por esta entidade.

O Governo Civil partiu do princípio de que o estabelecimento carecia deles, mas o mesmo dispõe do Alvará de Abertura 127-C de 15-11-90.

C- O acto recorrido padece de incompetência porque no caso de ausência de licença de ocupação quem é competente para o encerramento é a Câmara Municipal e não o Governo Civil, como dispõe o DL 445/91 e o RGEU no seu art.º 165.º, normativos que foram violados pelo autor do acto recorrido e pelo Tribunal «a quo».

Igualmente estes normativos foram violados por recurso ao DL 328/96, que foi revogado pelo DL 327/95, de 5-12.

D- A falta de menção à delegação de poderes é essencial do acto administrativo – art. 123-2, a) C.P.Adm., e é motivo de invalidade do mesmo, por anulabilidade.

Mantém-se pois os vícios apontados ao acto e as razões da requerida invalidade, cujo conhecimento se peticiona.

Termos em que por violação dos normativos invocados, deve ser anulado o despacho do Sr. Vice Governador Civil do Porto de 28/6/96 que ordenou o encerramento do «...», na parte de restaurante”.

1.4. A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo:

“A- O acto impugnado, que é o proferido pelo Vice-Governador Civil do Porto, está devidamente fundamentado, mencionando não só a norma jurídica ao abrigo do qual foi proferido (art. 55° do DL 328/86), como também o facto (a comunicação fundamentada da Câmara) que integra a previsão daquela disposição.

B- Para além de não ter existido qualquer erro sobre os pressupostos de facto, nunca tal erro seria imputável ao despacho impugnado, que teve por único fundamento de facto a comunicação enviada pela Câmara Municipal de Felgueíras em 15 de Março de 1996 – que inegavelmente existiu e estava fundamentada.

C- Devendo a validade do acto recorrido ser apreciada à luz da lei em vigor à data em que foi praticado - sendo como tal inócua a revogação do Dec-Lei n° 328/86, operada pelo Dec-Lei n° 327/95 – é manifesto que não padece o mesmo do vício de incompetência.

D- A falta de menção de delegação de competências constitui simples irregularidade formal, que se degrada em não essencial, passando a constituir uma irregularidade que não afecta a validade do acto, quando se alcança o objectivo pretendido por lei, no que respeita ao meio de impugnação contenciosa utilizado pelo recorrente - como sucedeu neste caso”.

1.5. Os contra-interessados não alegaram.

1.6. O EMMP emitiu parecer no sentido de manutenção da sentença, considerando que “o acto contenciosamente recorrido está fundamentado sendo os seus pressupostos de facto existentes e verdadeiros”, também não se verificando incompetência do autor do acto, “sendo certo que a falta de menção, no despacho recorrido, da respectiva delegação de poderes constitui uma mera irregularidade”. Entende que andou bem a sentença ao julgar não se verificarem os vícios que vinham assacados ao acto.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença considerou assentes os seguintes factos com interesse para a decisão:

“A) - O recorrente explora o estabelecimento de restaurante denominado «...», sito no lugar de Pinhal Basto, Caramos, Felgueiras

B) - Em 6.3.89, a Câmara Municipal de Felgueiras emitiu o alvará de licença sanitária n.º 7/90, para o restaurante referido em A) (cf. fls. 29 do PA)

C) - E, em 15.11.90, o Governador Civil do Porto emitiu o alvará de abertura para o mesmo restaurante (cf. fls. 35 do PA)

D) - Entretanto, em 29.10.90, a CM de Felgueiras havia deliberado declarar nulo e sem qualquer efeito o alvará emitido (cf. fls. 38 do PA)

E) - Após algumas queixas apresentadas pela proprietária do prédio onde o restaurante referido em A) é explorado, em 16.01.96, o departamento técnico da C. M. de Felgueiras prestou seguinte informação:

«Informo V. Ex.a que o prédio em causa não possui licença de ocupação referente ao R/Chão destinado a café e adega (...)" cf. fls. 107 do PA.

F) - Em 17-1-96 o Sr. fiscal prestou a seguinte informação:

«Informo V. Ex.as , (...) verifiquei que o rés-do-chão do prédio do Sr. ... está a ser ocupado com um restaurante e café, sem possuir licença de utilização, (...) elaborando o "auto de notícia" (cf. fls. 107 e 108 do P.A.)

G) - Em 17-2-96, foi emitido o parecer de fls. 107 verso do PA, aqui dado por reproduzido.

H) - Em 19-2-96, a técnica superior o consultor jurídico, emitiram o parecer de fls. 105 do PA, aqui dado por reproduzido.

I) - Por despacho exarado no parecer referido em H), em 9-3-96, foi, atenta ao parecer e informação técnica ordenada a remessa dos autos ao Governador Civil do Porto.

J) - Em 29.03.96, é emitido o seguinte parecer:

«Propõe, fundamentalmente a Câmara Municipal de Felgueiras o encerramento do estabelecimento em epígrafe, o qual vem funcionando ao abrigo da licença da abertura e funcionamento concedidos por este Governo Civil ao abrigo do alvará sanitário entretanto declarado nulo e de nenhum efeito por deliberação Municipal.

A competência para tal acto de encerramento pelo Governador Civil é atribuída pelo disposto no art° 55° do Dec. Lei n° 328/86 de 30-09(cf. fls. 113 do PA).

L) - Em 28.06.96, o Sr Vice Governador Civil do Porto exarou o seguinte despacho:

«Face à proposta fundamentada da C. M. de Felgueiras, ao abrigo do disposto no art° 55° do D.L. 328/86 de 30.09 determino o encerramento.

Comunique-se à C. M. de Felgueiras e ao interessado através da autoridade policial» - acto recorrido.

M) - O recorrente foi notificado deste despacho em 19.08.96 (cf. Fls.118 do P.A.)”.

2.2. O recorrente contencioso imputou ao acto recorrido vários vícios e o tribunal a quo apreciou-os, pela seguinte ordem: vício de forma - por falta de fundamentação -, vício de violação de lei - por erro nos pressupostos de facto -, vício de incompetência e vício decorrente da falta de menção de delegação de poderes.

É também por esta ordem que o recorrente vem, agora, assacar erro de interpretação à sentença, na medida em que considerou que o acto deles não padecia.

Sendo adequada, apreciaremos o recurso pela ordem das respectivas conclusões.

2.2.1. Alega o recorrente, na conclusão A, erro de julgamento da sentença face aos artigos 124.º e 125.º do Código do Procedimento Administrativo, pois que, ao contrário do que julgou, o acto não se encontra fundamentado.

Não está em discussão que o acto de encerramento de estabelecimento tem que ser fundamentado (artigo 124.º, n.º 1, alínea a), do CPA), nem está em discussão a doutrina sobre os requisitos da fundamentação previstos no artigo 125.º do CPA - a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, equivalendo à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

A sentença enunciou, a propósito, vária doutrina e jurisprudência que o recorrente não controverte.

E, como “é jurisprudência pacífica, um acto estará suficientemente fundamentado sempre que um destinatário normal, colocado perante o acto em causa, possa ficar ciente do sentido da decisão nele prolatada e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação” (cfr. acórdão de 28.02.2002, rec. 48.071).

A questão surge é na aplicação do artigo 125.º do CPA ao caso concreto.

Recordemos o teor do acto.

“Face à proposta fundamentada da C. M. de Felgueiras, ao abrigo do disposto no art° 55° do D.L. 328/86 de 30.09 determino o encerramento.

Comunique-se à C. M. de Felgueiras e ao interessado através da autoridade policial – 28/06/96”.

Ora, o recorrente aponta que “não existe qualquer proposta formal da Câmara Municipal tendente ao encerramento e os pareceres jurídicos e informações enviados do Governo Civil, não foram notificados ao recorrente.

Acresce que em lugar algum a entidade recorrida diz concordar com a fundamentação da Câmara Municipal o que é exigido pelo art.º 125.º C.P.Adm”.

Vejamos.

O acto contenciosamente recorrido indica, sem margem para dúvidas, o dispositivo legal ao abrigo do qual é praticado. E na realidade, se bem que na alegação o recorrente não utilize a dicotomia fundamentação de facto/fundamentação de direito, toda a construção da peça está dirigida à carência de fundamentação de facto e não à carência de fundamentação de direito.

Observemos agora, directamente, o que vem apontado na alegação:

2.2.1. a) A não notificação dos pareceres jurídicos e informações.

Diga-se, desde já, que o recorrente não suscitou esta questão na vertente contenciosa do recurso, pelo que ela não foi objecto da decisão impugnada.

Ora, os recursos jurisdicionais visam modificar as decisões recorridas e não criar decisões sobre matéria nova (art.s 676.º, n.º 1 e 684.º, n.º 3 do CPC), não sendo, assim, lícito às partes suscitar questões que não tenham sido objecto das decisões impugnadas, excepto nas situações em que a lei preveja diversamente ou em matérias de conhecimento oficioso (cfr. Acs de 24.11.92, rec. 30535, de 23.03.00, rec. 45165, de 4.5.00, rec. 45905, de 20.11.2002, rec. 42180).

Sempre se dirá, no entanto, que, se um acto administrativo apresenta fundamentação por remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas, conforme permite o artigo 125.º, n.º 1, do CPA, e se ao interessado não é dado conhecimento desses documentos, se ele não é deles notificado, nem por isso passa o acto a ficar desprovido de fundamentação.

É que o acto administrativo e o acto da sua notificação são realidades diferentes, sendo que as irregularidades desta, designadamente a omissão da notificação da fundamentação do acto, não atingem a validade deste (cfr., p. ex., MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, JP GONÇALVES, JP AMORIM, in “Código de Procedimento Administrativo anotado”, 2.ª Edição, Almedina 1997, pág.356 e 358).

A notificação é um acto exterior ao acto notificado, as irregularidades daquela relevam apenas para eficácia do acto notificado e não constituem fundamento da impugnação do acto (cfr., p. ex., Ac. de 28.3.2001, rec. 43368); se o interessado entender que o conhecimento da fundamentação do acto é imprescindível para tomar a opção entre a conformação com esse acto e a sua impugnação, pode lançar mão da faculdade prevista no art. 31º da LPTA. (cfr., p. ex., Ac. de 7.3.2002, rec. 48335).

A não notificação dos pareceres jurídicos e informações não seria, assim, razão de invalidade do acto administrativo.

2.2.1. b) Inexistência de qualquer proposta formal da Câmara Municipal tendente ao encerramento;

- Inexistência de declaração de concordância com a fundamentação da Câmara Municipal.

Como se viu, nos termos da segunda parte do n.º 1 do artigo 125.º do CPA, a fundamentação do acto administrativo pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior proposta, que constituirá, nesse caso, parte integrante do respectivo acto.

No caso dos autos, o acto recorrido sustenta-se numa proposta camarária, que é, ela mesmo, condição para que o acto possa ser praticado. Se o acto declara, expressamente, que a proposta camarária está fundamentada, parece inequívoco que ele acolhe tal proposta como fundamentada.

Para o acto em causa não há outra fundamentação de facto necessária.

O destinatário sabe que a razão de facto que leva à prática do acto é a existência de uma proposta camarária que o autor do acto considerou fundamentada.

Não há mais nada a exigir.

O acto dá a conhecer, pois, com meridiana nitidez, todo o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade decidente, de maneira que o interessado pode compreender, em plenitude, a razão e sentido da decisão.

Deste ponto de vista, nenhuma viciação por falta de fundamentação de facto se poderá apontar ao acto, e, do mesmo modo, nenhum erro há a assacar à sentença que julgou não verificada a alegada não fundamentação de facto.

Outra questão é a de saber se, efectivamente, existe a dita proposta fundamentada.

Aqui, o problema desdobra-se em dois:

Primeiro: a existência de proposta;

Segundo: a fundamentação da proposta.

Isto é, pode não existir sequer proposta; mas pode existir proposta, (“comunicação”, diz a lei) e não ser proposta fundamentada.

Em qualquer destes casos, a questão não é já de fundamentação, mas da veracidade dos pressupostos de facto.

E é, afinal, o que quererá defender o impugnante quando alega “que não existe qualquer proposta formal da Câmara Municipal tendente ao encerramento”.

Isto é, o interessado discorda não já da fundamentação do acto, mas da existência de um seu pressuposto.

Embora tendo-o colocado na perspectiva da falta de fundamentação, não é essa errada qualificação do vício que impede o seu conhecimento. Ele encontra-se alegado, e o correcto enquadramento jurídico é dever oficioso do tribunal (artigo 664.º do CPC). Por isso, realizar-se-á a sua apreciação, mas em momento em momento ulterior.

Por ora, deverá concluir-se pela improcedência da alegação (conclusão A) no que respeita ao imputado erro da sentença na interpretação e aplicação dos artigos 124.º e 125.º do CPA.

2.2.2. a) Na conclusão B, alega o recorrente erro nos pressupostos de facto:

“O acto recorrido enferma de violação da lei por erro nos pressupostos de facto. O Governo Civil só pode determinar o encerramento de estabelecimento, quando este não disponha da licença de funcionamento, alvará de abertura ou alvará sanitário, a emitir por esta entidade.

O Governo Civil partiu do princípio de que o estabelecimento carecia deles, mas o mesmo dispõe do Alvará de Abertura 127-C de 15-11-90.

Ao contrário do alegado, não resulta do acto que ele tenha partido do princípio de que o ora recorrente não dispunha de alvará de abertura.

Muito menos da sentença, que expressamente considerou a existência desse alvará na sua fundamentação: “É certo que lhe foi concedido pelo Governo Civil do Porto em 1989, o respectivo alvará de abertura” (fls. 63.)

Não obstante, e ainda de acordo com o que, imediatamente a seguir, a sentença ponderou, esse alvará de abertura “não substitui a licença municipal de utilização, conforme estipula o n.º 3 do artigo 37.º do Dec-Lei n.º 328/86” (fls. 63).

E, na verdade, dispõe o citado artigo 37.º

“1- A autorização de abertura dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma constará de alvará a emitir pelo governo civil do distrito onde se situar, nos termos a definir em regulamento.

2- O alvará previsto no número anterior substitui todas as licenças e alvarás que eram exigidos para efeitos da exploração destes estabelecimentos até à entrada em vigor do presente diploma.

3- O alvará a que se refere o presente artigo é independente e não substitui a licença municipal de utilização dos edifícios onde se encontra instalado o estabelecimento.”

Há, pois, um alvará de abertura emitido pelo governo civil que substitui todas as licenças e alvarás, excepto no que respeita à licença municipal de utilização dos edifícios onde se encontra instalado o estabelecimento, que é expressamente afastada daquela substituição.

Ora, o recorrente não contesta que não dispunha de licença de utilização camarária, sendo que foi este o pressuposto de facto que o tribunal considerou subjazer à proposta camarária tida em conta pelo acto recorrido.

Por isso, se o recorrente considerava que o acto se baseara na falta de alvará de abertura, havia de ter atacado a sentença por errada interpretação daquela proposta, pois no recurso jurisdicional é a sentença que está directamente em discussão, não o acto contenciosamente recorrido. O recorrente não atacou a sentença nesse ponto, pelo que há que respeitar a interpretação do acto por ela realizada.

2.2.2. b) Pois que estamos em sede de discussão de erro nos pressupostos, debrucemo-nos, então, agora, sobre a supra enunciada alegação de inexistência de proposta camarária no sentido do encerramento, cuja apreciação havíamos relegado para momento ulterior.

É que, se, afinal, não tiver existido proposta camarária, fica o acto carente do seu pressuposto de facto imediato.

Segundo alega o recorrente, “compulsados os autos, em lado algum se vislumbra uma proposta fundamentada da C.M.Felgueiras a propor o encerramento. Na verdade, o que existe, do lado da C.M., é um ofício de 15.03.96, onde é dado a conhecer ao Sr. Governador Civil que a Sra. Presidente da Câmara com base nas informações e pareceres anexo (não em proposta) decidiu solicitar o encerramento” (fls. 69. v ).

Contra-alega a autoridade recorrida no sentido de que “o Recorrente joga com as palavras, para dizer que afinal não havia «proposta» da Câmara Municipal, mas apenas um «ofício» desta, em que solicita o encerramento, com base em informações e pareceres” (fls. 75).

De acordo com a matéria de facto provada, em 19 de Fevereiro de 1996 foi emitido um parecer por uma técnica superior e um consultor jurídico da CM de Felgueiras no qual, entre o mais, se emite o seguinte:

“Ora, nos termos do n.º 1 do art. 55.º deste diploma [DL n.º 328/86] repristinado, compete ao Governo Civil do distrito onde se situem os estabelecimentos ordenar o encerramento dos mesmos, mediante comunicação fundamentada da Câmara Municipal.

Essa fundamentação consta das informações do Departamento Técnico que devem ser remetidas com o pedido de encerramento”.

Sobre esse parecer foi exarado o despacho da Presidente da Câmara, de 9.3.96, do seguinte teor:

“Ao D.T. Atento o presente parecer e pedido de informação da IGAT remeta-se ao Governo Civil informação sobre o processo para que proceda de conformidade, como se refere no parecer. Providencie-se resposta à IGAT”.

E pelo ofício de 15.3.96, o director do departamento técnico da Câmara, por delegação da Presidente da Câmara, procedeu à seguinte comunicação ao governador civil do distrito do Porto:

”Comunico a V. Exa. que por despacho da Exma. Senhora Presidente de 96.03.09, no uso de competências que lhe foram delegada por deliberação da Câmara Municipal de 95.10.16, foi decidido solicitar a V. Exa. o encerramento do estabelecimento referenciado em epígrafe, com base em informações e pareceres jurídicos, cujas cópias me permito remeter em anexo.

Esta comunicação dá também resposta aos V/ofícios (...)”.

Não vem questionada a correspondência do teor da comunicação efectuada pelo ofício de 15.3.96 com o despacho da presidente da Câmara.

E, na verdade, ao despachar para se proceder em conformidade com o parecer, no qual expressamente se sugeria comunicação ao Governo Civil para pedido de encerramento, não se pode duvidar que o sentido do despacho foi, como se escreve no ofício, o de se pedir o encerramento.

O teor do ofício de 15.3.96, preenche, pois, a previsão de “comunicação” requerida no n.º 1 do artigo 55.º do DL 328/86.

E a fundamentação dessa comunicação assenta, tal como nela se declara, nas informações e pareceres jurídicos que remete em anexo.

Se para o acto administrativo a lei permite uma fundamentação por remissão, não se descortina como a comunicação a que reporta o n.º 5 do artigo 55.º não possa ser, igualmente, fundamentada por remissão.

Não estando em discussão, nesta vertente de apreciação, que essas informações e pareceres não pudessem servir de suporte ao pedido de encerramento (por exemplo, por nada terem a ver com tal matéria, ou por serem obscuros, contraditórios ou insuficientes), haverá de concluir-se que, não só existiu comunicação camarária, como tal comunicação preenchia o conceito de “comunicação fundamentada” inscrito na lei como pressuposto da prática pelo governador civil de acto ao abrigo do n.º 1 do artigo 55.º do DL 328/86.

Improcede, assim, o que respeita à conclusão B e, ainda, o que da conclusão A foi apreciado nesta sede.

2.2.3. Analisemos, de seguida, o arguido erro da sentença quanto ao alegado vício de incompetência (conclusão C).

Sustenta o recorrente, no corpo das alegações, que “quando o encerramento do estabelecimento deriva da falta de licença de utilização a competência para tal encerramento é da Câmara Municipal”, e que a sentença “confunde dois regimes de encerramento dos estabelecimentos: um da responsabilidade do governo civil, previsto no art.º 55.º do DL 328/86, que apenas pode ter lugar quando faltem o alvará sanitário ou o de abertura cuja emissão é da sua responsabilidade. Outro, da responsabilidade e competência da Câmara Municipal, quando a causa do encerramento seja a ausência de licença de utilização.

Ora, é bom de ver que no caso em apreço, quem poderia determinar o encerramento – se fosse legal – ou o despejo sumário do estabelecimento seria a Câmara Municipal e nunca o Governo Civil” (fls. 70).

É este entendimento que vem sintetizado na conclusão C.

Refira-se, em primeiro lugar, que não está em discussão a persistência, à época, dos poderes de polícia dos governadores civis, designadamente para determinarem o encerramento de estabelecimentos, o que foi exaustivamente tratado, com resposta positiva, no Ac. deste STA de 2.2.2000, rec. 38062 (Apêndice de 8 de Nov. 2002, em especial, págs. 813-4).

Saliente-se, em seguida, que o recorrente não indica em que preceito se baseia para defender a tese da competência camarária para o encerramento com exclusão da competência do governador civil.

Se se considerasse aplicável ao caso o artigo 165.º do RGEU, como defende o recorrente (porventura, ao abrigo do regime transitório do artigo 72.º, do DL 445/91), logo se detectaria que nele se prevêem diversas medidas, mas nenhuma é a de encerramento de estabelecimento

E também o DL 445/91 prevê diversas medidas mas não a de encerramento.

Não é de afastar que algumas medidas, por exemplo, o despejo sumário (artigo 165.º do RGEU), a sanção acessória de interdição do exercício no município, até ao máximo de dois anos, da profissão ou actividade conexas com a infracção praticada (artigo 55.º, n.º 1, b), do DL 445/91), produzam efeitos práticos similares aos da medida de encerramento, mas não são, indiscutivelmente, a mesma medida, e, por isso, não podem servir de alicerce à tese dualista competência camarária/competência do governador civil.

E, ademais, não se pode esquecer que tanto o RGEU como o DL 445/91 têm escopos diferentes dos do DL 328/86 – este estabelece normas respeitantes ao aproveitamento dos recursos turísticos do País e ao exercício da indústria hoteleira e similar, por isso que era vulgarmente conhecido por “lei hoteleira”, aqueles estabelecem o regime geral das edificações urbanas e o regime de licenciamento de obras particulares, respectivamente.

Nos termos do artigo 55.º do DL 328/86,

“1- O encerramento dos estabelecimentos abrangidos pelo presente diploma, ou de partes individualizadas deles, será ordenado pelos governos civis dos distritos onde se situarem, mediante comunicação fundamentada da Direcção-Geral do Turismo ou da câmara municipal respectiva.

2- Quando se trate de estabelecimentos, ou de partes individualizadas, cujo licenciamento seja também da competência da Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor, o seu encerramento poderá ser realizado ainda mediante comunicação fundamentada desta Direcção-Geral.

3- O encerramento do estabelecimento determinará a cassação do respectivo alvará de abertura.”

A restrição do âmbito de previsão da norma à competência dos governos civis para as situações em que se verificasse inexistência de alvará ou licença de responsabilidade de emissão do próprio governo civil não se afigura de colher.

Desde logo, porque se o encerramento derivasse apenas da inexistência de acto prévio do próprio governador civil não se compreenderia que tal decisão estivesse dependente de comunicação fundamentada da Direcção-Geral do Turismo ou da câmara municipal, não o podendo fazer o governador civil, por iniciativa própria.

Depois, porque resulta da leitura conjugada do n.º 1 e do n.º 2 do preceito que ele tem sentido diverso do pugnado pelo recorrente.

No n.º 1 a lei enunciou a DGT e a câmara municipal porque são não só as entidades normalmente competentes para a emissão da autorização prévia ao início da exploração (artigo 36.º, n.º 1, alíneas a) e c)), como porque são as entidades encarregadas da própria fiscalização do cumprimento da lei, que culmina na sua competência para o processo contraordenacional (artigo 77.º)

Mas porque, para certos estabelecimentos, também pode ser exigido licenciamento da Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor (alínea d) do n.º 1 do artigo 36.º), veio o número 2 declarar, textualmente, que, nesses casos, o encerramento pode ser ainda realizado mediante comunicação fundamentada desta.

Quer dizer, contrariamente ao alegado, o artigo 55.º deve ser interpretado no sentido de que contempla as situações em que falece ao estabelecimento ou parte individualizada dele uma licença ou qualquer outro elemento cuja autoria, cuja proveniência, é exterior ao governo civil. Por isso que as entidades respectivas têm de fundamentar a proposta, a comunicação, para que o governador civil actue a sua competência de encerramento.

Com certeza que o encerramento de estabelecimentos envolve outras vertentes de análise, uma delas a de saber as situações em que se configura como sanção acessória de infracção contra-ordenacional (p. ex., artigos 74.º e 75.º) mas esse problema não foi colocado, extravasa o âmbito do presente recurso jurisdicional, e não é, aliás, problema de competência.

Em consequência, a sentença não errou quando julgou competente o governador civil para a prática do acto.

2.2.4. Ainda na conclusão C, alega o recorrente que o tribunal errou na determinação da norma aplicável, por estar revogado o diploma considerado.

Com efeito, o acto administrativo foi praticado ao abrigo do artigo 55.º do DL 328/96, e assim foi analisado na sentença. Alega o recorrente que tal diploma havia sido revogado pelo DL 327/95.

Efectivamente, pelo artigo 16.º, n.º 1, alínea g), o DL 327/95, de 5 de Dezembro, revogou expressamente o Decreto-Lei n.º 328/86.

Todavia, pela Resolução n.º 10/96, de 17 de Fevereiro, a Assembleia da República resolveu, nos termos dos artigos 172.º, n.os 1 e 4, e 169.º, n.º 5, da Constituição, recusar a sua ratificação, com repristinação das normas por ele revogadas.

Isto significa que, à data do acto impugnado – 28.6.1996 -, estava inquestionavelmente em vigor o DL 328/86.

Não houve, pois, qualquer lapso na determinação da norma aplicável.

2.2.5. Finalmente, o recorrente sustenta, como fizera na petição de recurso, que a omissão da existência de delegação de poderes, contrariando o disposto na segunda parte da alínea a) do n.º 2 do artigo 123.º do CPA, invalida o acto, gerando anulabilidade. Ao assim não julgar, está viciada a sentença.

Dispõe o artigo 123.º do CPA sobre as menções obrigatórias do acto administrativo, mas não são uniformes as consequências da falta de uma(s) ou outra(s).

Conforme é, desde há muito, jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, a falta de menção do uso de delegação de poderes, degrada-se em formalidade não essencial (irrelevante) se não afectou nem prejudicou o direito ao respectivo recurso contencioso (v., entre outros, Ac. de 21.3. 85, rec. 17869, in Acórdãos Doutrinais 287, pág. 1176 e segs, Ac. de 23.10.97, rec. 38.607, Ac. de 24/04/2001, rec. 039895, Ac. de 30.1.2002, rec. 46135).

Este jurisprudência é sufragada pela doutrina (p. ex., FREITAS DO AMARAL, colaboração de LINO TORGAL, em “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, Almedina, 2001, pág. 252 - “Por ocultarem elementos que dificultam a sua integral compreensão pelo destinatário ou destinatários, são irregulares os actos que, praticados ao abrigo de delegação ou subdelegação de poderes, não mencionem a existência dessas delegações ou subdelegações”; v, também, pág. 418; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, JP GONÇALVES, JP AMORIM, ob. cit., pág. 583).

No caso dos autos, o recorrente não ficou afectado no direito de recorrer, pois impugnou contenciosamente o acto vicegovernador civil que considerou lesivo dos seus direitos. Nenhum prejuízo lhe adveio, assim, da omissão daquela referência, pelo que tal formalidade se degradou em não essencial, não determinando qualquer invalidade do acto.

Improcede, pois, o analisado vício.

3.

Pelo exposto, não se verificando nenhum dos vícios assacados à sentença, nega-se provimento ao recurso, e confirma-se a mesma.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros)

Procuradoria: 100 € (cem euros)

Lisboa, 21 de Janeiro de 2003

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – Pires Esteves