048079 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) A... , com sede na Av......, n.º ...., ........, em Lisboa, líder do Consórcio A..., vem interpor recurso contencioso, ao abrigo das disposições do DL 134/98 , de 15 de Maio, do despacho, de 03.09.2001, do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural (SEDR), que adjudicou ao B.... , a "Elaboração das Cartas de Solos e de Aptidão das Terras da Região Interior Centro", no âmbito do Concurso Público Internacional n.º 8/99, lançado pela IHERA - Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente. A fundamentar o recurso, a recorrente alega, em síntese, o seguinte (vd. fl. 2 a 29, dos autos): o referido concurso público internacional foi anunciado no DR, III Série, n.º 95, de 23.4.99, sendo A... um dos concorrentes; por despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, de 27.3.00, os serviços de cartografia objecto do concurso foram adjudicados a um outro concorrente (B...); o ora requerente interpôs recurso contencioso desse acto de adjudicação, que veio a ser anulado, por acórdão deste Supremo Tribunal, de 19.12.00 (Rº 46513); na sequência desse acórdão anulatório, foi retomado o procedimento do concurso e proferido pelo SEDR, em 03.09.01, novo acto de adjudicação em favor da mesma B...; este acto de adjudicação é nulo, por violação do efeito preclusivo do referido acórdão anulatório, e padece de vício de violação de lei, por violação dos princípios da estabilidade do concurso e da imparcialidade e erro sobre os pressupostos de facto, e de vício de forma, por falta de fundamentação; II. Na resposta (fl. 112, ss.), a entidade recorrida suscitou a questão prévia da extemporaneidade do recurso. Para além disso, defendeu que a afirmação de discordância do acto recorrido com o acórdão anulatório de 19.12.00 deveria ter sido manifestada na sede própria, ou seja, no incidente de execução de julgado, nos termos do art.. 95 LPTA; e, ainda, que esse acto deu cabal execução aquele acórdão e não padece dos vícios que lhe imputa a recorrente. III. Na respectiva contestação (fl. 124, ss.), a recorrida particular B.... defende também a legalidade do acto contenciosamente impugnado. IV. Notificada para se pronunciar, sobre a questão prévia da extemporaneidade, suscitada pela entidade requerida, veio a recorrente, a fl. 182, ss., dos autos, defender a tempestividade do recurso, concluindo do seguinte modo: (i). o requerimento que a Requerente apresentou (cfr. doc. 2) não pode deixar de ter os efeitos do art. 31º da LPTA, em termos de suspensão do prazo para interposição do recurso contencioso; (ii). Não tendo a requerente sido notificada do texto integral do acto administrativo recorrido, por não contemplar a respectiva fundamentação, não pode tal "notificação" ser-lhe oponível, atenta a ineficácia da mesma; (iii). uma vez que a Requerente só teve acesso à fundamentação do acto recorrido em 18 de Setembro de 2001, é a partir desta data que se começa a contar o prazo de 15 dias para o recurso contencioso; (iv). nessa medida o recurso contencioso em alusão é tempestivo. O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer, a fl. 183, dos autos, no qual se pronuncia pela improcedência da questão prévia suscitada pela entidade recorrida. Refere que a notificação da recorrente só pode dar-se como efectuada em 18.09.01, data em que teve acesso ao texto integral do acto recorrido, depois de desencadear o procedimento previsto no art. 31 LPTA. Pelo que tendo a petição de recurso dado entrada em 02.10.01, o recurso é tempestivo. Por despacho do Relator, de fl. 194, dos autos, foi relegada para final a apreciação e decisão sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida. VI. A recorrente apresentou alegação, cujas conclusões são, em síntese, as seguintes: a questão prévia respeitante à extemporaneidade do recurso deve ser julgada improcedente, pelas razões que anteriormente expôs e que foram já acolhidas no acórdão que apreciou o pedido de medidas provisórias; o acórdão de 19.12.01 anulou o anterior acto de adjudicação, por violação do princípio da imparcialidade, decorrente desde logo do facto de a Comissão de Análise ter fixado parâmetros de avaliação em momento posterior ao conhecimento das propostas; assim, constituiu fundamento desse acórdão a inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores de ponderação do critério de adjudicação; o acto adjudicatório recorrido é nulo, por violação do art. 133, n.º 2, al. h) CPA, pois que Comissão de Análise das Propostas violou ostensivamente o efeito preclusivo do referido acórdão anulatório, ao limitar-se a expurgar os parâmetros nele julgados, em concreto, ostensivamente violadores do princípio da imparcialidade, retomando o concurso e avaliando as propostas com base nos restantes parâmetros fixados também após o conhecimento das diversas propostas; o acto recorrido viola, ainda, o caso julgado e bem assim o princípio da imparcialidade, uma vez que a Comissão de Análise das Propostas, no Relatório n.º 3 de Análise das Propostas, fixou novos parâmetros de avaliação, relativamente ao factor de ponderação F2: ‘experiência de funcionamento em equipa’ e o ‘carácter pluridisciplinar’ dos técnicos a afectar ao Estudo; quando a Comissão de Análise das Propostas procedeu à fixação dos sub-factores de ponderação dos critérios de adjudicação, um dos respectivos elementos (Engº C... ) conhecia já o teor das diversas propostas em concurso, por ter integrado Comissão de Abertura das Propostas; o que implica violação dos princípios da transparência e da objectividade dos procedimentos adjudicatórios; a eliminação de alguns dos parâmetros implicaria a reequação dos restantes, mediante redistribuição das correspondentes pontuações por estes; sem o que a nova avaliação das propostas implicou violação dos princípios da transparência e da estabilidade do concurso, determinantes de violação de lei (art. 135 CPA); a decidida anulação do anterior acto de adjudicação, pelo facto de a Comissão de Análise das Propostas ter fixado parâmetros de avaliação depois de conhecer o conteúdo das propostas, determinou, por interpretação extensiva do art. 44 , n.º 1, al. d) do CPA , o impedimento dessa Comissão para voltar a fixar parâmetros de avaliação e avaliar as propostas, no âmbito do concurso em causa; na avaliação referente ao Factor F4, a Comissão de Avaliação concedeu especial atenção aos ‘meios humanos atribuídos para a cartografia em SIG’ e atribuiu a classificação máxima à recorrida particular, por desconhecer que a recorrente tem um sistema de SIG mais evoluído que aquela, permitindo-lhe afectar mais meios humanos na actividade mais importante do trabalho objecto do concurso, ou seja, a tarefa de reconhecimento de campo; o desconhecimento desse facto invalida a avaliação efectuada, relativamente a esse factor, e inquina o acto recorrido de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto; o acto recorrido padece de vício de forma, por falta de fundamentação, pois que o relatório Final n.º 4, em que se baseou, não se pronunciou, como impõe o art. 68 do DL 55/95 , de 29.03, sobre a parte técnica das observações, que a recorrente formulou após a respectiva notificação do Relatório n.º 3 de Análise das Propostas. VII. Contra-alegou a recorrida particular B.... (fl. 222/248), concluindo, em síntese, o seguinte: deve ser julgada procedente a questão prévia suscitada pela entidade recorrida; perante o acórdão anulatório, de 19.12.00, a Comissão de Análise das Propostas expurgou os parâmetros considerados violadores do princípio da imparcialidade e procedeu a nova avaliação das propostas, sem contender com o efeito preclusivo daquele aresto, cujos fundamentos não têm a ver com a inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores densificadores em geral, mas apenas com a consideração da fixação dos dois parâmetros referidos como susceptíveis de violação do dever de imparcialidade. os microcritérios de classificação tem de ser fixados antes de se proceder à análise das propostas, mas não tem obrigatoriamente de ser publicitados no momento da abertura do concurso ou em momento posterior, podendo ser autuados; é irrelevante que um dos elementos da Comissão de Propostas tenha integrado a Comissão de Abertura, pois que a análise em sede de abertura das propostas não habilita ao conhecimento do teor destas e a lei não exige distinção dos membros de ambas as Comissões; o facto de a Comissão de Análise ter também ponderado a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar dos técnicos a afectar ao Estudo «nada significa» e não viola o princípio da imparcialidade, pois que essa análise se integra nos limites da respectiva actividade densificadora e tais factores haviam já sido objecto de apreciação nos Relatórios antecedentes; não ocorre qualquer impedimento da Comissão de Análise ou de qualquer dos seus membros para avaliar as propostas, como resulta reconhecido pela recorrente, ao defender que a substituição se imporia por interpretação extensiva do disposto na al. h), do n.º 1 do art. 44 CPA; a circunstância de os membros da Comissão de Análise se terem já pronunciado sobre as propostas dos concorrentes, com base em sub-factores que agora não podem ser considerados, não viola o princípio da imparcialidade; a recorrente não demonstra a alegação de que possui um equipamento mais evoluído, sendo que não é possível, sem prejuízo da qualidade do trabalho, afectar indistintamente os meios humanos a SIG ou a reconhecimento de campo e, de qualquer modo, o volume de meios humanos da recorrida particular é sempre superior ao da recorrente, pelo que não ocorre o vício de erro nos pressupostos que, a propósito, esta imputa ao acto recorrido; a Comissão de análise pronunciou-se também sobre o anexo técnico que a recorrente apresentou, após ser notificada do Relatório n.º 3; pelo que foi cumprido o disposto no art. 68 do DL 55/95 , de 29.03, não incorrendo, assim, o acto contenciosamente impugnado de vício de falta de fundamentação. VIII. O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer final (fl. 250/3): Vem interposto recurso do despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural de 3-09-2001, junto a fls. 27, que, no âmbito do Concurso Público Internacional n.º 8/89 relativo à " Elaboração das Cartas de Solos de Aptidão das Terras da Zona Interior Centro ", adjudicou a prestação do serviço à recorrida particular "B...". O acto de adjudicação aqui impugnado foi proferido na sequência da execução de acórdão anulatório de anterior acto da mesma natureza, o qual havia sido anulado por acórdão deste STA de 19-12-2000, proferido no processo n.º 46.513, junto a fls. 36 e seg.s, que julgou procedente o vício de violação de lei por ofensa ao principio da imparcialidade já que a pontuação e ordenação dos concorrentes foi efectuada com a aplicação de dois sub-factores ou microcritérios que foram introduzidos no procedimento de concurso depois da abertura das propostas e sem que tenham sido previamente publicitados. Entende a recorrente que o acto recorrido assentando no relatório n.º 3 da Comissão de análise, cuja composição se manteve, ao limitar-se a excluir do processo de avaliação e classificação das candidaturas apenas os subfactores que haviam sido considerado ilegais pelo acórdão exequendo, sem reequacionar a ponderação dos restantes parâmetros que aplicou, violou o dito acórdão porque continuou a aplicar subfactores dos critérios fixados no programa de concurso e, ainda, porque fixou dois novos parâmetros. Por essas razões entende que foram violados o caso julgado anulatório (o que gera nulidade do acto recorrido) o princípio da estabilidade do concurso e o princípio da imparcialidade. Afigura-se-nos não assistir razão à recorrente. De facto, como sustenta a recorrida particular nas sua alegações da fls. 222 e seg.s, a entidade recorrida procedendo a nova análise e ponderação das propostas, excluindo de tal ponderação os subfactores considerados ilegais pela decisão anulatória que executava, deu integral execução ao julgado, movendo-se e respeitando integralmente o decidido no acórdão de 19-12-2000. A definição dos parâmetros " participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do Estado " para densificação do factor de avaliação F2" currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo - não só reflecte essa nova ponderação como se enquadra nos poderes da Comissão de análise, não extravasando os respectivos limites" ver, neste sentido, os acórdãos de 31-05-00 e de 8-03-01, nos Proc.º n.º 45.286 e 47.288, respectivamente. Relativamente à questão da necessidade de substituição dos elementos que compõem a Comissão de análise, integrando essa falta, violação do princípio da imparcialidade, afigura-se-nos igualmente que não assiste razão à recorrente. De facto, a razão que levou o acórdão anulatório a concluir pela violação de tal princípio não foi nenhuma das elencadas no artigo 44 , do CPA , nem se verifica uma de situação de analogia entre a intervenção do órgão colegial Comissão de análise e a intervenção prevista no n.º 1, al. d) do citado artigo 44. Por outro lado, não houve fixação de novos critérios de avaliação das propostas. Por último, a nosso ver, ao contrário do que defende a recorrente, é respeitado o princípio da estabilidade do concurso pois mantêm-se os concorrentes admitidos bem como as regras jurídicas que o regem, designadamente os critérios de avaliação das propostas. Concluímos, assim, não padecer o acto aqui recorrido do vicio de violação por infracção ao princípio da imparcialidade. Quanto aos dois últimos vícios invocados pela recorrente - erro sobre os pressupostos de facto, gerador do vicio de violação de lei, e vicio de forma por falta de fundamentação - pelas razões aduzidas pela recorrida particular nas suas alegações de fls. 222 e seg.s, que subscrevemos, também se nos afigura não ocorrerem. Por tudo o exposto somos de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso contencioso. Colhidos os vistos dos Exmos Adjuntos, cumpre decidir. (Fundamentação) OS FACTOS Em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (PI) apenso, apuram-se os seguintes factos, com relevo para a decisão a proferir: No Diário da República -III Série, n.º 95, de 23.4.99, foi publicado anúncio do Concurso Público Internacional n.º 8/99 "elaboração das cartas de solos e das terras da zona interior centro (vol. I, fl. 49/50, do PI), cuja abertura foi autorizada por despacho, de 19.03.99, do SEDR. De acordo com o Anúncio de Abertura do Concurso (ponto16), "a adjudicação seria feita à proposta mais vantajosa tendo em conta os seguintes factores: Garantia de qualidade da proposta e experiência geral do concorrente; Currículo dos técnicos; Preço da proposta; Programa de trabalhos". c) Segundo o Programa do Concurso, no seu ponto 3.3., estabeleceu-se como critérios de adjudicação (fl. 19, do vol. 1, do PI): A adjudicação será feita ao concorrente que apresentar a proposta mais vantajosa, tendo em conta factores como a metodologia e experiência dos concorrentes, currículo dos técnicos, preço total, programa dos trabalhos, prazo de execução e plano de pagamentos. a) Na apreciação das propostas serão considerados quatro factores de classificação, ponderada pela seguinte fórmula: CF = 0,30 F1 + 0,30 F" + 0,30 F3 + 0,10 F4 sendo: CF "Classificação Final; F1 "Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer; F2 "Currículo doas técnicos responsáveis pela elaboração do estudo; F3 "Preço total da proposta nos termos do artigo 54º do Decreto-Lei n.º 55/95 , de 29 de Março; F4 "Programa dos trabalhos. b) Para atribuição dos factores F1, F2 e F4 são consideradas as seguintes menções, sem prejuízo de pontuações intermédias: Muito favorável - 10 Bastante favorável - 8 Favorável - 6 Desfavorável - 4 No dia 02.09.99, a Comissão de Abertura das Propostas deliberou admitir os concorrentes D..., B.... e A... e excluir a proposta da E... (vd. fl. 75/77, do vol. 1, do PI). Em 12.10.99, a Comissão de Análise procedeu à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes admitidos e elaborou e submeteu à apreciação dos concorrentes o correspondente Relatório de Análise das Propostas. Neste, a Comissão estabeleceu parâmetros para os critérios de adjudicação (vd. supra, al. c), para os factores 1 (F1), Factor 2 (F2) e Factor 4 (F4) e atribuiu, de acordo com aqueles parâmetros, a classificação de 9.6 à B..., 6,6 à A... e 4,9 à D.., concluindo com proposta de adjudicação em favor da B... (fl. 80/102, do vol. 1 do PI). Os concorrentes admitidos ao concurso, e designadamente a A...., apresentaram contestação a este Relatório. Na sequência dessas contestações, a Comissão reformulou esse Relatório e elaborou, em 01.02.00, o Relatório N.º 2 de Análise das Propostas (fl. 104/120, do vol. 1 do PI), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, e do qual, além do mais, consta: ANÁLISE DAS PROPOSTAS METODOLOGIA A ADOPTAR PARA GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1). Para apreciação deste factor foram considerados os seguintes parâmetros: . Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados individualmente pelas empresas componentes do consórcio; . Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do consórcio; . Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso. Consideram-se trabalhos de índole semelhante aqueles que respeitem á elaboração, de raiz, de cartas de solos e de aptidão da terra à escala 1:100 000 e que abranjam uma área de pelo menos 400 000ha. . Participação do consórcio em trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras; . Experiência de funcionamento em equipa dos elementos da equipa técnica; . Carácter pluridisciplinar dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão de terras; . Descrição da metodologia de campo, de gabinete e de laboratório proposta para a execução do estudo; . Explanação metodológica da cartografia em SIG e experiência em trabalhos de referência. (...) 2.2. CURÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2). Neste âmbito foi analisado o currículo do coordenador do estudo e o currículo dos restantes técnicos que compõem a equipa. No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro lado, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, não só em termos gerais mas também na área de estudo. (...). O SEDR autorizou, por despacho de 27.03.00, a adjudicação do estudo em causa ao consórcio B.... Este despacho adjudicatório foi objecto de impugnação contenciosa por parte da concorrente A..., ora também recorrente, e veio a ser anulado, com fundamento na existência de vício de violação do princípio da imparcialidade, pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19.12.00 (Rº 46513), constante de fl. 36/56, dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido. Em 22.03.01, a Comissão de Análise das Propostas, sob invocação de execução desse acórdão anulatório (de 19.12.00), elaborou o Relatório N.º 3 de Análise das Propostas (fl. 57/71, dos autos), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido e do qual, além do mais, consta o seguinte: ANÁLISE DAS PROPOSTAS METODOLOGIA A ADOPTAR PARA A GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1). A Comissão de análise reanalisou o Factor F1, não considerando o parâmetro anteriormente avaliado no Relatório n.º 2 da análise das propostas "Trabalhos de cartografia e de aptidão de terras realizados na área do Estudo, individualmente pela empresas componentes do Consórcio", uma vez que este não constava dos critérios de avaliação previamente fixados. Assim, para avaliação deste factor (F1), foram analisados os documentos que acompanham as propostas dos concorrentes, exigidos no n.º 2.4., alíneas g), h) e j) do Programa do Concurso. Consórcio B... (...) A empresa B..., para além dos 158 trabalhos nos mais diversos domínios de aplicação em SIG, produziu a cartografia de três cartas de solos e aptidão da terra, uma das quais corresponde a um estudo com objectivo e conteúdo semelhantes ao do concurso em apreço A empresa B... realizou seis estudos com objectivo e conteúdo semelhantes aos do concurso em apreço. O consórcio actuou, em três trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras, sendo um destes de objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso. (...) Consórcio A .... (...) A empresa A... realizou trinta e quatro trabalhos no âmbito da cartografia de solos e de aptidão de terras, nenhum deles com objectivo e conteúdo semelhantes ao previsto no presente estudo. (..) CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no âmbito do factor F1, conduziu à seguinte classificação: (...) B... ... a Comissão atribui uma classificação de "muito favorável"; A... ... a Comissão atribui uma classificação de "favorável". 2.2. CURRÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2). A Comissão de Análise decidiu reanalisar o factor F2, não considerando, agora, a participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do Estudo. Neste factor foram analisados os currículos do coordenador do estudo e dos restantes técnicos que compõem a equipa, entregues com as propostas dos concorrentes, conforme se exigia nas alíneas i) e l) do n.º 2.4 Programa do Concurso. No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, a sua experiência de funcionamento em equipa e ainda o carácter pluridisciplinar dos mesmos. Dos coordenadores e co-coordenadores ou coadjuvantes (...) Dos técnicos participantes na elaboração do estudo de solos e de aptidão agrícola das terras Consórcio B..., . Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terras A maioria dos elementos da equipa a afectar a esta área do estudo, possui experiência de funcionamento em equipa, no tocante à caracterização do meio, cartografia de solos e de aptidão de terras, incluindo em trabalhos com objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso. Alguns dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão das terras têm carácter interdisciplinar. (...) Técnicos de outras áreas Um outro técnico apresenta qualificação especial em estudos de climatologia e agrometeorologia. Outro na área do estudo da vegetação. Um outro na área de geologia. Outro na avaliação quantitativa da erosão hídrica. Um outro no domínio da área florestal e agro-florestal. Três técnicos superiores apresentam formação e especialização, bem como experiência, em ortorectificação, cartografia numérica, cartografia temática, SIG, SIG ARC/INFO e ARCView, produção cartográfica. Quatro técnicos de nível não superior apresentam qualificação profissional em fotogrametria, carografia e informática. Consórcio A..., Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terra Apenas os elementos da equipa técnica de uma das empresas componentes do consórcio têm experiência de funcionamento em equipa, no âmbito da cartografa de solos e de aptidão de terra. Alguns elementos da equipa afecta à elaboração da carta de solos e de aptidão de terras possuem carácter pluridisciplinar, mas limitado. (...) Técnicos de outras áreas Dos outros técnicos apresentados pelo mesmo consórcio, um apresenta especialização no domínio do estudo da vegetação. Outro no da geologia/geomorfologia. Outro com especialização na área de química agrícola. Outro no domínio da economia agrária e sistema de uso da terra. Por fim, outro (o gestor do projecto) no domínio da economia agrária, preparação e análise de projectos. O consórcio apresenta um técnico com conhecimentos em informática e em pacotes de "software" Microsoft Office, gráficos e GIS. CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no tocante ao factor F2 conduziu à seguinte classificação: (...) B..., por apresentar larga experiência, ao nível da coordenação e dos técnicos a afectar ao estudo, a Comissão atribui uma classificação de "muito favorável"; A..., por possuir alguma experiência ao nível da coordenação, e quadros técnicos em geral com experiência técnica limitada, em trabalhos da natureza requerida para o presente estudo, a Comissão atribui uma classificação de "favorável". 3. CLASSIFICAÇÃO FINAL (CF) Atribuídos os factores F1, F2, F3 e F4, foi calculada a classificação final (CF) (...) como se refere no Quadro seguinte: QUADRO Concorrente/Factores F1 F2 F3 F4 CF (...) B..... 10 10 8,5 10 9,6 A..... 6 6 10 6 7,2 (...) 4. CONCLUSÃO Considerando que a proposta que apresenta a melhor classificação final satisfaz as condições do Programa do Concurso e do Caderno de encargos, propõe-se que o estudo em causa seja adjudicado ao concorrente n.º 2" B...., pela importância de 224 500 000$00 (duzentos e vinte e quatro milhões, quinhentos mil escudos). IHERA, 22 de Março de 2001 Comissão de Análise Notificada deste Relatório n.º 3, a recorrente A..., apresentou observações ( fl. 69, ss., do vol. 2 do PI), nos termos do art. 67 , n.º 2 do DL 55/95 , nas quais sustenta, além do mais, que a execução do acórdão anulatório (de 19.12.00) impõe «o lançamento de outro concurso, no qual devem ser fixados os factores densificadores do critério de adjudicação e as correspondentes ponderações previamente à análise das propostas», por isso que tais factores densificadores têm de ser fixados antes da fase de avaliação, conforme «a posição doutrinal e jurisprudencial já consagrada em sede legislativa (cfr. artes 88º, 89º e 94º do Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho, que revogou o DL 55/95 , de 29 de Março)». Em 23.7.01, a Comissão de Análise elaborou o Relatório Final n.º 4, que se dá aqui por reproduzido, no qual acabou por propor, de novo, que a adjudicação fosse feita ao referido consórcio B... (fl. 58/61, do vol. III, do PI). Em 01.08.01, o presidente da Comissão de Análise elaborou a Informação n.º 05/VP/2001, que se dá aqui por reproduzida, à qual juntou, entre outros elementos, aquele Relatório n.º 4 e a minuta do contrato a celebrar com o adjudicatário, elaborados por aquela Comissão, a fim de serem submetidos à apreciação do SEDR (fl. 47/48, do vol. III, do PI). Sobre esta informação, o presidente do IHERA-Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente lavrou, o seguinte despacho: Concordo. Envie-se ao Sr. Chefe de Gabinete de Sua Excia o Sr. SEDR para submeter ao Senhor Secretário de Estado a aprovação da adjudicação e da minuta do contrato anexa, bem como a homologação do relatório final n.º 4 da Comissão de Análise. Sugere-se que a elaboração do contrato seja delegada no Conselho Administrativo do IHERA. 1.8.01. p) Após o que, o SEDR lançou, sobre o rosto da mesma informação (n.º 05/VP/2001), o seguinte despacho (fl. 47, do vol. III, do processo instrutor apenso): Concordo e autorizo e nomeio o Sr. Presidente do IHERA para outorga do contrato. 01.09.03. ass.: Vítor Barros (SEDR) Em 13.09.01, através do ofício n.º 60/VP subscrito pelo presidente da IHERA e com referência ao concurso público em causa, a recorrente foi notificada do referido acto de adjudicação de 03.09.01 e informado de que se encontrava disponível para consulta «o documento justificativo da decisão tomada» e, ainda, do local, a data e horas em que poderia ser feita tal consulta (fl. 69, do vol. 3 do PI). Em 14.9.01, a ora requerente, dirigiu ao presidente do IHERA a exposição fotocopiada a fl. 205, do processo n.º 48079 apenso aos autos, que se dá aqui por reproduzida e na qual conclui por requerer a essa mesma entidade, «ao abrigo do disposto no n.º 3 do art. 62º do CPA , aplicável ex vi do art. 106 do DL n.º 55/95 , de 29 de Março, que ordene a passagem de cópias dos referidos documentos (Relatório Final e acto de adjudicação) constantes do processo do concurso público internacional n.º 8/99, afim de que as mesmas se encontrem disponíveis para serem levantadas no próximo dia 18 de Setembro, a partir das 09h30m.». Essas cópias foram entregues à requerente, em 18.9.01. Em 02.10.01, deu entrada na secretaria deste Supremo Tribunal, a petição de recurso contencioso de anulação do despacho do SEDR de 3.9.01, referido supra em p). O DIREITO 1. Na resposta, a entidade recorrida sustenta que recurso é extemporâneo, por ter sido a correspondente petição apresentada depois de esgotado o prazo de 15 dias, previsto no n.º 2 do art. 3 do DL 134/98 , de 15 de Maio. Pois que a recorrente foi notificada do despacho recorrido em 13.09.01. Daí que, segundo defende, o prazo de interposição do recurso terminava a 28 de Setembro. Vejamos. É fora de dúvida que o acto que constitui o objecto do recurso está abrangido pela disciplina do DL 134/98 , de 15 de Maio, que estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos á formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens (art 1º). Nos termos do art. 3, n.º 2 do mesmo DL 134/98 , o recurso contencioso de tais actos, lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, deve ser interposto no prazo de 15 dias, a contar da notificação dos interessados. No caso em apreço, o acto de adjudicação do estudo a que respeita o concurso foi notificado à recorrente em 13.09.01, sendo a petição de recurso apresentada em 2.10.01. Em face do que o recurso seria extemporâneo, tal com afirma a entidade recorrida. Todavia, importa considerar que a notificação do acto de adjudicação do SEDR, de 03.9.01, feita à recorrente através da carta do presidente do IHERA, de 13.09.01, não incluía a fundamentação daquele acto, designadamente o relatório (n.º 4) da Comissão de Análise, de que o mesmo acto se apropriou. Em face disso, a recorrente requereu, logo em 14.09.01, cópia dos fundamentos do acto, que lhe veio a ser entregue em 18.9.01, data em que lhe foi disponibilizado o processo do concurso, para consulta. Ora, como estabelece o art. 68 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), da notificação devem constar, entre outras menções, o texto integral do acto administrativo (n.º 1, al. a)). Esta expressão compreende os fundamentos do acto, que dele fazem parte integrante (vd. ac. de 23.3.00-Rº45907 e MEOliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., 356). E a sua não inclusão no acto da notificação torna esta deficiente, podendo o interessado requerer notificação complementar ou passagem de certidão que contenha os elementos em falta, ao abrigo do disposto no art. 31 da LPTA, passando o prazo do recurso a contar-se, então, da notificação dos fundamentos ou da colocação da certidão à sua disposição. E, como se concluiu no citado acórdão de 23.03.00, deve entender-se que este art. 31 LPTA, que se refere ao recurso contencioso, sem distinção, abrange quer o recurso contencioso comum, quer as formas especiais de recurso contencioso, designadamente a que se acha prevista e regulada no DL 134/98 , de 15 de Maio (vd., também, ac. de 29.2.00-Rº45552). Como bem pondera acórdão de 23.03.00, «a especial celeridade dos meios processuais previstos no DL. 134/98 vai ordenada à obtenção de uma decisão em prazo que, tanto quanto possível, assegure a eficácia prática das decisões em matéria de formação dos contratos administrativos compreendidos no seu âmbito de aplicação. Mas não pode implicar o uso irracional do sistema de garantias contenciosas, sacrificando, nas aras da urgência, o conhecimento pelos interessados dos elementos indispensáveis à decisão de recorrer e à motivação do recurso, por forma que no limite o recorrente deva interpor recursos sem causa de pedir, condenados a um provável indeferimento liminar (cfr. art.º 36/1/d) da LPTA), ou com a simples alegação de vícios temerariamente supostos, na esperança de melhor esclarecimento posterior». No caso concreto, a necessidade de compatibilização do diferentes prazos - o previsto no art. 31 LPTA para requerer a certidão de notificação (1 mês) e o previsto no art. 3 , n.º 2 do DL 134/98 para interpor recurso (15 dias) - , não suscita questão que agora importe decidir. Por isso que a recorrente usou da faculdade, prevista naquela preceito legal, logo no dia seguinte à notificação (deficiente) que lhe foi feita. Pelo que o pedido de certificação da fundamentação está em prazo, para efeitos desse art. 31 LPTA, seja qual for o critério que se adopte para a determinação do prazo, neste tipo de situações. Como se viu pela matéria de facto apurada, a certidão requerida foi disponibilizada à agora recorrente no dia 18.9.01. Daí que, face às disposições conjugadas dos arts. 31 , n.º 2 LPTA e 2., n.º e 3, n.º 2 do DL 134/98 , tenha sido tempestivo o recurso apresentado em 02.10.01. Improcede, assim, a questão prévia da extemporaneidade do recurso contencioso, suscitada pela autoridade requerida. 2. Igualmente improcedente, por infundada, é a questão também suscitada pela mesma entidade, na respectiva resposta, ao considerar que a impugnação do acto que constitui o objecto do presente recurso, praticado em execução de julgado anulatório, deveria ser deduzida «em sede própria, nos termos do art. 95 LPTA», ou seja, no âmbito do incidente de execução judicial das sentenças regulado no DL 256-A/77 , de 17 de Agosto. O interessado dispõe desta via para alcançar a reintegração da ordem jurídica. Mas nada impede que utilize o recurso contencioso contra os actos praticados em desconformidade com a decisão a executar. Como refere Freitas do Amaral ( Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., 219), «como o acto de inexecução obedece aos requisitos exigidos para a interposição de recurso de qualquer acto administrativo, há que ter por admissível a sua impugnação contenciosa». No mesmo sentido, veja-se também Santos Botelho, In Contencioso Administrativo, Anotado, 2ª ed. 629. 3. Apreciemos, pois, da matéria do presente recurso contencioso. Este tem por objecto, como se viu, acto que foi praticado na sequência do acórdão deste Supremo Tribunal, de 19.12.00, proferido no Rº 46513, que decidiu pela anulação do anterior acto de adjudicação, praticado no âmbito do mesmo concurso público, com fundamento na existência de vício de violação do princípio da imparcialidade, consagrado no art. 266, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. Na respectiva alegação, a recorrente começa por imputar ao acto recorrido violação desse acórdão. Defende que, nele, a conclusão pela violação do princípio da imparcialidade, fundamento da decisão de anulação, decorre da verificação de que a Comissão de Análise fixou, em momento posterior ao conhecimento das propostas dos diversos concorrentes, parâmetros de avaliação, para os diversos factores de classificação indicados no Anúncio de Abertura e no Programa do Concurso. Daí que, sustenta ainda a recorrente, ao limitar-se a afastar a consideração dos parâmetros que, especificamente, o acórdão julgou violadores daquele princípio, retomando o concurso e avaliando as propostas com base nos restantes parâmetros, igualmente fixados posteriormente ao conhecimento das propostas, a Comissão de Análise violou o efeito preclusivo daquele mesmo acórdão anulatório. Contrapõe a recorrida B... que os fundamentos em que repousa o acórdão anulatório não têm a ver com a inobservância dos limite temporais de fixação de sub-factores densificadores em geral, mas sim e apenas com a consideração da fixação dos dois parâmetros referidos como susceptíveis de violação do dever de imparcialidade. Pelo que, tendo expurgado a avaliação dos concorrentes da consideração dos parâmetros considerados violadores do princípio da imparcialidade em nada afrontou o efeito preclusivo daquele acórdão. Importa, assim, estabelecer o confronto com o questionado acórdão anulatório, para apuramento dos fundamentos em que se baseou a decisão de anulação nele afirmada. Tendo apurado (vd. fl. 46, dos autos) que a Comissão, depois de avaliar as propostas, elaborou relatório, no qual «estabeleceu parâmetros para os critérios de adjudicação, referidos no ponto 4. do probatório, para os factores 1 (F1) Factor 2 (F2) e Factor 4 (F4)» considerou o acórdão em causa: 2. Da fixação de sub-factores pela Comissão de Análise da Propostas De acordo com o anúncio de Abertura do Concurso (vide n.º 2 do probatório), a adjudicação seria feita de acordo com a proposta mais valiosa tendo em conta a "Garantia da qualidade da proposta e experiência geral do concorrente", o "Currículo dos Técnicos", o "Preço da Proposta" e o "Programa de Trabalhos". No programa do Concurso no ponto 3.3. (n.º 4 do probatório) considerou-se, para além do referido no Anúncio, que como critérios de adjudicação se deveria atender, ainda, à "metodologia do concorrente", "prazo de execução" e "plano de pagamentos". Designadamente, considerou-se como factor F1 a "Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer" e em F2, o "Currículo dos Técnicos responsáveis pela elaboração do estudo". No relatório de Análise das Propostas que a Comissão de Análise elaborou em 12.10.99 (fl. 33 a 37 dos autos), foram estabelecidos os parâmetros a observar nos termos dos Critérios de Adjudicação previstos no Programa do Concurso, e, quanto ao factor F1, além do mais, foi considerado o parâmetro "Número de trabalhos semelhantes realizados em áreas geográficas adjacentes à área objecto do estudo"; quanto ao factor F2, analisado o currículo do coordenador do estudo e o "currículo dos técnicos que compõem a equipa" sobrelevou-se os trabalhos efectuados por técnicos em áreas adjacentes aquelas a que respeitava o concurso. Perante a contestação apresentada pela recorrente ao relatório de 12.10.99 (fl. 61 a 75 dos autos), a Comissão de Análise veio a efectuar novo relatório em 1.2.2000 onde fixou, de novo, os parâmetros para apreciação do factor F1 e nos quais considerou, além do mais, (n.º 11 do probatório), o parâmetro "trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do consórcio", tendo considerado que a B... havia realizado sete estudos de cartografia de solos e de avaliação de terras na área a que corresponde o presente concurso, enquanto a A... não realizara qualquer estudo na área a que correspondia o presente concurso. Depois, em relação ao factor F2, salientou-se (n.º 12 do probatório), que em relação aos técnicos que constituem a equipa se havia tomado em consideração sua participação em trabalhos de cartografia e avaliação de terras, não só em termos gerais, mas também na área de estudo; salientou-se, ainda, na apreciação daquele factor, que o coordenador de estudos do Consórcio B... havia participado em estudos de cartografia de solos e aptidão de terras, decorrendo sete deles na área correspondente ao presente concurso. Ou seja: Tendo sido definidos no Anúncio do Concurso e no Programa do Concurso, os factores a que a Comissão de Avaliação de propostas deveria atender para classificar os concorrentes, após a abertura das propostas e após a reclamação da ora recorrente, vieram a ser fixados em 1.2.2000 e relativamente a concurso anunciado em 23.4.99, parâmetros que valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos haviam sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida. Ora, esta atitude da Comissão de Análise de Propostas, para além de considerar sub-factores ou microcritérios que não estavam, desde logo previstos quanto ao factor F1, em matéria de garantia da qualidade da proposta e da experiência geral dos concorrentes e factor F2 quanto ao "Currículo dos Técnicos", foram estabelecidos já depois de abertas as propostas apresentadas pelos concorrentes e como tentativa de superar a contestação da recorrente em relação ao primeiro Relatório da Comissão de Avaliação das Propostas. Estando a Comissão e a autoridade adjudicante obrigada a decidir com base nos factores enumerados no Anúncio de Abertura do Concurso, Programa do Concurso e Caderno de Encargos e a não considerar outro tipo de factores, ao fazê-lo, nos termos indicados e densificando-os de forma a quer no momento em que o fez, ir beneficiar com conhecimento de tal situação, um dos concorrentes ao concurso, introduziu, desse modo, um elemento subjectivo no procedimento que desvirtua os princípios da objectividade, transparência e publicidade que são princípios estruturantes da actividade concursal prevista pelo DL 55/95 e que violam o art.266 da C. R. P.. Efectivamente, como é referido no Parecer 8796 da PGR (DR II Série n.º 224, 26.91996) controlado, como foi, pela recorrente, o juízo decisório inicial da Comissão que pretendia fazer prevalecer a experiência em estudos em áreas adjacentes à aérea de estudo, estava vedado à Comissão estabelecer, após a abertura das propostas, aqueles sub-factores genéricos que realçavam a mais valia dos estudos efectuados em áreas geográficas determinadas, tendo já conhecimento de circunstancias existentes nas candidaturas que iriam beneficiar da acção dos critérios fixados "a posteriori", pelo que os mesmos, extravasando daquilo que havia sido estabelecido no anúncio e no programa de concurso publicitado, não podiam se tomados em conta. Também e em sentido idêntico, o STA tem reafirmado que os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade constantes do art. 266 da CRP, impedem que os critérios de avaliação dos concorrentes possam ser fixados em momento posterior à apreciação do currículo dos candidatos, visando-se com essa regra acautelar o perigo de actuação parcial da Administração, que ao actuar dessa foram coloca potencialmente em lesão os interessados particulares envolvidos nos concursos (vide Acórdão do Pleno da Secção, Recurso 36164, 20.1.1998). Perante esta exposição do entendimento em que se baseou, torna-se claro que o acórdão se fundamentou em que a Comissão e a autoridade adjudicante estavam obrigadas a decidir com base nos factores enumerados no Anúncio de Abertura do Concurso, Programa do Concurso e Caderno de Encargos e a não considerar outro tipo de factores, fixados após o conhecimento das propostas dos concorrentes, por força da regra decorrente dos princípios da imparcialidade e igualdade. E sendo esse o fundamento do acórdão, nele se fez a demonstração de que, em concreto, ocorreu violação destes princípios, pela consideração de dois dos sub-factores ou parâmetros extemporaneamente fixados: Trabalhos semelhantes realizados na área se estudo, individualmente pelas empresas componentes do Consórcio e Participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do estudo, para densificação, respectivamente, dos factores F1 e F2. Todavia, a resultado idêntico se chegaria pela consideração dos restantes parâmetros, de fixação igualmente extemporânea, que a Comissão de Avaliação de novo utilizou, em 22.03.01, ao retomar a avaliação das propostas, na sequência do acórdão anulatório. É o que sucede, designadamente, com o parâmetro Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso, também fixado pela Comissão em 01.02.2000 (vd. al. h), da matéria de facto), que veio a ser utilizado na avaliação feita pela mesma Comissão em 22.03.01, na sequência do acórdão anulatório, com influência na classificação relativa da recorrente e da recorrida particular (vd. al. k), da matéria de facto). Assim, deve concluir-se que a decisão de anulação do anterior acto de adjudicação (de 27.03.00) radicou na verificação de que nele se violou o princípio da imparcialidade, por se basear e acolher proposta da Comissão de Avaliação que classificou os concorrentes depois de ter analisado as respectivas propostas. Com efeito, a Comissão reincidiu na avaliação das propostas com base em parâmetros que havia fixado anteriormente, mas após ter analisado as mesmas propostas. Para além disso, verifica-se, ainda, que na avaliação a que procedeu, em 22.03.01, ao retomar o concurso sob invocação de execução do julgado anulatório, a Comissão de Análise estabeleceu, para o factor F2 (Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo), dois novos parâmetros. Com efeito, na ponderação desse factor de classificação, considerou, para além do número desses técnicos e da respectiva participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar desses técnicos (vd. al. k), da matéria de facto). Trata-se de parâmetros já estabelecidos para a ponderação do factor classificativo F1, com violação do respectivo limite temporal de fixação, pois que haviam sido fixados, na densificação desse factor, no Relatório n.º 2, em 01.02.2000 (vd. al. h), da matéria de facto). E vieram agora a ser estabelecidos e ponderados no âmbito do factor classificativo F2, com projecção na classificação atribuída aos correntes no tocante a este factor e consequente benefício para a recorrida particular, à qual foi atribuída a menção de ‘muito favorável’, cabendo a recorrente a menção de ‘favorável’ (vd. al. k), da matéria de facto). Assim, a Comissão de Análise actuou, de novo, com violação do princípio a imparcialidade, que constitui, como se viu, o motivo da anulação do anterior acto de adjudicação. Ora, como já doutrinou o acórdão do pleno, de 21.03.91-Rº 19760 (citado no ac. de 11.06.96-Rº38292, Ap DR 15.03.99, 5459), «no recurso contencioso, o caso julgado é constituído pela decisão de anulação do acto recorrido ou pela declaração da sua invalidade e pelo vício que fundamenta a decisão». Assim, a autoridade de caso julgado das sentenças anulatórias de actos administrativos inclui, para além de um efeito constitutivo (concretizado na anulação), um efeito preclusivo que impede a Administração, em sede de execução, renovar o acto com reiteração dos vícios que estiveram na origem da anulação (proibição de reincidência dos vícios cometidos)- vd. Esteves de Oliveira e Outros, in Código do Procedimento Administrativo, Anotado, 2ª ed., 649. Como também refere Vieira de Andrade, ( A Justiça Administrativa (Lições), 3ª ed., 289) a Administração tem, o dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com os eventuais limitações que daí derivam para o eventual exercício futuro dos seus poderes - isto é, reconhece-se um efeito conformativo (preclusivo ou inibitório) da sentença, que proíbe a "reincidência", excluindo-se a possibilidade de a Administração reproduzir o acto com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo (sob pena de nulidade, por ofensa do caso julgado). De tudo se conclui que o acto que é objecto do presente recurso ofendeu o caso julgado do indicado acórdão anulatório de 19.12.00. O que implica a respectiva nulidade, nos termos do art. 133 , 2, al. h) do CPA . Procede, pois, a alegação da recorrente de que é nulo, por ofensa de caso julgado, o acto recorrido, praticado, em 03.09.01 pelo SEDR, ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios que a esse mesmo acto vêm imputados (art. 660, n.º 2 CPCivil). Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso, declarando a nulidade do acto recorrido. Custas pela recorrida particular, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2002 Adérito Santos - Relator - Vitor Gomes - Santos Botelho.