COBJECTO DO RECURSO
A única questão que vem suscitada pela Ré, na sua qualidade de entidade expropriante e no âmbito deste recurso de Apelação, prende-se com a circunstância da sentença da 1.ª instância a ter condenado consequentemente, a proceder no prazo de 30 dias à restituição desta área no estado em que antes se encontrava, no mais se absolvendo.
Impõe-se realçar que os presentes autos se traduzem numa acção de reivindicação, nos termos e para os efeitos do artigo 1311.º, número 1, do Código Civil (“O proprietário pode exigir judicialmente de qualquer possuidor ou detentor da coisa o reconhecimento do seu direito de propriedade e a consequente restituição do que lhe pertence.”), estipulando ainda o número 2, a esse respeito, que “Havendo reconhecimento do direito de propriedade, a restituição só pode ser recusada nos casos previstos na lei.”.
Aliás, o artigo 1308.º do mesmo diploma legal estatui que “Ninguém pode ser privado, no todo ou em parte, do seu direito de propriedade senão nos casos fixados na lei”.
Tal direito de propriedade mostra-se constitucionalmente protegido pelo artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa (1 – A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição”), tendo o legislador constitucional frisado, no seu número 2, que “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”
Logo, não havendo dúvidas de que por erro da expropriante ou da(s) empresa(s) ou entidade(s) que procederam à edificação da rotunda, foi ocupada e utilizada uma área do prédio do Autor superior aquela que lhe foi expropriada (385 m2), mantendo-se essa parte do terreno ainda na titularidade do Autor e dos demais comproprietários, têm estes, por conseguinte, e em função da propriedade sobre a mesma, direito à sua restituição.
Defende a recorrente que a decisão judicial, ao ordenar tal restituição no estado em que se encontrava, violou os artigos 84.º da Constituição da República Portuguesa e 202.º, 355.º, 566.º e 1311.º, número 2, do Código Civil, pois a absorção (ilegítima) da referida parcela na referida obra pública (rotunda) tê-la-ia integrado no domínio público rodoviário do Estado, sendo que a sua restituição no estado em que originalmente se encontrava, implica a destruição da dita obra pública, com grave prejuízo do interesse público, sendo, por tal motivo, justificada a sua não restituição no estado natural e original mas em dinheiro (indemnização).
Compreendemos a posição defendida na sentença recorrida, não só face ao disposto no transcrito artigo 1311.º do Código Civil como ao estatuído nos artigos 62.º da Constituição da República Portuguesa e 1308.º do Código Civil, sendo certo que o Estado (tomado aqui no seu sentido mais amplo) não está acima da lei e não pode continuar, com muito maior frequência do que é desejável e tolerável, a agir de maneira pouco rigorosa, criteriosa, objectiva e exigente, escudada no domínio e no interesse público, que tudo cobre e resolve, não havendo consequências aparentes, quer para as entidades como para os agentes envolvidos e responsáveis por esses atalhos, essas “vias de facto”, esses “erros de boa-fé”, quando esse mesmo interesse público lhes exigia uma outra conduta técnica, institucional e humana.
Estamos mesmo de acordo com a decisão impugnada quando contesta o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 24/06/2008, processo n.º 08A1929, relator: Moreira Camilo, publicado em www.dgsi.pt (Sumário):
I - Provando-se que a Câmara Municipal construiu um viaduto, ruas de acesso ao mesmo e uma passagem pedonal, ocupando, com parte de tais construções, uma área de um terreno pertencente à Autora, sem qualquer autorização desta e sem prévia expropriação por utilidade pública, é de concluir que tal parcela de terreno reivindicada passou a integrar o domínio público, a estar fora do comércio jurídico, já não sendo possível a sua subtracção a este estatuto por via da presente acção de reivindicação.
II - A solução a dar ao caso passa pelo reconhecimento desta realidade, ou seja, passa pela convocação do instituto da responsabilidade civil por actos ilícitos, tendo a Autora direito a uma indemnização.
III - A justa indemnização não se alcançará nos moldes de puro cálculo baseado na “ocupação ilegítima” partindo do princípio de que a parcela ocupada voltava ao domínio da Autora, mas sim na base da perda definitiva da coisa e tendo por critérios os apontados nos arts. 23.º e seguintes do CEXP.” - Cf., no mesmo sentido, o Acórdão do mesmo Supremo Tribunal, de 29/04/2010, processo n.º 1857/05.4TBMAI.S1, relator: Alves Velho, abaixo reproduzido em termos de Sumário.
Afigura-se-nos que, quer a Constituição da República Portuguesa (cf. ainda, acerca dos diversos bens e realidades que integram o domínio público o artigo 84.º da nossa Lei Fundamental, bem como ao nível da lei ordinária, o Decreto-Lei n.º 477/80, de 15/10, ambos também citados pela sentença), quer a legislação que regula tais matérias, não permitem, em nosso entender, a integração no domínio público de bens que aí tenham advindo de forma juridicamente não tabelada e regular, ou seja e dizendo-o de outra maneira, só as coisas que tenham sido adquiridas pelo Estado, através das vias legalmente previstas, é que possuem a virtualidade de, legitimamente, ser consideradas como pertencentes ao domínio público, já tal não acontecendo relativamente aquelas que obtiveram tal “estatuto”, por vias de facto e portas travessas (perdoe-se-nos a expressão), à margem dos meios e procedimentos previstos na lei.
Como se sustenta na sentença recorrida: “Com efeito se, como referido, “o domínio público traduz o conjunto de bens que o Estado aproveita para os seus fins, usando poderes de autoridade, ou seja, através do Direito Público”, ao apropriar-se de facto, extravasando o regular processo expropriativo, de uma parcela de terreno de um particular, o instituto réu não actuou a coberto de qualquer norma pública que lhe conceda tal direito, não sendo possível, a nosso ver, libertar a coisa assim apropriada do seu pecado original, em ordem a legitimar o seu ingresso no domínio público estatal considerando apenas o critério da sua destinação ou afectação.”
A sentença impugnada, a favor da tese por si defendida (restituição), indica finalmente o seguinte Aresto da jurisdição administrativa:
- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16/01/2008, processo n.º 0853/07, relator: Jorge do Sousa, publicado em www.dgsi.pr (Sumário):
I - O direito de adquirir a propriedade de prédio derivada de construção de obra em terreno alheio, no âmbito da acessão industrial imobiliária, apenas existe nos casos em que o autor da obra agiu de boa fé, entendida como desconhecimento de que o terreno era alheio ou existência de autorização para incorporação pelo dono do terreno (art. 1340.º, n.ºs 1 e 4, do CC).
II - Se a obra em terreno alheio foi efectuada de má fé, o dono do terreno tem o direito de exigir que seja desfeita e que o terreno seja restituído ao seu primitivo estado à custa do autor dela, ou, se o preferir, o direito de ficar com a obra, pelo valor que for fixado segundo as regras do enriquecimento sem causa.
III - Existindo este regime especial de reparação dos danos provocados pela construção de obra em terreno alheio, com má fé, fica afastada a aplicação da regra, de carácter geral, que consta do art. 566.º do CC, na parte que se refere ao afastamento da restauração natural nos casos de excessiva onerosidade.
IV - A eventual relevância de causa legítima de inexecução, como obstáculo à execução, é questão que, nos processos a que se aplicam o ETAF de 1984 e a LPTA, cabe apreciar apenas em processo de execução de julgado.
V - A apreciação da existência de abuso do direito, reconduzindo-se à determinação dos limites internos de um direito, consubstancia matéria de indagação do direito, em que o Tribunal tem poderes de cognição não dependentes das alegações das partes (art. 664.º do C.P.C.), pelo que é matéria de conhecimento oficioso.
VI - Estando o direito à restauração natural expressamente previsto no art. 1341º do CC precisamente para situações de construção de obras, de má fé, em terreno alheio, tem de concluir-se que, na perspectiva legislativa, é a solução adequada, equilibrada e justa, para essas situações, pelo que não age com abuso do direito o proprietário que pede que lhe seja reconhecido o direito aí previsto.
Muito embora nos pareça que este Acórdão aborda uma hipótese diversa daquela nos ocupa (pois não se pode afirmar, como está sempre a ser frisado pela Apelante, que esta tenha agido de má-fé, isto é, sabendo que estava, com a construção da rotunda, a ocupar terreno não objecto de anterior expropriação) e que nem sempre a restituição na sua forma natural e original do bem indevidamente apropriado é materialmente possível e/ou juridicamente defensável (pense-se numa barragem totalmente construída e em funcionamento), existirão situações em que tal restituição é perfeitamente viável, sem excessiva onerosidade para o erário público, nem prejuízo irreparável para o interesse público, bastando pensar numa parcela de terreno vedada e a aguardar a obra pública a que se destina ou numa extrema de uma reserva, parque natural ou jardim público, que, em parte, se acha ilegalmente ocupada.
Será que o caso em análise cabe, como foi determinado pelo tribunal da 1.ª instância, dentro desse tipo de situações?
Entendemos que não, não sendo, para o efeito, insensíveis a alguns dos argumentos expostos pela recorrente, com fundamento também em alguma doutrina (que nasceu originalmente em França) – Alves Correia, “As garantias do particular na Expropriação por Utilidade Pública”, páginas 173 e seguintes - e jurisprudência dos nossos tribunais superiores pela mesma elencada:
- Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 09/01/2003, processo n.º 02B3575, relator: Dionísio Correia, publicado em www.dgsi.pt (Sumário):
III - O tribunal não pode ordenar a destruição de obra pública erigida por erro numa propriedade privada - está-se ante uma «apropriação irregular» - , mas apenas conceder ao proprietário uma indemnização.
IV - Entre o direito de propriedade do particular e o da intangibilidade da obra pública prevalece este porque superior.
- -Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 29/04/2010, processo n.º 1857/05.4TBMAI.S1, relator: Alves Velho, publicado em www.dgsi.pt (Sumário):
- -Ocupada por ente público uma parcela de terreno de um particular e nela construída obra pública, sem que tenha utilizado os meios expropriativos ao dispor da Administração, obtendo apenas a declaração de utilidade pública, está-se perante a preterição de actos e formalidades impostos pela lei como condições de existência e validade da transferência dos direitos, com a inerente violação do direito de propriedade do respectivo dono.
- -A obtenção da declaração de utilidade pública, com a inerente cobertura de legalidade, apenas retira ao desapossamento o carácter de usurpação grosseira.
- -O terreno da parcela, em que foi incorporada a obra pública passou, por via disso, a integrar o domínio público, logo fora do comércio e insusceptível de ser objecto de direitos privados, escapando, assim, à previsão da norma citada norma do n.º 2 do art. 1311º, vocacionada para a regulamentação de direitos e interesses de natureza privada.
- -O denominado princípio da «intangibilidade da obra pública”, princípio geral do direito das expropriações, a operar, nomeadamente, quando tendo havido um princípio de actuação legal expropriativa não ocorra um atentado grosseiro ao direito de propriedade, conduz a que o julgador já não deverá colocar a Administração numa posição idêntica à de um qualquer particular, determinando a restituição do bem ou demolição da obra como meios de fazer cessar uma “via de facto”, mas, atendendo ao interesse geral que a obra pública representa, abster-se de ordenar a restituição e limitar-se a conceder ao proprietário uma indemnização pela privação do gozo da coisa, enquanto ela se verificar.
- -Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 29/06/2006, processo n.º 6863/2005-6, relatora: Fernanda Isabel, publicado em www.dgsi.pt (Sumário):
“(…) III – Se a Administração actuou de boa fé num quadro negocial desenhado por si e pelo autor e nessa base ocupou o terreno e procedeu, com autorização do autor, às obras públicas que tinha previsto na parcela ora reivindicada, seria contrário ao fim económico e social do direito de propriedade, nestas circunstâncias, a restituição da parcela de terreno, ou seja, aceitar que o particular, que pode estar sujeito, sem restrições, a expropriação com direito à justa indemnização, possa obter, com a restituição da coisa, a destruição da obra pública realizada para depois ser alvo de expropriação, como inevitavelmente acabaria por suceder face à natureza das obras realizadas.
IV - Tal situação traduzir-se-ia num gasto injustificado de meios e organização em prol do interesse da comunidade de todo inaceitável, por injustificadamente desproporcionado, num quadro factual claramente evidenciador de uma actuação de boa fé por parte da Administração, tanto mais que o autor sempre terá direito à indemnização correspondente. Neste caso a afectação tem de se sobrepor à circunstância de o processo que incorporou a parcela de terreno na Administração ser uma «via de facto», o que tem por consequência a intangibilidade da obra pública em causa.
V - Demonstrado que está que o autor ficou privado do direito de propriedade da parcela de terreno na qual o réu realizou obra pública e cabendo no pedido subsidiário formulado a indemnização correspondente à perda patrimonial sofrida, ou seja, a indemnização da ablação patrimonial sofrida em resultado do acto ilícito praticado, nada obsta a que lhe seja atribuída a indemnização, relegando-se, embora, para liquidação o apuramento do seu quantum.
VI - Da circunstância de os autos não evidenciarem elementos que permitam fixar o valor da indemnização não decorre que os autores não devam ser indemnizados do prejuízo demonstrado, mas não quantificado. O art. 661º nº 2 do CPC deve ser entendido no sentido de que tanto se aplica aos casos de dedução de pedido específico como aos de formulação de pedido genérico, pelo que o tribunal pode proferir condenação quando verificar a existência de um dano (crédito), embora não possua elementos factuais para determinar o seu montante exacto, quer o autor tenha pedido uma quantia certa ou deduzido um pedido genérico.
VII - O artigo 661.º, n.º 2 do CPC previne a situação em que se provou que assiste o direito ao autor mas em que, por o tribunal não ter conseguido alcançar o objecto ou a quantidade, o juiz se encontra impossibilitado de proferir decisão específica (nem mesmo recorrendo à equidade quando isso lhe seja permitido.”
- Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 24/09/2009, processo n.º 10303/08-2, relatora: Maria José Mouro, publicado em www.dgsi.pt (Sumário):
“VII - No caso dos autos a projectada expropriação teve um início regular, com declaração de utilidade pública e posse administrativa da parcela, havendo, todavia, uma descontinuidade na sequência, com a caducidade da declaração de utilidade pública e a cessação da posse administrativa. Deixando de haver uma expropriação legalmente sustentada, a situação é reconduzível a um estado equivalente à «apropriação irregular» pelo que o Autor não terá direito a que lhe seja entregue a parcela de terreno mas sim direito a uma indemnização em dinheiro que o repare da perda patrimonial que sofreu com a efectiva privação em referência.”
O Réu construiu, no terreno expropriado (1265 m2) e ocupado (385 m2), uma rotunda e um troço de estrada (Obra pública) – Pontos N e X da Matéria de Facto (cf. mapas, plantas e fotografias juntos a fls. 26, 36 a 39, 45, 57, 117, 118, 126 e 131 a 133) que estão a funcionar há já vários anos, sendo certo que, para tal desiderato, desenvolveu os trabalhos e modificações na configuração original do terreno que se mostram descritos nos Pontos O) a T) e W), o que implicou a sua elevação média em cerca de 3 metros (Pontos P e Q) e a edificação de diversos sistemas de captação e drenagem da água (Pontos S) e T), que visam impedir que as águas pluviais provenientes da plataforma da rotunda escoem livremente para o prédio do Autor, sendo que esse escoamento livre poria em causa a estabilidade do aterro e, por consequência, da própria rotunda (Pontos Z e AA).
A entrega ao Autor e demais comproprietários da parte do terreno indevidamente ocupado na sua forma original (ou seja depois de desaterrada em cerca de 3 metros), atenta a descrita factualidade, implicaria, inevitavelmente, a destruição de parte da referida rotunda (talude) e de um dos troços de estrada que nela confluem (através da sua interrupção), com a sua subsequente e imediata inutilização (até pelo perigo que constituiria para os automobilistas e peões que por ali passassem), já para não falar das consequências advindas dos fenómenos naturais, como a queda de chuva e o posterior escoamento das águas pluviais.
Essa restituição iria não só afectar a parcela indevidamente apropriada mas também a parcela devidamente expropriada e a obra pública que nela se acha legitimamente edificada, extravasando, claramente, a finalidade que se visa com tal restituição e provocando prejuízos, transtornos e despesas muito superiores aos reclamados pela restituição, afigurando-se-nos, nessa medida e com base no referido princípio da «intangibilidade da obra pública” e em nome do interesse público (colectivo) que, neste caso, se sobrepõe, ao interesse do particular em recuperar parte do seu prédio ilegalmente ocupado, que a ordenada entrega tem de ser substituída pelo seu equivalente em dinheiro (indemnização), conforme se acha previsto, enquanto princípio geral, no artigo 566.º, número 2 do Código Civil.
Se fosse possível devolver os 385 m2 do terreno do Autor sem afectar, de forma drástica e radical, a obra pública edificada na parcela expropriada e a sua utilidade, admitimos como legítima tal restituição mas não é esse o caso, como manifestamente ressalta do que se deixou acima descrito.
Ainda que não se concorde com o raciocínio acabado de expor, pensamos que o instituto do abuso de direito, previsto no artigo 334,º do Código Civil, seria impeditivo dessa entrega, pois esta, face ao quadro fáctico dos autos, excederia manifestamente o fim social e económico do correspondente direito de propriedade do Autor e demais comproprietários (basta confrontar o documento de fls. 57 para se compreender a nossa posição).
Logo, estaremos perante um das excepções legalmente previstas no artigo 1311.º, número 2 do Código Civil, que não impõe a referida restituição.
Impõe-se, portanto, a alteração da sentença recorrida, com a condenação da Ré EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, SA a pagar, em substituição da restituição da parcela de terreno por ela indevidamente apropriada, uma indemnização ao Autor JOSÉ, a liquidar nos termos dos artigos 661.º, número 2 e 378.º e seguintes do Código de Processo Civil, dado os autos não reunirem os elementos necessários e suficientes à sua quantificação, não havendo lugar, por seu turno, à fixação imediata do seu montante em termos de equidade.
Sendo assim, o presente recurso de Apelação da Ré tem de ser julgado procedente.
Sumário
I - Por erro da expropriante ou da(s) empresa(s) ou entidade(s) que procedeu à edificação da rotunda, foi ocupada e utilizada uma área do prédio do Autor superior aquela que lhe foi expropriada (385 m2), mantendo-se essa parte do terreno ainda na titularidade do Autor e dos demais comproprietários, tendo estes, por conseguinte, e em função da propriedade sobre a mesma, direito à sua restituição.
II - A Constituição da República Portuguesa (cf. ainda, acerca dos diversos bens e realidades que integram o domínio público o artigo 84.º da nossa Lei Fundamental, bem como ao nível da lei ordinária, o Decreto-Lei n.º 477/80, de 15/10), bem como a legislação que regula tais matérias, só aos bens adquiridos pelo Estado, através das vias legalmente previstas confere a virtualidade de, legitimamente, serem considerados como pertencentes ao domínio público, já tal não acontecendo relativamente aqueles que obtiveram tal “estatuto”, por vias de facto e portas travessas (perdoe-se-nos a expressão), à margem dos meios e procedimentos previstos na lei.
III - A entrega ao Autor e demais comproprietários da parte do terreno indevidamente ocupado na sua forma original (ou seja depois de desaterrada em cerca de 3 metros), implicaria, inevitavelmente, a destruição de parte da referida rotunda (talude) e de um dos troços de estrada que nela confluem (através da sua interrupção), com a sua subsequente e imediata inutilização (até pelo perigo que constituiria para os automobilistas e peões que por ali passassem), já para não falar das consequências advindas dos fenómenos naturais, como a queda de chuva e o posterior escoamento das águas pluviais.
IV - Essa restituição iria não só afectar a parcela indevidamente apropriada mas também a parcela devidamente expropriada e a obra pública que nela se acha legitimamente edificada, extravasando, claramente, a finalidade que se visa com tal restituição e provocando prejuízos, transtornos e despesas muito superiores aos reclamados pela restituição, afigurando-se-nos, nessa medida e com base no referido princípio da «intangibilidade da obra pública” e em nome do interesse público (colectivo) que, neste caso, se sobrepõe, ao interesse do particular em recuperar parte do seu prédio ilegalmente ocupado, que a ordenada entrega tem de ser substituída pelo seu equivalente em dinheiro (indemnização), conforme se acha previsto, enquanto princípio geral, no artigo 566.º, número 2 do Código Civil.
