Quando foi proferido o acórdão 01861/03?

O acórdão foi proferido em 22 de setembro de 2004.

Acórdão STA (2004) — Plano de pormenor

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART25 ART36 N1 B ART49 ART64 N1 N3 ART67 ART68.
CPA91 ART120.
DL 380/99 DE 1999/09/22 ART69 N1.
DL 180/2000 DE 2000/08/11 ART24 - ART39.
CONST97 ART268 N4.
DL 41150 DE 1959/02/12 ART58.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC36632 DE 1997/07/08.; AC STA PROC44456 DE 2000/07/06.; AC STA PROC1184/02 DE 2003/10/22.; AC STA PROC44614 DE 1999/06/09.; AC STA PROC29909 DE 1992/03/26.; AC STA PROC48233 DE 2002/05/28.; AC STA PROC1862/02 DE 2003/03/27.; AC STA PROC48233 DE 2002/05/28.; AC STA PROC23947 DE 1987/02/05 IN AP-DR DE 1993/05/07 PAG624.; AC STA PROC28443 DE 1990/12/06 IN AP-DR DE 1995/03/22 PAG7372.; AC SRA PROC32093 DE 1993/12/09.; AC STA PROC29342 DE 1995/02/21.; AC STA PROC44614 DE 1999/06/09 IN AP-DR DE 2002/07/30 PAG3849.

Doutrina

ALVES CORREIA - MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO PAG372 PAG396 - PAG401.

Sumário

I- Estabelecendo o art. 4.º do DL n.º 69/90, de 2/3, que «os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo» a impugnação contenciosa directa do próprio plano municipal ou de qualquer das suas disposições só pode ser efectuada através de processo de impugnação de normas, mesmo que qualificação teoricamente adequada a alguma das disposições impugnadas seja a de acto administrativo.

II- A exigência constitucional de possibilidade de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos apenas impõe que seja colocado à disposição dos interessados um meio de impugnação contenciosa que lhes permita afastar os efeitos que os actos têm sobre as suas esferas jurídicas, pelo que se satisfaz com a previsão de qualquer meio que seja adequado a atingir tal objectivo, não impondo que esse tenha de ser o meio processual previsto para a impugnação da generalidade dos actos administrativos, designadamente o recurso contencioso.

III- Sendo impugnada através de recurso contencioso uma deliberação municipal de aprovação de um plano de pormenor com fundamento em vícios atinentes a disposições do próprio plano aprovado, o recurso deve ser rejeitado, nos termos do § 4.º do art. 57.º do R.S.T.A

IV- Independentemente da possibilidade de sindicância contenciosa do acto da Assembleia Municipal de aprovação do Plano de Pormenor proposto pela Câmara Municipal, o recurso contencioso será rejeitado se ao acto não forem imputados vícios próprios do acto de aprovação, mas sim do Plano.

Texto Integral

A..., casado, industrial de hotelaria; B..., casado, director bancário reformado; C..., casado, industrial; ..., casado, funcionário dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo; ..., casado, empresário; ..., casado, empresário; ..., solteira, economista; ..., casada, dona de casa; ..., casado, comerciante; ..., casada, professora; ..., solteira, funcionária pública; ..., casado, empregado bancário, reformado; ..., solteira, reformada; ..., casada, reformada; ..., casado, empresário; ..., casada, professora primária; ..., casada, emigrante; ..., casado, oficial do exército na situação de reserva; ..., viúva, reformada; ..., viúva, dona de casa; ..., casado, canteiro de construção civil; ..., casado, reformado; ..., solteiro, técnico de turismo; ..., casado, engenheiro mecânico; ..., casado, técnico de contas; ..., casado, empresário; ..., casada, dona de casa; ..., viúva, reformada; ..., viúvo, técnico de farmácia e comerciante; ..., casado, comerciante reformado; ..., solteira, assessora de saúde; ..., casado, industrial; ..., casada, professora do ensino secundário aposentada; ..., solteira, comerciante reformada; ..., casado, engenheiro técnico; ..., casado, chefe administrativo; ..., casado, empresário agrícola; ..., viúva, professora; ..., solteira, professora/arquitecta; ..., casado, proprietário; ..., casado, reformado; ..., casado, emigrante na situação de pré-reforma; ..., casada, empregada bancária; ..., casado, empresário; ..., casada, técnica de serviço social, aposentada; ..., casado, empregado bancário; ..., casada, porteira; e ..., viúva, porteira; todos residentes no "Edifício Jardim" ou "Edifício Coutinho",

intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, contra a Assembleia Municipal de Viana do Castelo e a recorrida particular “D...”, recurso contencioso pedindo a anulação da deliberação daquela Assembleia, de 15 de Fevereiro de 2002, que aprovou o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo.

A sentença recorrida decidiu “julgar verificada a excepção da irrecorribilidade do acto administrativo em crise e, consequentemente, rejeitar o recurso contencioso sub judice, com todas as legais consequências.”

Inconformados com o assim decidido os Recorrentes agravaram para este Tribunal, concluindo as suas alegações pela seguinte forma :

1.O recurso de impugnação teve por objecto o acto administrativo praticado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo que aprovou o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo.
2.E não, como se refere na sentença recorrida, o plano de pormenor e/ou o seu regulamento.
3.Ora, aquele acto impugnado - deliberação da Assembleia Municipal de Viana do Castelo de 15 de Fevereiro de 2002 - não é um acto normativo mas sim uma decisão da Administração Pública, em concreto e eficaz e que como tal é recorrível nos termos do artigo 25° da LPTA e artigo 120 e ss. do CPA.
4.No caso em apreço, praticou-se, verdadeiramente, um acto administrativo, ainda que encapuçado sobre as vestes de um alegado regulamento.
5.Relembre-se, Esteves de Oliveira, Mário, in ob. cit:

"Infeliz, ou felizmente, a vida real nem sempre se deixa espartilhar dentro das regras e conceitos que o Direito e os juristas criam para a disciplinarem e explicarem.

E, para além dos casos referidos - e doutros - mais ou menos fáceis de qualificar, muitas dúvidas e controvérsias se levantam não só quanto à própria questão da distinção entre generalidade e individualidade, como também à aptidão desta dicotomia para servir de base à distinção entre regulamento e acto administrativo. "

6.Mesmo que assim não se entendesse, o que não se concede, sempre se deveria seguir a posição da Doutrina mais avisada na matéria "A impugnação contenciosa do plano no seu todo ou de alguma ou de algumas das suas disposições, não impede que seja interposto da deliberação da Assembleia Municipal que aprovou o plano, com fundamento de vícios de ilegalidade de que padeça aquele acto"
7.Com efeito, o acto em causa aprova um plano que define a demolição do Mercado e do Edifício Jardim, aplicando-se apenas aquelas situações em concreto e em que os destinatários estão perfeitamente individualizados e, nada tem a haver com o conceito jurídico de plano, que é um mero instrumento de regulamentação da ocupação e dos usos do solo, com propostas de organização espacial de uma área específica do território municipal para futuro - cfr. artigo 90º, do D.L. 380/99.
8.Aquela deliberação, objecto do Recurso Contencioso, corresponde ao culminar de todo o procedimento administrativo que a antecedeu e, como os Recorrentes não foram tidos nem achados durante todo aquele procedimento, sempre lhes assistiria agora o direito constitucional de defesa dos seus interesses, sob pena de violação expressa do disposto nos artigos 267°, n° 5, 268°, n° 4 e 20° da Constituição da República Portuguesa e artigos 8°, 12° e 65° do Código de Procedimento Administrativo.
9.Por outro lado, de acordo com a alteração introduzida pela Lei Constitucional n° 1/89 dispõe o n° 4 do artigo 268° da CRP que é garantido aos administrados a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem e, claramente que este acto administrativo lesa os direitos dos Recorrentes, desde logo, veja-se que ao prever a demolição do edifício qualquer dos Recorrentes que pretenda alienar o seu imóvel sito no Edifício Jardim não consegue qualquer comprador e, isto já para não falar do efeito que tem na desvalorização dos mesmos.
10.Assim ao não admitir e a rejeitar liminarmente o referido recurso contencioso aquela sentença violou, além do mais, o artigo 25° e ss. da LPTA os artigos 3°, 4°, 6°, 12°, 120° do CPA e os artigos 3°, 9°, 20°, 202°, 205° e n° 4 do 268° da CRP.
B)DAS CUSTAS
11.O pagamento das custas do processo têm por função obrigar a parte que decai a suportar o custo efectivo e em concreto que aquele processo implicou para o Estado.
12.Sendo que, têm de corresponder ao montante de custo efectivo que o processo implicou para o Estado e, nunca a um enriquecimento desmedido do Estado e sem causa.
13.O custo efectivo do processo foi de € 49,88, no entanto, ao sentenciar-se que é esse montante por cada uma das partes temos € 49,88 x 49 (n° de recorrentes) = € 2.444,12.
14.Essa quantia que o Estado iria arrecadar acrescida da mesma regra para a procuradoria traduzir-se-ia num enriquecimento desmedido e sem fundamento legal do Estado, atento o custo efectivo e real do processo.
15.Havendo, também nesta parte da sentença, uma clara violação da lei e do principio constitucional do acesso à justiça consagrado nos os artigos 3.° e 20.º da CRP e, ainda do artigo 12° do CPA.

A Recorrida particular contra-alegou, concluindo:

1.É manifesta a irrecorribilidade do acto recorrido, tanto por ausência de lesividade do mesmo para os direitos e interesses legítimos dos Recorrentes, como por inidoneidade do meio processual para a obtenção do resultado pretendido pelos mesmos, pelo que é ilegal o recurso contencioso interposto da deliberação da Assembleia Municipal de Viana do Castelo, tomada na respectiva sessão ordinária de 15/2/02, que aprovou o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, nos termos dos artigos 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., 57.º, § 4.º do R.S.T.A., e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa
2.É manifesta a irrecorribilidade do acto recorrido, na medida em que admitindo a autonomia procedimental da deliberação recorrida no âmbito do procedimento de aprovação do Plano em causa (ou de qualquer outro regulamento administrativo), a admissão da respectiva impugnabilidade contenciosa só pode verificar-se em relação a vícios autónomos da mesma, não podendo ter por causa(s) de pedir qualquer uma que se refira ao conteúdo regulamentar do próprio Plano, mas apenas vícios próprios do próprio acto recorrido, pelo o recurso contencioso em causa é ilegal, nos termos dos preceitos legais citados na Conclusão 1ª;
3.Pelo que bem andou a douta sentença recorrida, devendo ser mantida nos seus precisos termos.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

I)Os primeiros 44 requerentes são donos e residentes das fracções autónomas "PC", "OA", "PA", "DC", "EC", "O", "DB", "AB", "KA", "IC", "SB", "TB" "IA", "NC", "Z", "OC", "FB", "JC", "PB", "HA", "M", "LA", "CA", "UA", "EA", "ZA", "ZB", "AC", "HB", "YC", "WB", "BA", "FC", "YB", “MC", "SC", "TC", "AD", "DA", "FA", "YA", "AS", "GA", "LC", "XA", "TA", "BB", "G", "NA", do prédio urbano "Edifício Jardim" ou "Edifício Coutinho", sito no Largo ..., n.º ..., ... e ..., (três entradas), da cidade de Viana do Castelo, descrito na 1ª Conservatória do Registo Predial de Viana do Castelo sob o n.º 82.661, do Livro n.º 209, inscrito na matriz da freguesia de Santa Maria Maior no artigo 2.277 (cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento inicial dos autos de suspensão de eficácia apensos cujo teor aqui se dá como por integralmente reproduzido);
II)Os requerentes ... e ... são arrendatários das fracções "L" e "Q", respectivamente (cfr. doc. n.º 2 junto com o requerimento inicial dos autos de suspensão de eficácia apensos cujo teor aqui se dá como por integralmente reproduzido);
III)As requerentes ... e ... residem no "Edifício Jardim" na qualidade de porteiras (cfr. docs. n.ºs 3 e 3-A juntos com o requerimento inicial dos autos de suspensão de eficácia apensos cujo teor aqui se dá como por integralmente reproduzido);
IV)Por deliberação tomada na sessão ordinária da Assembleia Municipal de Viana do Castelo de 15/Fevereiro/02 foi aprovado o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo (cfr. doc. n.º 4 junto com o requerimento inicial dos autos de suspensão de eficácia apensos cujo teor aqui se dá como por integralmente reproduzido);
V)Os Requerentes tiveram conhecimento desta deliberação no próprio dia da respectiva Assembleia, 15 de Fevereiro de 2002, onde estiveram presentes;
VI)O "Edifício Jardim" foi concluído em 1976, tendo sido projectado pelos conceituados Arquitectos ... e ..., achando-se devidamente licenciado e em perfeito estado de conservação;
VII)Aquele edifício é constituído por 105 fracções autónomas, sendo habitado por cerca de 300 pessoas;
VIII)Dá-se aqui por integralmente reproduzido o teor dos Elementos Fundamentais do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, do Programa de Execução e Plano de Financiamento do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e do Relatório do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo juntos por linha aos autos de suspensão de eficácia apensos em fotocópias certificadas.

IIO DIREITO

O relato que se acaba de fazer informa-nos que os Recorrentes interpuseram este recurso contencioso tendo em vista a anulação da deliberação da Assembleia Municipal de Viana do Castelo, de 15/2/02, que aprovou o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, alegando para tanto que a mesma padecia dos seguintes vícios :

“Ilegalidades orgânicas - violação da Lei de Autorização Legislativa n.º 18/00, de 10/8, e do art.º 14.º do Código das Expropriações.
Ilegalidades materiais – violação dos art.s 62.º e 72.º da CRP, dos art.s 4.º, 5.º e 6.º do CPA, dos art.s 1.º, 2.º e 3.º do Código das Expropriações, do art.º 69.º, n.º 2, do DL 380/99, de 22/9.
Ilegalidades formais – violação dos art.s 65.º, 267.º, e 268.º da CRP, do art.º 8.º do CPA e dos art.s 74.º a 81.º e 90.º a 92.º do DL 380/99, de 22/9, do art.º 3.º do DL 314/00, de 2/12 e do art.º 2.º do DL 292/95, de 14/12.
os quais importavam a inconstitucionalidade, nulidade e subsidiariamente a anulabilidade de tal objecto do presente recurso contencioso.”

O Sr. Juiz a quo rejeitou, porém, esse recurso com fundamento de que não havia acto administrativo individual e concreto contenciosamente recorrível nos termos do art.º 25.º da LPTA, mas sim acto normativo e que este só poderia ser sindicado em procedimento de impugnação de normas de acordo com o que se estabelece no art.º 68.º da mesma Lei.

Decisão que foi sustentada com a seguinte ordem de argumentos :

-a recorribilidade contenciosa afere-se pela capacidade dos actos administrativos poderem lesar situações subjectivas concretas legalmente protegidas dos particulares e, in casu, a deliberação recorrida era um instrumento administrativo de natureza regulamentar e não um acto administrativo capaz, por si só, de produzir efeitos na situação jurídica individual dos Recorrentes.
-Para além disso tal Plano era um instrumento de gestão territorial cuja eficácia estava dependente da sua ratificação pelo Governo e da subsequente publicação no Diário da República e, não tendo estes trâmites sido cumpridos, falecia-lhe capacidade lesiva dos direitos ou interesses dos Recorrentes.
-Finalmente a aprovação do referido Plano não definia a situação jurídica dos Recorrentes quanto à propriedade do imóvel em causa, uma vez que “o único acto administrativo que poderá vir a afectar a situação jurídica dos Recorrentes no que diz respeito ao edifício em causa e que poderá ser lesivo dos direitos e interesses dos mesmos será o a acto administrativo que declarar a utilidade pública da expropriação do mencionado edifício ou das suas diversas fracções.”

Decisão que não convenceu os Recorrentes que sustentam que “o recurso contencioso teve por objecto o acto administrativo praticado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo que aprovou o Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e não o Plano de Pormenor e/ou o seu Regulamento”, o qual “não é um acto normativo mas sim uma decisão da Administração Pública em concreto e eficaz e como tal recorrível, nos termos do art.º 25.º da LPTA e art.º 120 e ss. do CPA.”

Todavia, sustentam, em simultâneo, que o acto em causa aprova um Plano que define a demolição do Edifício de que os Recorrentes são co-proprietários e que, portanto, e nessa medida, o mesmo constitui um verdadeiro “acto administrativo, ainda que encapuçado sobre as vestes de um alegado regulamento”.

Deste modo, e se bem que num primeiro momento os Recorrentes pareçam impugnar somente a deliberação daquela Assembleia certo é que atacam também o alegado acto administrativo constante do referido Plano, pelo que iremos analisar a pretensão dos Recorrentes não só na sua vertente de ataque ao acto deliberativo “tout court”, mas também de ataque ao acto administrativo alegadamente inserto no dito Plano.

1. É incontroverso que, de acordo com o regime introduzido pelo DL n.º 380/99, de 22/09 (Que de resto, e neste aspecto, não veio alterar substancialmente a disciplina já constante do DL nº 69/90, de 2/03, rectificado no DR, série I, de 30/04/90 e posteriormente alterado pelo DL nº 211/92, de 8/10.), os Planos Municipais de Ordenamento do Território – quer sejam Planos Directores Municipais, Planos de Urbanização ou Planos de Pormenor - revestem a natureza regulamentar (vd. seu art. 69º, n.º 1) o que significa que os mesmos constituem verdadeiros regulamentos administrativos e como tal devem ser tratados.

E, porque assim, todo o contencioso relativo ao conteúdo material desses instrumentos só pode ser o contencioso de normas jurídicas isto é, um contencioso destinado à declaração de ilegalidade dessas normas – estabelecido nos arts. 63º e sgs da LPTA - e, só em casos especiais, um contencioso contra o acto de “ratificação” quando em causa estiverem vícios próprios e específicos deste acto. – Vd., entre outros, os Acs. deste Tribunal de 8/04/97, (rec. nº 38.998); de 8/07/97, (rec. nº 38.632); de 6/07/00, (rec. nº 44.456), de 2/05/01, (rec. 38.632), de 29/01/01, (rec. nº 41 443), de 28/5/02 (rec. n.º 48.233), de 27/3/03 (rec. 1862/02) e de 22/10/03 (rec. 1.184/02) e também F. Alves Correia, Manual de Direito de Urbanismo, I, Almedina, 2001, pag. 372 e sgs. e 396/401.

Todavia, esta conclusão não arreda a pertinência da questão que os Recorrentes nos colocam, qual seja a de saber se não poderá ser feito uso do recurso contencioso para sindicar o próprio acto administrativo de aprovação do Regulamento o que, e in casu, significaria apurar se a própria deliberação da Assembleia Municipal de Viana do Castelo que aprovou o Plano que prevê a demolição do edifício de que os Recorrentes são co-proprietários é, em si mesma e desligada daquele Plano, susceptível de sindicância judicial autónoma.

E sobre esta questão a jurisprudência deste Tribunal tem divergido.

Assim, (1) e enquanto o Acórdão de 9/06/99, (rec. n.º 44.614), considerou que a deliberação da Assembleia, enquanto fase intercalar do procedimento complexo de produção regulamentar em matéria urbanística, não seria acto administrativo “tout court”, tal como o define o art. 120.º do CPA, por lhe faltarem as características de decisão destinada a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, nessa medida, o Plano seria um «acto único», «embora a sua formação seja faseada e a sua validade só pode ser apreciada globalmente com referência aos seus elementos constitutivos», e, portanto, não sendo a sua «aprovação pela Assembleia Municipal mais do que momentos ou fases dessa unidade normativa» só aquele seria sindicável, (2) o Acórdão de 26/03/1992, (rec. n.º 29.909) concluiu que a deliberação de aprovação de um Plano era um verdadeiro acto administrativo dotado de lesividade própria e, consequentemente, recorrível autonomamente com fundamentos nos seus vícios próprios (v.g. incompetência, falta de fundamentação, falta de quorum, etc,).

Não é, contudo, necessário tomar partido nesta controvérsia porquanto, muito embora os Recorrentes, neste agravo, afirmem com convicção que o que pretendem é a anulação da própria deliberação que aprovou o identificado Plano, certo é que nenhum dos vícios invocados na petição de recurso lhe é imputável e, portanto, nenhum deles poderia conduzir à satisfação dessa pretensão.

Com efeito, a primeira ilegalidade que vem apontada é a inconstitucionalidade orgânica do DL 186/00, de 11/8, (art.s 24 a 39) e esta é, manifestamente, um vício que a proceder poderia determinar a ilegalidade do Plano e não a ilegalidade da deliberação que o aprovou uma vez que a mesma respeita ao modo de formação daquele e não, propriamente, ao acto aprovativo.

Depois, as alegadas violações do direito de propriedade e do direito à saúde (art.s 40 a 49) e as invocadas violações dos princípios da necessidade, da proporcionalidade, da segurança, da boa fé e do interesse público (art.s 50 a 78) respeitam unicamente ao conteúdo do próprio Plano, isto é, à sua legalidade interna e, porque assim, respeitam à àquilo que essencialmente o define para efeitos contenciosos, pelo que, também aqui, é forçoso concluir que o que se questiona é a legalidade do Plano e não a legalidade da deliberação que o aprovou.

E o mesmo se pode dizer no tocante ao alegado vício de desvio de poder (art.s 79 a 83) já que o que aí se sindica é a desconformidade entre os objectivos que determinaram a Resolução do Conselho de Ministros que aprovou o Programa Polis e o Plano ora em causa, ou seja e uma vez mais, uma ilegalidade do próprio Plano e não uma ilegalidade da deliberação impugnada.

Finalmente, as irregularidades formais invocadas nos art.s 84 a 113 respeitam ao modo como decorreu a formação do Plano e não à ilegalidade da própria deliberação aprovativa.

Pode concluir-se, assim, que o ataque dirigido pelos Recorrentes na sua petição de recurso centrou-se no Plano e nas ilegalidades de que o mesmo padecia, quer ao nível da sua formação quer no plano da sua materialidade e, concretamente, na demolição nele prevista e não no acto que deliberou a sua aprovação.

“Donde decorre que, para a decisão do caso, é indiferente a resposta à questão de saber se, em geral, a deliberação da assembleia municipal que aprova o plano é recorrível autonomamente ou se, pelo contrário, os vícios que porventura a possam inquinar se inserem no procedimento normativo, podendo apenas ser feitos valer enquanto vícios de legalidade externa dos planos, isto é, em função do momento estrutural afectado, como vícios relativos ao sujeito, às formalidades ou à forma do acto normativo.” – Acórdão deste Tribunal de 28/5/02, rec. 48.233. (Vd. também o Acórdão de 27/3/03 (rec. 1862/02) que, de resto, se acompanhou de perto).

E daí que, nesta parte, o recurso jurisdicional não mereça provimento.

2. Mas, como se disse, os Recorrentes questionaram também a sentença recorrida quando nela se decidiu pela irrecorribilidade do acto administrativo alegadamente inscrito no Plano ora em causa e, com esse fundamento, se rejeitou o recurso contencioso.

O que nos remete para a questão de saber se o meio processual aqui usado foi o adequado, pois que o que determinou aquela decisão foi a consideração de que, in casu, não havia acto administrativo individual e concreto contenciosamente recorrível mas sim acto normativo e que este só poderia ser sindicado em procedimento de impugnação de normas.

Trata-se de questão que a jurisprudência deste Tribunal, forma uniforme, vem decidindo no sentido de que “a atribuição de natureza regulamentar aos planos municipais de ordenamento do território, incluindo os planos de pormenor, implica que o seu contencioso seja o de impugnação de normas dos art.s 63.º e seg.s da LPTA e não o recurso contencioso de actos administrativos” – Sumário do Acórdão de 28/5/02, rec. 48.233.

Deste modo, e porque se trata de questão pacífica, limitar-nos-emos a acompanhar o que se sentenciou no recente Acórdão desta Subsecção de 22/10/03 (rec. 1184/02) :

“4. - A Recorrente impugna a deliberação recorrida não com fundamento em vícios próprios dela, mas sim atinentes ao conteúdo do próprio Plano que é seu objecto.

Por isso, é com esse pressuposto de que a Recorrente impugna o próprio conteúdo do plano e não o acto de aprovação, por vícios próprios, que tem de ser apreciada a questão da determinação do meio processual adequado.

O presente recurso contencioso foi interposto em 1996, quando vigorava o art.º 4.º do DL n.º 69/90, de 2/3, (este diploma foi revogado pelo art. 159.º do DL n.º 380/99, de 22/9, nas condições referidas no n.º 2 do seu art. 157.º) diploma que disciplinou o regime jurídico dos planos municipais de ordenamento do território, que estabelecia que «os planos municipais têm a natureza de regulamento administrativo». (A natureza regulamentar dos instrumentos de gestão territorial veio a ser reafirmada pela alínea b) da Lei n.º 48/98, de 11/8, que se refere a «instrumentos de planeamento territorial, de natureza regulamentar, que estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo» e pelo art. 69.º, n.º 1, do DL n.º 380/99, de 22/9, que estabelece que «Os planos municipais de ordenamento do território são instrumentos de natureza regulamentar, aprovados pelos municípios».)

Entre esses planos municipais incluíam-se os planos de pormenor, como se estabelece expressamente na alínea c) do art. 2.º do mesmo diploma.

Esta atribuição expressa de natureza normativa aos referidos planos não tem em vista resolver, por via legislativa, a questão teórica, que tem sido debatida pela jurisprudência e pela doutrina, de saber se esses planos para além de disposições normativas contêm disposições que têm a natureza de acto administrativo, pois as questões de determinação da natureza jurídica de actos, como questões científicas que são, não são susceptíveis de resolução por via legislativa.

Por isso, aquela atribuição de natureza regulamentar aos planos municipais terá de ser entendida apenas com o alcance de expressar que, independentemente da qualificação científica teoricamente adequada às suas disposições, eles são considerados diplomas de natureza normativa na sua globalidade, para os fins práticos para que tal qualificação releva, um dos quais é a determinação do meio processual de impugnação contenciosa directa.

Isto é, o resultado prático de tal atribuição de natureza normativa aos planos, a nível de impugnação contenciosa, é a de que, quando é impugnado directamente o próprio plano, na sua globalidade, ou qualquer das suas disposições, aquela deve ser efectuada através dos processos próprios para impugnação de normas e não do processo próprio para impugnação contenciosa de actos administrativos, independentemente da qualificação teórica adequada ao próprio plano e a cada uma das suas disposições que sejam impugnadas.

O facto de o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. assegurar aos administrados o direito de «impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem», não é obstáculo à constitucionalidade de tal regime legal de impugnação contenciosa.

Na verdade, com a aplicação do regime de impugnação próprio dos actos regulamentares, todas as disposições dos planos, incluindo as que consubstanciem actos administrativos, são efectivamente impugnáveis contenciosamente, embora através de um meio processual, o processo de impugnação de normas, distinto do que é aplicável à impugnação da maioria dos actos dessa natureza.

Mas, por um lado, a exigência constitucional de possibilidade de impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos apenas impõe que seja colocado à disposição dos interessados um meio de impugnação contenciosa que lhes permita afastar os efeitos que os actos têm sobre as suas esferas jurídicas, pelo que se satisfaz com a previsão de qualquer meio que seja adequado a atingir tal objectivo, não impondo que esse tenha de ser o meio processual previsto para a impugnação da generalidade dos actos administrativos, designadamente o recurso contencioso. Aliás, aos processos de impugnação de normas regulamentares até são aplicáveis as regras dos recursos contenciosos de actos administrativos (arts. 64.º, n.º 1, e 67.º da L.P.T.A.), pelo que, para o interessado na impugnação, não há uma redução de direitos derivada da aplicabilidade do regime daqueles processos. ( ( ) A diferença mais relevante entre os processos de impugnação de normas e de impugnação de actos administrativos, a nível da tramitação do processo, encontra-se a nível da necessidade ou não de convocação personalizada de contra-interessados, que existe nos processos de recurso contencioso [arts. 36.º, n.º 1, alínea b), e 49.º da L.P.T.A.], mas é substituída por anúncios nos processos de impugnação de normas (arts. 64., n.º 3, e 67.º da L.P.T.A.).

Mas, esta diferença, obviamente, não afecta o próprio impugnante.

Por outro lado, os processos de impugnação de normas previstos nos arts. 63.º a 68.º da L.P.T.A. asseguram aos interessados a possibilidade de eliminarem juridicamente a globalidade ou parte dos referidos planos, pelo que satisfazem aquela exigência constitucional.

Para além disso, considerando a globalidade das garantias de impugnação contenciosa que com este regime se geram, é de concluir que elas até são reforçadas, pois para além da possibilidade de impugnação contenciosa dos próprios planos e suas disposições, sem sujeição aos prazos de interposição de recurso contencioso de actos anuláveis, os interessados poderão ainda impugnar os concretos actos administrativos que os afectem que vierem a ser praticados a coberto dessas disposições.

Por isso, não há qualquer obstáculo constitucional a que os planos referidos sejam tratados juridicamente, na sua totalidade, como actos normativos, para efeitos de impugnação contenciosa.

Sendo assim, tem de se concluir que é ilegal a interposição do presente recurso, pelo que ele tinha de ser rejeitado, em conformidade com o preceituado no § 4.º do art. 57.º do R.S.T.A..

Na verdade, esta é uma norma especial do contencioso administrativo que impõe a rejeição em todos os casos em que a interposição do recurso contencioso é ilegal, um dos quais é o de a lei não permitir a utilização do processo de recurso contencioso para impugnação dos actos que o recorrente pretende impugnar.

Aliás, tem sido neste sentido da rejeição do recurso que este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, em situações semelhantes. Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

– de 5-2-1987, recurso n.º 23947, publicado no Apêndice ao DR. de 7-5-93, pg. 624 – – de 6-12-1990, recurso n.º 28443, publicado no Apêndice ao DR. 22-3-95, pg. 7372; de 31-3-1992, recurso n.º 28246, publicado no Apêndice ao DR. de 29-12-95, pg. 2269; – de 9-12-93, proferido no recurso n.º 32093; – de 3-5-1994, recurso n.º 31091, publicado no Apêndice ao DR. de 31-12-96, página 3287; – de 21-2-1995, recurso n.º 29342, publicado no Apêndice ao DR. de 31-3-97, página 102; – de 9-6-1999, recurso n.º 44614, publicado no Apêndice ao DR. de 30-7-2002, página 3849. “

3. Os Recorrentes recorrem também do montante da sua condenação em custas por considerarem que incidindo esse montante sobre cada um deles daí resultou um enriquecimento desmedido e sem fundamento do Estado.

Mas sem razão.

Na verdade, dependendo a fixação do imposto de justiça do valor do processo, da sua complexidade, da capacidade económica e financeira das partes e variando os seus limites entre nove e trezentos euros (1.800$00 e 60.000$00 na moeda antiga ) - art.º 58.º do DL 41.150, de 12/2/59 – não nos parece excessivo (bem pelo contrário) que cada um dos Recorrentes tenha sido condenado em 49,88 euros de imposto e em 80% de procuradoria, não só porque o imposto foi fixado num valor muito abaixo do valor máximo legalmente permitido, mas também porque a complexidade do processo é evidente e a capacidade económica das partes suporta facilmente tal pagamento.

Acresce que, atento o diminuto valor que foi fixado ao imposto e a complexidade do processo, nos parece adequada e justa a fixação da procuradoria em 80%.

Finalmente ainda se dirá que sendo individual o interesse de cada Recorrente na procedência do pedido formulado nestes autos também será individual a obrigação pelo pagamento das custas.

Falece, pois, razão aos Recorrentes.

Termos em que os Juizes que compõem este Tribunal acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes, com taxa de justiça de 100 euros e procuradoria de 50%

Lisboa, 22 Setembro 2004 - Costa Reis (Relator) – Edmundo Moscoso – Maria Angelina Domingues