Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:
1. A..., professor, melhor identificado nos autos, veio recorrer do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que rejeitou, por ilegal interposição, o recurso contencioso que interpôs do “indeferimento tácito do pedido de revogação do acto constante do ofício nº 1898, de 10.01.2000, que determina o cumprimento de uma sanção disciplinar de inactividade por um ano, da autoria do Director Regional de Educação de Lisboa, de 30.11.93”.
Apresentou alegação (fls. 265, ss., dos autos), na qual formulou as seguintes conclusões:
- I)O presente recurso de anulação – do acto administrativo documentado no ofício da DREL de 10 de Janeiro de 2000 – foi rejeitado pelo Acórdão, parte dispositiva, citado supra, com base no art. 57, § 4 do RSTA, isto é, consideraram-se circunstâncias que afectam o prosseguimento do recurso a “manifesta ilegalidade do recurso” pressuposta que foi a sua “falta de objecto”, falta invocada a título de fundamento da decisão jurisdicional.
- II)Sabemos que a lei processual não define o que é o objecto do recurso de anulação. Tal definição pertence à doutrina a que se atem, mais recentemente (a partir da 4ª revisão constitucional) à configuração constitucional do conceito, construído sobre o art. 268º nº 4, do texto constitucional.
- III)É neste contexto interpretativo que o Ac OMITE não só o que se deve considerar objecto do recurso, como nem reflecte, ainda que implicitamente, aquela consagração constitucional, isto é, que o objecto do recurso é constituído pelo direito subjectivo lesado do Requerente (ou interesses legalmente protegidos) como, in casu é o do requerente, ter sido privado dos seus vencimentos durante um ano. A OMISSÃO de pronúncia torna nulo o Acórdão, nos termos do art. 668º nº 1 al. d), do CPC.
- IV)Com efeito, se o pedido dirigido ao Tribunal é DECLARAR-SE ANULADO por ilegalidade a posição da recorrida de 10-1-2000, não faz sentido, é CONTRADITÓRIO o Aresto dispor que NÃO SE DECLARA ANULADO por ser ilegal (e notoriamente) o pedido de anulação. A CONTRADIÇÃO entre os fundamentos e a oposição torna nulo o Acórdão, nos termos do 668º, nº 1, al. c) do CPC.
- V)A parte dispositiva do acórdão que declara a ilegalidade manifesta proveniente da falta de objecto, OMITE, também, o que entende ser o OBJECTO PROCESSUAL. A CONTRADIÇÃO entre os fundamentos e a oposição torna nulo o Acórdão, nos termos do 668º, nº 1, al. c) do CPC.
- VI)Não é, pois, possível conciliar a parte dispositiva do Acórdão NÃO SE DECLARAR ANULADA, por ilegalidade, a posição da recorrida, de 10-1-2000, justamente, com o fundamento de a mesma ser ilegal (e notoriamente!), o que só realça a CONTRADIÇÂO entre a parte dispositiva e o fundamento. A CONTRADIÇÃO entre os fundamentos e a oposição torna nulo o Acórdão, nos termos do 668º, nº 1, al. c) do CPC.
- VII)Ao considerar o acto em causa de Janeiro de 2000, um acto interno, OMITIU nesta qualificação jurídica, qualquer referência à notificação do mesmo, que ocorreu em 13-01-2000, como se comprova pelo Doc. 1 que se junta, em que a própria entidade recorrida o considera um acto externo, tendo, por isso, NOTIFICADO o Requerente, que tomou conhecimento. A OMISSÃO de pronúncia torna nulo o Acórdão, nos termos do art. 668 nº 1 al. d), do CPC.
- VIII)Por outro lado, OMITIU o Acórdão a análise, ainda que muito superficial, do último parágrafo do ofício em questão, em que o Director Geral invoca o art. 175º, nº 3 do CPA, indeferimento tácito, o que é essencial para perceber a natureza de ratificação sanatória do acto de Janeiro de 2000, em relação ao acto anterior, de 31 de Maio de 96 (of. 14.274). A OMISSÃO de pronúncia torna nulo o Acórdão, nos termos do art. 668 nº 1 al. d), do CPC.
- X)Acresce que é claramente uma aplicação inconstitucional do art. 57, § 4º do RSTA que deverá ser desaplicado, uma vez que este artigo não prevê nada sobre o OBJECTO do recurso de anulação, sendo a aplicação extensiva, dele feita, no Aresto em causa, violentadora do art. 268º, nº 4 da CRP.
Nestes termos e nos demais e direito que forem doutamente supridos, solicita-se a declaração de nulidade do Acórdão com fundamento no art. 668º, nº 1, al. c) e d) do CPC, aplicável por força do art. 716 do mesmo diploma aplicável por força do art. 1º da LPTA.
A entidade recorrida apresentou alegação (fls. 281 e 282, dos autos), com as seguintes conclusões:
Não merece censura a douta sentença do Tribunal a quo, em virtude de se verificar manifesta ilegalidade na interposição do recurso contencioso que decidiu rejeitar;
Tal recurso carece de objecto pela ausência de acto administrativo cujo presumível indeferimento tácito pudesse abrir a via contenciosa de anulação;
O ofício DREL nº 1398 limita-se a transmitir uma comunicação de execução da pena disciplinar, não consubstanciando um acto administrativo impugnável;
O douto Acórdão em crise não fez mais que aplicar o disposto no artigo 57º § 4º do RSTA a pressupostos de facto e de direito que apreciou correctamente.
Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se a douta sentença recorrida.
Em cumprimento do despacho do Relator, foram os autos remetidos ao Tribunal recorrido, para efeitos do disposto nos arts 668, nº 4 e 744, nº 5, do CPCivil, tendo ali sido proferido acórdão (fls. 301 e 302, dos autos), no qual, com fundamento em que senão verificam as nulidades que lhe imputa o recorrente, se decidiu pela manutenção do acórdão recorrido.
O Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo tribunal emitiu o seguinte parecer:
Em nosso parecer, o Acórdão recorrido identifica claramente o objecto do recurso contencioso, qual seja o acto de indeferimento pretensamente formado sobre o silêncio da Administração face ao recurso hierárquico em causa, interposto pelo recorrente do acto constante do ofício da DREL de Lisboa, nº 1398, de 10/01/00.
Partindo da não formação do impugnado acto tácito de indeferimento e decidindo no sentido da carência do objecto do recurso, a decisão recorrida mostra-se coerente com os respectivos pressupostos, não se vislumbrando entre eles nenhuma alegada contradição.
Por fim, porque manifesta, nestes termos, a ilegalidade do recurso, mostra-se isenta de qualquer censura a aplicação directa do Art.º 57 § 4º do RSTA levada a cabo pelo Acórdão em apreço.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
- a)ao recorrente, foi aplicada a pena de inactividade graduada em um ano, por despacho de 30.11.93 (e não 24.04.96, como consta do acórdão, por lapso, corrigido, a fls. 257/258, dos autos) do Director Regional de Educação de Lisboa;
- b)o Director Regional de Educação de Lisboa dirigiu ao Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária Emídio Navarro o Ofício nº 01389, datado de 10.01.2000, sobre o assunto: “PROCESSO DISCIPLINAR DRL/241/91/SEC – 101 – PROFESSOR A...", com o seguinte teor: “Tendo presente o teor do ofício em referência e analisados os documentos que o acompanhavam, venho por este meio informar V. Ex.ª de que, rejeitados os pedidos de suspensão de eficácia formulados pelo epigrafado junto do Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa e do Supremo Tribunal Administrativo através dos arestos de 20/JAN/97 e 27/FEV/97 respectivamente, deverá o docente mencionado iniciar de imediato o cumprimento da sanção disciplinar que lhe foi aplicada, conforme já referido no ofício desta unidade orgânica nº 53798, de 28/DEZ/99.
Importa acrescentar que a alusão à interposição de recurso hierárquico para Sua Excelência o Ministro da Educação não se reveste “in casu” de qualquer relevância em termos de suspensão do acto punitivo, atento o consignado no nº 3, do art. 175º do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15/NOV.”;
- c)com data de entrada de 19.01.2000, o recorrente dirigiu ao Ministro da Educação um recurso hierárquico em que solicitava a “revogação do acto notificado, como doc. 1, da DREL, ofício 1398 de 10 de Janeiro de 2000, na parte em que determina que o docente inicie de imediato a sanção de inactividade de funções por um ano, que lhe fora notificada, em 31 de Maio de 1996, conforme ofício 14274, de 31 de Maio da DREL”;
- d)sobre tal recurso o Ministro da Educação não se pronunciou.
3. O acórdão recorrido apreciou e julgou procedente a questão prévia, suscitada pela entidade recorrida, da falta de objecto do recurso contencioso, interposto do presumido indeferimento, imputado ao Ministro da Educação, do recurso hierárquico em que o recorrente pediu a revogação do acto constante do ofício nº 1398, de 10.1.2000, que determina o cumprimento de uma sanção disciplinar de inactividade por um ano, da autoria do Director Regional de Educação de Lisboa, de 30.11.93.
Considerou o acórdão que tal ofício apenas veicula ou transmite mera informação de uma autoridade administrativa para outra, de alcance meramente interno e insusceptível de qualificação como acto administrativo, conforme o conceito definido no art. 120 do CPA e, por isso, insusceptível também de recurso hierárquico, face ao disposto no art. 166 do CPA.
Pelo que, no entendimento seguido no acórdão, não existia o dever legal de decidir este recurso hierárquico, por parte da autoridade recorrida, cujo silêncio, por isso, não conferiu ao recorrente a faculdade de presumir indeferido o mesmo recurso hierárquico, para efeitos de interposição do recurso contencioso. Concluiu, assim, que este carece de objecto, sendo de rejeitar, por ilegalidade da respectiva interposição, nos termos do art. 57, §4 do RSTA.
Na respectiva alegação, o recorrente impugna essa decisão, defendendo que está viciada de nulidade, por omissão de pronúncia e contradição entre os respectivos fundamentos e a decisão e, ainda, por ter feito do citado art. 57, § do RSTA aplicação que considera extensiva e violadora do art. 268, nº 4 da Constituição da República.
Tal alegação é, porém, totalmente carecida de fundamento.
Nos termos do art. 668, nº 1 do CPCivil, é nula a sentença (ou acórdão) quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (al. d). Trata-se da sanção para o incumprimento da obrigação estabelecida no art. 660 CPCivil, que impõe ao juiz o dever de resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas que cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (nº 2).
Assim, e como é entendimento uniforme da jurisprudência, o tribunal tem o dever de resolver todas as questões submetidas a julgamento pelas partes, mas não já o de apreciar as considerações, razões ou argumentos produzidos pelas partes. os argumentos por elas produzidos (ac. STJ, de 16.2.95, BMJ, 444, 595).
No caso sub judice, o recorrente, a fundamentar a arguição de omissão de pronúncia, alega, essencialmente, que o acórdão: (i) não atendeu ao moderno conceito doutrinal de objecto do recurso contencioso, definido, segundo sustenta, a partir da disposição do art. 268, nº 4 da CRP [Concl. I), II), III)]; (ii) na consideração como acto interno do acto contido no ofício de Janeiro de 2000, objecto do recurso hierárquico, não fez referência à respectiva notificação ao recorrente [Concl. VII] nem se deteve na análise do último parágrafo do mesmo ofício [Concl. VIII) e IX)].
Trata-se, em qualquer caso, de considerações e ou argumentos expendidos pelo recorrente em apoio das posições que defendeu no recurso, sobre as quais, conforme o que antes se referiu, o acórdão não tinha que tomar posição, para apreciar e decidir, como decidiu, a questão da inexistência de objecto do recurso contencioso, tal como foi identificado, na petição, pelo próprio recorrente.
Improcede, pois, a arguição de omissão de pronúncia.
Por outro lado, alega também o recorrente [Concl. IV), V) e VI)] que se verifica oposição entre os fundamentos e a decisão afirmada no acórdão, o que, a ocorrer, constitui igualmente causa de nulidade, conforme a previsão da alínea c) do citado art. 668, nº 1 do CPCivil.
Mas é também infundada esta arguição.
O acórdão recorrido baseou a decisão de rejeição do recurso contencioso em discurso argumentativo que começou pela abordagem da natureza do acto contido no ofício (alínea b), da matéria de facto) do DREL, de 10.1.00, do qual o recorrente interpôs recurso hierárquico. E considerou o acórdão que se trata de «um mero acto de informação, de uma autoridade administrativa para outra, em que se informa que o acto que aplicou ao requerente a sanção disciplinar de inactividade por um ano (…) deve ser posto em prática, e iniciar o recorrente o cumprimento de tal sanção disciplinar», concluindo que «o ofício em questão não contém qualquer acto administrativo, nem mesmo implícito, que tenha definido a situação jurídica do recorrente (já anteriormente definida), nem produziu na sua esfera jurídica quaisquer efeitos inovadores, sendo um mero acto instrumental, não contendo os requisitos do art. 120º do CPA, pelo que não estamos perante qualquer acto administrativo susceptível de impugnação, que graciosa quer contenciosa».
Daí também a conclusão do acórdão de que, relativamente ao recurso hierárquico interposto de um tal acto, não existia o dever legal de decidir por parte da entidade a quem foi dirigido, o Ministro da Educação, ora recorrido. Cujo silêncio não conferia, por isso, ao interessado recorrente a faculdade de presumir a existência do indeferimento contra o qual veio interpor recurso contencioso. «Assim sendo – concluiu finalmente ao acórdão –, o presente recurso contencioso carece de objecto, devendo ser rejeitado, por ilegal interposição, nos termos do disposto no art.º 57º, § 4º do RSTA».
O acórdão recorrido enuncia, pois, uma sequência coerente de razões das quais decorre, logicamente, a afirmada decisão de rejeição do recurso contencioso. Pelo que não se verifica qualquer contradição entre tal decisão e os respectivos fundamentos em que se baseou.
O acórdão recorrido não enferma, assim, dos vícios que lhe aponta o recorrente.
E, para além disso, mostra-se correcto o entendimento seguido nesse mesmo acórdão.
Com efeito, o questionado oficio apenas veicula informação e orientação do DREL para a entidade a quem foi dirigido, sem qualquer alcance definidor da situação jurídica do interessado nele referenciado. Respeita, pois, a acto que se inscreve nas relações orgânicas da própria Administração, ou seja, é acto meramente interno, cujos efeitos se não projectam na esfera jurídica daquele interessado, não obstante lhe ter ido notificado.
Pelo que, face ao disposto no art. 166 do CPA e como bem ponderou o acórdão sob impugnação, tal acto não constitui objecto idóneo de recurso hierárquico que dele interpôs o recorrente, relativamente ao qual, por isso, não existia dever legal de decidir por parte da entidade ora recorrida. Por esta razão não assistia também ao recorrente a faculdade de presumir indeferida a pretensão que dirigira a esta mesma entidade.
Como afirma o sumário do acórdão de 30.01.01 (Rº 46 491), em consonância com o entendimento generalizado da jurisprudência, «I – Um recurso de um acto interno é, além de inútil, ilegal, tanto quanto os parâmetros da recorribilidade dos actos administrativos se pautam pela produção de efeitos jurídicos externos lesivos. II – (…). III – Pedida em recurso hierárquico a revogação parcial desse acto interno, a entidade destinatária não tem o dever legal de decidir, pois para além existirem efeitos a revogar, a lei não obriga a dar contas aos administrados das orientações internas para os serviços de si dependentes. IV – Inexistindo o dever legal de decidir, não se formou o acto tácito de indeferimento contenciosamente recorrido, razão por que é de rejeitar o recurso contencioso por falta de objecto.».
Bem andou, pois, o acórdão recorrido, ao decidir pela rejeição do recurso contencioso, por ilegalidade da respectiva interposição, nos termos do disposto no art. 57, § 4 do RSTA. Pois que, conforme a previsão deste preceito legal, se verifica, no caso, ilegalidade da respectiva interposição, por não existir acto, expresso ou tácito, lesivo dos direitos ou interesses legítimos do recorrente.
Assim, diversamente do que alega o recorrente [Concl. X)], a invocação desse preceito legal foi adequada e não implicou violação do art. 268, nº 4 da CRP.
Como afirma o sumário do acórdão de 11.1.01 (Rº 40942), «I. A tutela jurisdicional efectiva, pelo nº 4 do art. 268º da Lei Fundamental, só é aplicável aos actos administrativos imediatamente lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos e à adopção de medidas cautelares adequadas; II. O § 4 do artigo 57 do RSTA ao determinar a rejeição do recurso por ilegal interposição, de acto administrativo não imediatamente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, não viola o nº 4 do art. 268º da CRP nem qualquer norma ou princípio constitucionais».
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 (trezentos euros) e ¬ 150,00 (cento e cinquenta euros).
Lisboa, 4 de Março de 2004.
Adérito Santos - Relator - Cândido Pinho - Pais Borges
