040581 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1 RELATÓRIO 1.1. A... e mulher B..., identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto acção de responsabilidade civil extracontratual contra a Câmara Municipal de Braga. Por sentença de 21 de Dezembro de 1995 o TAC julgou a acção “como improcedente e não provada”. Inconformados, os Autores interpõem recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1ª - Mesmo considerando a oportuna correcção operada pela sentença recorrida, por causa de mero erro de escrita, sustenta-se que ainda assim existem nos autos sinais que revelam a inobservância, pela Ré, de normas constitucionais e de regras de ordem técnica e de prudência comum na obra que realizou; 2ª - Com essas obras, a Ré diminuiu o espaço útil da via, sacrificou o passeio junto do prédio dos AA. e destruiu uma rampa que existia nesse passeio, apenas com o propósito de construir uma faixa lateral com 3,10 metros de largura, o que excede folgadamente o indispensável a uma hemi-faixa de rodagem, já que é demasiado estreita para a circulação de dois veículos e mais que excessiva para a circulação dum só; 3ª - Daí que a destruição de parte do passeio e das rampas do prédio, que haviam sido construídas a expensas dos AA. e com licença da Ré, tenha sido perfeitamente desnecessária; 4ª - Assim sendo, pode reafirmar-se que uma vulgar atenção ao projecto e sua execução prática teriam permitido a realização plena da obra sem que daí adviessem para os AA. os danos que estão assentes, e cabia à Ré garantir essa compatibilização, em vez de, aleatória e injustificadamente, sacrificar o passeio, a rampa duma das entradas no prédio dos AA. e a possibilidade de manobra para entrada neste prédio; 5ª - Na verdade, a Administração deve actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções, como diz o art. 266°, n° 2, da C.RP., pelo que, não agindo assim, a Ré não observou os princípios constitucionais (art. 266°, n° 2) nem tão pouco as regras de prudência comum, o que tudo implica ilicitude por parte da mesma Ré (art. 6° do Dec.-Lei n° 48.051); 6ª - Ora, ao não decidir assim, a douta sentença recorrida violou naturalmente aquela disposição constitucional e este preceito da legislação ordinária; 6ª - Acresce que, no caso em apreço, existe presunção de culpa da Ré, que esta não ilidiu, o que a douta sentença recorrida nem sequer considerou, remetendo antes todo o ónus da prova para os AA., assim ofendendo, igualmente, o disposto no art. 493° do Código Civil ; 7ª - Por outro lado, o douto aresto posto em crise não ponderou devidamente o art. 22° da C.RP., artigo que, de resto, consagra um dever geral do Estado de reparar os danos que a sua actuação provoca, e que tanto abrange a violação dos direitos, liberdades e garantias, como o mero prejuízo desligado daquela violação, conforme se deduz da utilização, no texto constitucional do vocábulo ou em vez de e; 8ª - Ao contrário do que sustenta o Meritíssimo Juiz a quo, a doutrina é quase unânime em considerar que este art. 22° tanto se aplica à responsabilidade extracontratual por factos ilícitos como a responsabilidade objectiva consagrada nos arts. 8° e 9° do Dec.-Lei n° 48.051, posição que, aliás, parece ser igualmente perfilhada pelo Tribunal Constitucional (vide Acórdão n° 153/90, de 3 de Maio); 9ª - Nem de outro modo se justifica o teor daquele preceito, já que a mera limitação do seu alcance à responsabilidade por factos ilícitos o tornaria ocioso, repetindo o consagrado em outras disposições constitucionais (vide, nomeadamente, os arts. 2°, 18°, 20°, 266°, n° 1, e 268°, n° 5, da Constituição); 10ª - Assim sendo, torna-se evidente que o referido art. 22° não estabelece quaisquer exigências quanto à natureza e volume do prejuízo sofrido, não se exigindo que seja elevado, especial ou anormal, pressupostos estes que estão contidos no Dec.-Lei n° 48.051, pelo que este diploma, de resto anterior ao texto constitucional, se deve ter, nessa parte, como inválido; 11ª - Deste modo, a douta sentença recorrida violou o citado art. 22° da C.R.P., uma vez que o prejuízo dos AA., aqui Recorrentes, é insofismável e significativo; 12ª - De resto, no caso em apreço, este prejuízo até decorre da violação dum direito fundamental - o direito de propriedade - na medida em que, como consequência directa e necessária da obra da Ré, foi restringida a normal fruição do prédio, que, só a título de exemplo, tem garagens que hoje não servem para nada; 13ª - Sustenta-se, em consequência, que, por força das obras da Ré, se operou uma modificação acentuada e grave, para não dizer supressão, da normal e lícita utilização do prédio pelos seus proprietários, isto quando tal prédio e seus elementos (particularmente garagens, central de gás, rampas, etc.) haviam sido objecto de licença camarária, que é uma autorização constitutiva de direitos; 14ª - Nesta linha, há mesmo quem defenda que deve reputar-se como expropriação, não translativa de propriedade, a mera imposição de vínculos particularmente gravosos sobre os bens (vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, a pag. 165); 15ª - Acresce que, por força da acentuada diminuição dos interesses de utilização da propriedade, esta se depreciou em perto de 15 mil contos, como está inequivocamente provado, o que ofende o disposto no art. 62°, n° 1, da C.RP., que justamente consagra uma garantia do valor da propriedade privada: 16ª - Donde, também a douta sentença recorrida violou este mesmo dispositivo constitucional; 17ª - Mesmo que assim se não entenda, sempre a Ré seria civilmente responsável por factos casuais, com base na chamada responsabilidade fundada no risco; 18ª - Com efeito, salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida desembaraça-se rapidamente da análise desta questão, concluindo demasiado depressa que os prejuízos sofridos pelos AA. - a que chama alegados prejuízos -não estão relacionados com um qualquer acidente; 19ª - Ora, a não ser que se tenha pretendido usar acidente num sentido tão lato que nele caibam todos os factos ou actos susceptíveis de provocarem um prejuízo, na apreciação da chamada responsabilidade objectiva da Administração "não cabe distinguir entre actos voluntariamente dirigidos à imposição de sacrifícios (...) e actos lícitos de que acidentalmente resultem prejuízos" (vide "Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, coordenação de Fausto de Quadros, pag. 206); 20ª - Daí que, mesmo só aplicando o direito transcrito no art. 8° do Dec.-Lei n° 48.051, interesse ponderar se a actividade da Ré pode ser considerada excepcionalmente perigosa, se o prejuízo sofrido é especial e se o mesmo é anormal; 21ª - A doutrina mais corrente qualifica hoje as obras públicas como trabalhos excepcionalmente perigosos, muito embora se entenda igualmente que a perigosidade deve ser fixada casuisticamente (Parecer da P.G.R. publicado no D.R., II série, n° 82, de 6/4/84, a pags. 96); 22ª - No caso dos autos, afigura-se existir excepcional perigosidade, quer à luz da doutrina prevalecente, quer numa análise casuística feita por via jurisprudencial; 23ª - Do mesmo modo, há que reputar, sem dúvida, como especial o prejuízo sofrido pelos AA., na medida em que foi um prejuízo isolado, que não atingiu a maioria dos munícipes que vivem na zona atingida pelas obras; 24ª - E igualmente há que considerar que se trata de prejuízo anormal, tanto pela sua extensão como pela sua natureza, tendo um peso insuportável para os AA. lesados; 25ª - Para mais, era à Ré que competia invocar a existência de caso de força maior ou a existência de culpa de outrem, o que manifestamente não fez; 26ª- E os mesmos pressupostos valem, como se sabe, para a responsabilidade com base em factos lícitos, reafirmando-se assim o considerável valor dos prejuízos sofridos e o facto de estes haverem recaído apenas sobre os AA." não devendo colher a posição do Meritíssimo Juiz a quo, que considera ter existido apenas uma limitação decorrente dos riscos da vida em sociedade; 27ª - Por outro lado, recusa-se a leitura que a sentença recorrida faz da doutrina aplicável ao caso em apreço, concluindo pela exclusiva ressarcibilidade dos prejuízos que afectem direitos subjectivos e pessoais ou reais ou de uma coisa e por isso afastando a pretensão dos AA., porque este seriam apenas titulares de meros interesses de facto e não viram afectado o chamado "gozo standard " do prédio; 28ª - Com efeito, um tal entendimento, que se apoia em posição primitiva de A. Queiró, que o próprio Mestre mais tarde amenizaria, de acordo com a qual a supressão do direito de acesso não gera qualquer indemnização, para além de não tomar em conta que as disposições em que A. Queiró se apoiou são hoje inválidas, face à actual Constituição, tem contra si a generalidade da doutrina; 29ª - Desde logo, porque, como defende o próprio Gomes Canotilho, se deve aplicar a cláusula geral da responsabilidade por forma a tomar em conta que certos casos de desafectação do direito de acesso originam sacrifícios especiais merecedores de reparação e aconselhando que, em hipóteses semelhantes à dos autos, sejam ponderados factores como a garantia da consistência jurídico- patrimonial do imóvel e o princípio da boa-fé que legitima uma forte expectativa jurídica dos proprietários confinantes - (O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, pag. 303); 30ª - Depois, porque, mesmo não atendendo a posições doutrinais que consideram o direito de acesso como um direito subjectivo ao uso de bens e serviços públicos - direito público de prestação - ou como um direito de liberdade, é pacífico que as vias públicas são, mesmo assim, bens de domínio público de uso comum, uso a fazer-se em conformidade com a afectação desse bem, e destinadas precisamente a permitir a circulação e a serventia dos prédios vizinhos, como assinala Laubadere (Obra cit. no corpo das alegações); 31ª - Daí que exista um inequívoco direito de circulação nas vias públicas e um idêntico direito de acesso às propriedades vizinhas, porque essas são as afectações das vias públicas, não podendo a autoridade de polícia tomar medidas que privem o vizinho do acesso à sua propriedade (Laubadere), subvertendo a destinação das vias públicas; 32ª - No caso português, idêntico entendimento se impõe por força do princípio da igualdade (art. 13° da C.R.P.) e dos princípios também constitucionais da justiça material e da imparcialidade, consagrados no artigo 266°, nº 2, como defende a nossa melhor doutrina; 33ª - Daí que, salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida violou o estipulado nos arts.8° e 9° do Dec.-Lei n° 48.051, 13°,22° e 266°, n° 2, da C.RP”. A Ré veio defender a manutenção da sentença recorrida em contra-alegações cujas conclusões são as seguintes: 1ª) Atento o teor da especificação e das respostas ao questionário, nada se provou no Tribunal a quo a respeito da invocada ocorrência de vibrações e abalos no imóvel dos recorrentes, de fissuras nele provocadas, de aumento de ruído, de acumulação de gases tóxicos e de degradação do meio ambiente, razão pela qual soçobrou de imediato a pretensão dos mesmos consubstanciada na "anormal depreciação do seu prédio" (Esc. 36.000.000$00), na "perda de rendas pelo não arrendamento de um andar" (Esc. 600.000$00) e "nos danos morais decorrentes da perda de tranquilidade e sossego" (Esc. 3.000.000$00); 2ª) Acresce que, somando a largura do passeio à da faixa lateral fronteira ao prédio dos ora recorrentes, verifica-se que os mesmos dispõem de uma largura total de 5,00 metros para poderem aceder e entrar no mesmo com os seus veículos, o que bem demonstra ser falsa a "quase impossibilidade de acesso às garagens" por eles propalada; 3ª) Aliás, para poder concluir-se pela verificação de qualquer impossibilidade ou dificuldade de acesso ao prédio dos ora recorrentes - que já vimos não existir -, necessário seria também que os mesmos tivessem alegado e provado (coisa que não fizeram) que não são passíveis de alargamento as entradas referidas na al. O) da especificação (cuja generosidade em termos de largura existente é já inquestionável); 4ª) A obra em questão observou escrupulosamente as regras de carácter técnico que deviam presidir à respectiva feitura, não tendo dela resultado qualquer dano ou prejuízo para os moradores e/ou proprietários dos edifícios existentes nas imediações, designadamente para os ora recorrentes; 5ª) Dentro dos poderes que legalmente lhe estão conferidos e no quadro da prossecução do interesse público, as autarquias podem intervir nas zonas do domínio público, fechando ou abrindo artérias ao tráfego automóvel, proibindo ou permitindo a circulação de veículos pesados e/ou ligeiros de mercadorias e de passageiros, alargando ou estreitando estradas e caminhos, suprimindo ou ampliando passeios, proibindo ou permitindo o estacionamento de veículos, enfim, fazer tudo o que melhor possa servir os interesses dos munícipes e dos cidadãos em geral; 6ª) Consequentemente, jamais poderia e poderá a Câmara Municipal de Braga ser condenada no pagamento de qualquer indemnização por virtude de tal obra, seja com fundamento na responsabilidade por factos ilícitos ou pelo risco, seja inclusivamente com base na sua eventual responsabilidade por factos lícitos; 7ª) De resto, tendo os próprios recorrentes limitado ao valor de Esc. 2.000.000$00 o seu alegado dano pela "quase impossibilidade de acesso às garagens", não podem agora pretender que, afinal, lhes seja concedida uma indemnização de valor muito superior para ressarcimento desse pretenso dano.” O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos: “Concordando com a Autoridade Recorrida, afigura-se-nos que a sentença recorrida não merece qualquer censura já que fez correcta interpretação e aplicação da lei. Assim, somos pela sua manutenção e consequente improcedência do recurso” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: 2.1.1. - Da especificação Os A.A. são donos e legítimos possuidores dum prédio urbano constituído em regime de propriedade horizontal, composto de cinco fracções autónomas, abrangendo cave rés do chão direito e esquerdo, 1º andar também direito e esquerdo, 2º andar, sótão anexo de 48,23 m destinado a garagem e um logradouro de 300,91 m2 sito na Av. ... com os números de policia 124, 126 e 128 da freguesia de ... de ..., Braga (alínea A); Prédio e fracções que se encontram inscritos na C.R. Predial de Braga (B); E na matriz predial urbana competente sob os artigos 2169-A; 2l69-B; 2l69-C; 2169-D e 2l69-E. (C); A fracção autónoma correspondente ao 2º andar pode ainda ser dividida em novas fracções autónomas (D); O prédio em causa possui licença de utilização para habitação emitida pela Ré em 10/XII/87 (E); Por si e antepossuidores estão os A.A. na posse e detenção do identificado prédio. ininterruptamente como proprietários há mais de 30 anos (F) ; Assim o fruindo, transformando e administrando, como se fosse coisa deles, sem qualquer oposição ou restrição por parte de alguém na convicção de que não lesam direito alheio, e à vista de todos (G); Sempre suportando todas as despesas com impostos e taxas respeitantes ao falado prédio, desde há mais de 30 anos (H); Em Janeiro de 1991, sem qualquer estudo prévio de impacto ambiental foram iniciadas as obras tendentes à construção de um viaduto na Av. ... (I); Por força da realização de tal obra, a AV. já aludida, no troço frontal ao prédio dos A.A. ficou com dois níveis de pavimento e de trânsito; um central, construído em plano inferior a o nível primitivo da Avenida, outro constituído por duas faixas laterais, cada uma com 3,10 metros de largura ao nível anteriormente existente e separadas da faixa central por peque nos muretes ou guias que, frente ao mesmo prédio têm 0,90 metros de altura (J); A faixa central vinda do subsolo a esquerda do prédio dos A.A. encontra-se com as faixas laterais cerca de 10 metros ao lado direito do prédio (K); Pelo que este fica mesmo frente parte da faixa central no ponto em que esta começa a atingir o nível do solo e por isso se encontra já a céu aberto (L); Por força das obras já referidas em I), o trânsito da faixa lateral está agora mais próximo do prédio dos A.A. (M); Para construção de tal faixa lateral, o passeio junto do prédio dos A.A. foi diminuído em 0,5 metros, passando a ter a largura máxima de 1,90 metros (N); A entrada pelo nº 124 referido em A) tem a largura 2,40 metros e a entrada pelo nº 128, tem a largura de 2,75 metros (O); Ao efectuar as já aludidas obras a Ré destruiu a rampa que existia no passeio e servia a entrada no prédio pelo nº 124, nunca mais voltando a fazer outra (P); Os A.A. tinham construído as rampas de acesso as entradas do prédio a expensas suas, com licença da Ré, tendo, inclusivamente pagar a construção do passeio frente ao prédio, por imposição da Ré, construção essa em pedra pequenina encaixada, dispendendo ao tempo mais de 100.000$00 (Q); Antes da construção do viaduto os veículos pesados podiam, se fosse caso disso, estacionar frente ao mesmo (R); Depois das obras é impossível a entrada dos veículos pesados no prédio, mesmo de carrinhas mais ligeiras e passou a ser proibido o estacionamento na faixa de rodagem lateral (S); 2.1.2 - Do questionário O prédio urbano referido em A) tem actualmente cerca de 8 anos (resposta ao quesito 1º); Tendo sido construído pelo A. marido (2º); Para uma habitação própria e dos 5 filhos do casal (53º); O prédio urbano referido em A) é de boa construção e solidez (4º); É de noite que a Ré procede à limpeza do viaduto (38º); Fazendo-o com máquinas que provocam um ruído igual ao dos veículos pesados a circular (39º); O acesso das viaturas dos AA. e demais moradores do prédio às respectivas garagens, depois das obras já aludidas ficou dificultado (42º); Passando a ser praticamente impossível utilizar a entrada mais estreita (43º); Por não se conseguir mudar a direcção de qualquer veiculo automóvel em tão estreita faixa de rodagem por forma a dirigi--lo a essa entrada, fazendo-o transpor o respectivo portão (44º); E relativamente à outra entrada, correspondente ao nº 128, o seu acesso encontra-se agora muito dificultado para os veículos ligeiros (45º); Sendo certo que anteriormente às obras era fácil manobrar qualquer veiculo, mesmo pesado, e fazê-lo transpor qualquer das duas entradas (46º); Sempre que os A.A. e familiares que habitam o prédio pre-tendem entrar com um veículo automóvel pela entrada 128 vêem-se obrigados a massivas, cansativas e demoradas manobras (47º) Interrompendo o intenso tráfego que se verifica nessa faixa lateral (48º); Originando conflitos com outros condutores (49º); Chegando a ouvir palavras insultuosas (50º); Os AA. têm uma carrinha de 3.500 Kg que era guardada no prédio já aludido (51º); Que franqueava pelo nº 124 (52º); O que agora não pode ser (53º); Nas traseiras do seu prédio os AA . têm uma central de gás (54º); Que é alimentada por grandes botijas de 90 quilos (55º); E todos os fogões de sala e fogões de cozinha são a lenha (56º); Quer as botijas, quer as cargas de lenha eram, antes das obras colocadas nas traseiras do prédio (57º); Não sendo agora possível aos veículos pesados transportar tais botijas e cargas de -lenha para as traseiras do prédio dos A.A. (58º); Tendo de ser carregadas às costas ao longo de mais de cem metros na Avenida (59º); E levadas da mesma maneira para a parte de trás do prédio (60º); O que dificulta o abastecimento conveniente dos A.A. (61º); E sobrecarrega os custos que estes tinham com a aquisição de tais produtos (62º); Do mesmo modo as batatas, vinho e cebolas que os A.A. adquiriam por grosso aos lavradores da região não o podem ser colocados no prédio (63º): A não ser às costas e em percurso não inferior a cem metros até à entrada do prédio (64º); Tiveram assim, os A.A. que desistir de tais vantajosas compras (65º); Passando a adquirir produtos na cidade a preços mais elevados (66º); As mesmas dificuldades se verificando quando os AA. e seus filhos adquirem um electrodoméstico ou um móvel que sejam pesados (67º); Tendo de suportar o custo do respectivo transporte (68º); O inquilino que ocupava a fracção autónoma letra "D" correspondente ao 1º andar esquerdo do prédio dos A.A. abandonou esse arrendado (75º); A renda mensal paga pelo inquilino a que se alude na resposta ao quesito 75º era de 50 000$00 (77º); Não tendo conseguido arrendá-lo de novo (78º); O prédio dos A.A. ao tempo do início das obras já referidas valia 99.600.000$00 (80º) Hoje, por força da situação descrita nas respostas aos quesitos 42º a 68º, o prédio dos A.A. sofreu uma depreciação (81º); O valor efectivo do prédio diminuiu 15% (82º). O DIREITO Como se diz na sentença recorrida, na acção, os Autores começaram “por pretender radicar o seu invocado direito à indemnização na alegada prática de factos ilícitos culposos imputados à Ré e decorrentes de obras por esta promovidas”. Nesta parte, o juiz a quo , depois de enunciar os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos, decidiu, em face dos factos provados que, primeiro, inexistia qualquer acto jurídico ilícito e, segundo, que, e passo a transcrever: “(...) quanto aos actos materiais praticados no âmbito da execução da obra em causa é de salientar não se ter provado que os ditos actos tenham inobservado o previsto no projecto de obras ou que tenham desatendido as regras de ordem técnica e de prudência comum a observar. E isto, em especial, no que toca aos actos relacionados com as rampas e o passeio existente (...)” – fim de citação. Em consonância, disse-se, de seguida, que, por via disso não se podia “concluir pela existência de facto ilícito imputável à Ré”. Os AA., ora recorrentes, discordam desta decisão, sustentando que “existem nos autos sinais que revelam a inobservância, pela Ré, de normas constitucionais e de regras de ordem técnica e de prudência comum na obra que realizou” (conclusão 1ª), porquanto (conclusões 2ª a 6ª): com essas obras, a Ré diminuiu o espaço útil da via, sacrificou o passeio junto do prédio dos AA e destruiu uma rampa que existia nesse passeio, apenas com o propósito de construir uma faixa lateral com 3,10 metros de largura, o que excede folgadamente o indispensável a uma hemi-faixa de rodagem, já que é demasiado estreita para a circulação de dois veículos e mais que excessiva para a circulação de um só; daí que a destruição de parte do passeio e das rampas do prédio, que haviam sido construídas a expensas dos AA e com licença da Ré, tenha sido perfeitamente desnecessária; assim sendo, pode reafirmar-se que uma vulgar atenção ao projecto e sua execução prática teriam permitido a realização plena da obra sem que daí adviessem para os AA. os danos que estão assentes, e cabia à Ré garantir essa compatibilização, em vez de, aleatória e injustificadamente, sacrificar o passeio, a rampa de uma das entradas no prédio do AA. e a possibilidade de manobra para entrada neste prédio; na verdade, a Administração deve actuar com justiça e imparcialidade no exercício das suas funções como diz o art. 266º, nº 2, da CRP, pelo que, não sendo assim, a Ré não observou os princípios constitucionais (art. 266º, nº 2) nem tão pouco as regras de prudência comum, o que tudo implica ilicitude por parte da mesma Ré (art. 6º do Dec-Lei nº 48 051); ora, ao não decidir assim, a douta sentença recorrida violou naturalmente aquela disposição constitucional e este preceito da legislação ordinária. Nesta argumentação a ideia âncora é a de que a Ré, optando pela construção de uma hemi-faixa de rodagem com 3,10 m, fez uma escolha arbitrária e inadequada à satisfação da necessidade pública que visou satisfazer, indo muito para além do indispensável, uma vez que aquela largura é, do mesmo passo, estreita para a circulação de dois veículos e excessiva para a circulação de um só. Ora, na sentença decidiu-se, sem impugnação dos AA., nessa parte, que “não resultou provado ter a Ré praticado qualquer acto jurídico que tenha violado as normas legais e regulamentares” que disciplinam a obra pública em causa. A Ré, agiu, portanto no âmbito das atribuições do município (vide arts. 2º do DL 100/84 de 29.3 e 8º al. c) do DL nº 77/84 de 8.3, normas vigentes à data dos factos), exercendo as suas competências num domínio – planeamento e investimento na rede rodoviária urbana – no qual goza de prerrogativa de escolha e sem ter excedido os limites impostos pela lei. É certo que, não obstante, se impunha à Ré, em nome dos princípios da justiça e da imparcialidade, que movendo-se embora nas fronteiras da lei, escolhesse, de entre as medidas possíveis e adequadas à satisfação do interesse público, aquela que implicasse “menor gravame, sacrifício ou perturbação à posição jurídica” dos AA. ( vide art. 266º nº 2 da CRP e Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa” , Anotada, 3ª ed., p.924 ). Alegam estes, como dissemos, que a medida – construção de uma hemi-faixa de rodagem lateral com a largura de 3, 10 metros – é excessiva, querendo com isto significar que a Ré bem podia ter optado pela construção de uma via mais estreita, compatibilizando, assim, o interesse público com o interesse privado dos AA., realizando a obra sem que lhes adviessem os danos que estão assentes. Mas não tem razão. Na verdade, se tivermos em conta, como factos-índices, que a largura máxima dos veículos é de 2,5 m (vide art. 19,º al. b) do C. Estrada, ao tempo em vigor) e que já em 1945, ano em que foi publicado o Decreto-Lei nº 34 593 ( diploma que estabelecia normas para a classificação das estradas nacionais e dos caminhos municipais e fixava as respectivas características técnicas, entretanto revogado pelo DL nº 380/85 de 26.9, sem que, contudo, tenha sido publicado o diploma regulamentador da rede municipal a que se alude no nº 1 do art. 13º) , acomodando-se à intensidade do tráfego naquela época, se previa que as estradas municipais teriam plataformas com larguras de 7 ou 6 metros, conforme as condições do terreno fossem fáceis ou difíceis ( vide III e IV do DL 34 593 ), haveremos de concluir que, em finais de 1990, a construção de uma hemi-faixa de rodagem com 3,10 m de largura nada teve de excessivo. Uma opção por uma via mais estreita, deixando, para cada lado, uma margem inferior a 30 cm, em relação aos limites da faixa de rodagem, na sua relação com a largura máxima dos veículos, comprometeria, seguramente, a segurança e a fluidez do tráfego automóvel. Não se demonstra, portanto, que a Ré, para satisfazer o específico interesse público em causa, pudesse ter escolhido uma outra medida menos gravosa para os direitos e/ou interesses dos AA. e que o passeio e a rampa de acesso ao prédio tenham sido sacrificados sem qualquer justificação. Soçobra, assim, a alegação de que a Ré, com a sua conduta violou os princípios da justiça e da imparcialidade que a devem nortear no exercício das suas funções, nos termos do disposto no art. 266º nº 2 da CRP. Improcedem, pois, as conclusões 1ª a 6ª da alegação dos recorrentes. 2.2.2. Os AA alegam – conclusão 6ª repetida – que no caso em apreço existe presunção de culpa da Ré, que esta não ilidiu, “o que a douta sentença recorrida nem sequer considerou, remetendo antes todo o ónus da prova para os AA., assim ofendendo, igualmente o disposto no art. 493º do Código Civil .” Ora, no caso dos autos, os danos provados nem resultaram do uso da nova via alargada, nem foram provocados pela omissão dos cuidados devidos na construção, conservação ou sinalização da estrada. São imputáveis, numa relação de causa a efeito, à própria obra, em si mesma, radicando na concepção desta, no respectivo projecto e nas escolhas nele consubstanciadas quanto à largura e demais características técnicas da faixa de rodagem. Não há lugar, portanto, ao apelo à culpa in vigilando , nem à presunção de culpa prevista no art. 493º nº 1 do C. Civil, uma vez que, como se infere do texto e diz Antunes Varela ( in Código Civil Anotado, vol I, 4ª ed., p.496 e Das Obrigações Em Geral, vol. I, 10ª ed., p. 589 e segs ), a lei fala dos danos que a coisa causar e não dos danos causados pelo agente com a coisa , e não há razão alguma (maxime a de estimular o cumprimento dos deveres de conservação, fiscalização e sinalização que incumbem à R.) que justifique a aplicação do regime especial da repartição legal do ónus probatório. Portanto, não assiste razão aos AA. ainda neste outro alegado erro de julgamento. 2.2.3. Nas demais conclusões (7ª a 33ª) vêm suscitados erros de julgamento que a este Tribunal cumpre apreciar e que lhe impõem que se pronuncie sobre as seguintes questões, que ordenamos de acordo com a respectiva precedência lógica, na sua relação com o caso concreto: âmbito de aplicação do art. 22º da C.R.P, (in)constitucionalidade dos arts. 8º e 9º do DL nº 48 051 de 21.11.67, alcance da responsabilidade pelo risco, natureza jurídica do acesso à via pública e especialidade e anormalidade dos prejuízos sofridos. Vejamos. 2.2.4. A propósito da primeira questão foi dito na sentença recorrida: “(…) o preceituado no art. 22º da C.R. Portuguesa não adquire especial relevância no caso dos autos. A redacção actual do citado artigo 22º foi introduzida pela 1ª L. Const. nº 1/82. O preceito em causa aplica-se, quanto a nós, apenas à responsabilidade por actos ilícitos, só assim se entendendo a referência feita à responsabilidade solidária. Vide, neste sentido, J.A. Dimas de Lacerda in “Contencioso Administrativo”, a pág. 240. Em sentido contrário vide, porém, J.J. Gomes Canotilho in R.L.J. nº 77, Ano 124º, nº 3804, a pág. 85. O legislador constitucional teve por objectivo reforçar as garantias dos cidadãos em face da Administração Pública consagrando “o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos” (apud “Constituição da República Portuguesa”, Anotada, 3ª ed., de J.J. Canotilho e V. Moreira a pág. 168). “ Os AA. discordam desta interpretação e, com invocação de alguma Doutrina e Jurisprudência, defendem que o “art. 22º da C.R.P. tanto se aplica à responsabilidade extracontratual por factos ilícitos, como à responsabilidade objectiva estabelecida nos artigos 8º e 9º do Dec-Lei nº 48 051”. Ora, esta é uma questão muito debatida e que continua controversa. Façamos presente o texto da norma: “O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”. Para uns, tese perfilhada na sentença, a referência à responsabilidade solidária dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, restringe o âmbito de aplicação da norma à responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos, pois só no domínio da responsabilidade subjectiva – culposa – se justifica a responsabilização daqueles ( vide, neste sentido, Dimas de Lacerda, in “Contencioso Administrativo”, Braga, p. 258 e Rui Medeiros, “Ensaio Sobre a Responsabilidade Civil do Estado Por Actos Legislativos”, p. 92 e segs. ). Para outros, não obstante aquela referência, a norma abarca também as hipóteses de responsabilidade civil por actos lícitos e pelo risco. Argumenta-se em defesa desta tese que: a não ser assim, ficaria lesado o princípio geral da reparação dos danos causados a outrem” que o preceito constitucional consagra ( Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa,” Anotada, 3ª ed., p. 169 ); a regra da solidariedade deve aperceber-se à luz do sentido geral de garantia dos cidadãos, cabendo à lei regulamentar o direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários e agentes, sendo que quando a ela se alude se não restringe o campo de aplicação do preceito que, com a referência à violação dos direitos liberdades e garantias está a prever a responsabilidade por factos ilícitos e com a referência ao prejuízo, a prever a responsabilidade por factos lícitos ( Jorge Miranda, “Manual de Direito Constitucional”, IV, p. 269 ) e que o termo solidariedade não tem a ver com a fonte do vínculo obrigacional, mas com o mero regime da obrigação, marca apenas a situação de garante do Estado, declarando-o também responsável pela prestação integral, a par com os titulares dos órgãos, funcionários e agentes “desde que sobre estes recaia igualmente a obrigação de indemnizar” e que, portanto, a referência à solidariedade não é obstáculo a que o preceito valha para todas as modalidades de responsabilidade extracontratual ( Sinde Monteiro, in “Direito da Saúde e Bioética”, pp. 141/145) . A argumentação desta última tese, no seu conjunto, conduz a um resultado interpretativo que, seguramente, não põe em causa o direito geral dos cidadãos à reparação dos danos causados por outrem e o princípio da responsabilidade do Estado, que é um dos princípios estruturantes do Estado de direito democrático – art. 2º da C.R. Portuguesa – e, se não é líquido, é, pelo menos, um dos sentidos possíveis da norma. Neste quadro, deve ser esse o sentido a atribuir à norma por ser o que maior eficácia lhe dá - princípio da máxima efectividade [que, na lição de Gomes Canotilho, ( in “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 1210 ) é operativo em relação a toda e qualquer norma constitucional]. Para este sentido continua a propender este Professor (“Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 503 ), sendo que o Tribunal Constitucional não o excluiu ( vide acórdãos nºs 153/90 – DR II Série, nº 207, de 1990.09.07 e 107/92 – DR nº 161 de 1992.07.15 ). Esta mesma interpretação é ainda defendida por José Moreira da Silva, in “ Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, coordenação de Fausto Quadros, pp. 155/156, Luís Guilherme Catarino, “ A Responsabilidade do Estado pela Administração da Justiça”, p. 158 e segs e Margarida Cortez, “ Responsabilidade Civil da Administração Por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado”, pp. 23/27 ). Este Supremo Tribunal já decidiu, também, no aresto de 2000-02.02 – recº nº 44 443, que a responsabilidade decorrente do art. 22º da C.R.P para o Estado e demais entidades públicas “engloba a responsabilidade por actos lícitos e pelo risco, não só porque não excluída, como porque a referência a “... prejuízos para outrem”, sem restrição, leva a concluir nesse sentido” Nesta parte, divergimos da sentença recorrida. Porém, como veremos, nem por isso é forçoso que a solução a perfilhar no caso em apreço tenha que ser diversa. 2.2.5. É muito mais consensual a ideia que o art. 22º da C.R. Portuguesa não se limita a proclamar um princípio e que é, antes, uma norma preceptiva e directamente aplicável ( Gomes Canotilho e Vital Moreira, ”Constituição”, Anotada, 3ª ed., p. 170, Rui Medeiros, “Ensaio Sobre A Responsabilidade Civil do Estado Por Actos Legislativos”, p. 121, Luís Guilherme Catarino, “A Responsabilidade do Estado Pela Administração da Justiça”, 171, José Luís Moreira da Silva, in “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”, coordenação de Fausto Quadros, pp. 158/159 e, entre outros, os acórdãos STJ de 1997.01.30 – CJSTJ, Ano IV, 1, pág. 107, de 1999.09.23, in BMJ 489, p. 320 e de 2003.09.25 – Procº nº 7069/02 e o acórdão STA de 2000.02.02 – recº nº 44 443; contra, Margarida Cortez, “Responsabilidade Civil da Administração Por Actos Administrativos Ilegais e Concurso De Omissão Culposa do Lesado”, pp. 30/31 ). Quer isto dizer que na falta de lei ordinária concretizadora deve o tribunal criar uma «norma de decisão» que assegure a reparação dos danos e que havendo lei, se esta infringir o disposto no preceito constitucional, deve o tribunal, para efectivar o direito em causa, decidir contra a lei e/ou em vez da lei. Ora, é inequívoco que temos lei. O regime da responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades públicas por actos da função administrativa está fixado no DL nº 48051 de 21 de Novembro de 1967. Portanto, só se esta lei ordinária não respeitar os parâmetros constitucionais é que surgirá a necessidade de, rejeitando-a, criar, em vez dela a norma de decisão. Alegam os AA que as normas dos arts 8º e 9º deste diploma, que serviram de fundamento jurídico à decisão recorrida enfermam de inconstitucionalidade, considerando que impõem pressupostos rígidos – especialidade e anormalidade do dano – que são exigências reportadas ao carácter e volume do prejuízo, que o preceito constitucional – art. 22º - não alberga e que, assim, o subvertem. Mas não têm razão. A consagração de um princípio geral de responsabilidade objectiva do Estado e das autarquias locais, sob pena de gerar insolúveis problemas financeiros e a paralisação das respectivas actividades, impedindo o desempenho das tarefas fundamentais que lhes cumpre desenvolver, “aponta a necessidade de elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos” ( Gomes Canotilho, “ o problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, p. 270 ). Dito isto, assentando aquele em preocupações de justiça distributiva e na salvaguarda do princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos, tendo em conta os demais valores constitucionalmente relevantes de que se encontra envolvido (vide, em geral, os valores proeminentes indicados no art. 9º da CRP), a exigência de um dano anormal e especial não viola o disposto no art. 22º da C. R. Portuguesa. O primeiro, elimina do conjunto dos danos indemnizáveis, as meras bagatelas, os sacrifícios ligeiros que, sendo custos de sociabilidade, são compensados por outras vantagens proporcionadas pela actuação das máquinas estadual e local. O segundo, reserva o direito à indemnização aos danos que, não sendo generalizados, incidam desigualmente sobre um cidadão ou grupo de cidadãos, provocando uma rotura no princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos. Estes dois pressupostos da responsabilidade objectiva, no seu conjunto, não desrespeitam a directiva constitucional. São afectações que o legislador ordinário considerou necessárias para evitar o colapso financeiro, pondo em risco todo o conjunto das tarefas fundamentais do Estado. Não desfiguram, no essencial, o direito geral à reparação dos danos e justificadas pela salvaguarda de outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos, mostram-se adequadas e proporcionadas aos valores e interesses em jogo, quer se entendam como elementos delimitadores do âmbito de protecção do art. 22º da C.R. Portuguesa, quer como limites imanentes, quer como restrições não expressamente autorizadas, mas fundadas numa reserva geral imanente de ponderação e compatibilização com valores, bens ou interesses igualmente dignos de protecção ( vide, quanto aos diferentes modelos de solução, a explanação de Jorge Reis Novais, “As Restrições Aos Direitos Fundamentais Não Expressamente Autorizadas Pela Constituição”, pp. 363 e segs. ). Concluindo: as normas em causa não padecem de inconstitucionalidade. 2.2.6. Na sentença recorrida foi decidido que a situação em apreço não se enquadrava no disposto no art. 8º do DL nº 48 051 – responsabilidade pelo risco. Aí se disse, com especial relevância, que: “(...) A responsabilidade consagrada no artigo 8º do DL nº 48 051 radica na teoria do risco, estando ligada ao exercício de actividades perigosas ou a coisas em si mesmo perigosas. (...) no âmbito da responsabilidade pelo risco tudo gira à volta da criação de uma situação de especial perigosidade por parte da Administração Pública. O prejuízo causado aos particulares terá de ser “uma consequência directa da realização do risco” (apud Ernest Forstoff, in “Traité de Droit. Administratif Allemand”, a pág. 524. Os prejuízos ocasionados por acidentes resultantes da execução de obras públicas têm sido enquadrados no âmbito da responsabilidade fundamentada no risco (cfr- Marcelo Caetano in “Manual de Direito Administrativo”, vol. II, a páginas 1236). E isto atendendo à especial perigosidade que, em regra, anda associada à execução de obras públicas. Sucede, porém, que, no caso dos autos, os prejuízos alegadamente sofridos pelos AA não estão relacionados com um qualquer acidente resultante da execução da empreitada já referenciada. Ou seja, não estamos aqui no âmbito de aplicação do artigo 8º do DL nº 48 051” Os AA discordam desta decisão alegando, com interesse para a discussão desta questão, no essencial que: as obras públicas devem ser qualificadas como trabalhos excepcionalmente perigosos e que para o efeito não cabe distinguir entre actos voluntariamente dirigidos à imposição de sacrifícios e actos lícitos de que acidentalmente resultem prejuízos. Mais uma vez carecem de razão. A responsabilidade por actos lícitos e a responsabilidade pelo risco são duas espécies do género responsabilidade objectiva, sendo que, nos termos da lei, o traço distintivo da segunda é “a periculosidade excepcional da coisa, actividade ou serviço a que está ligada a produção dos danos”, como decorre do artigo 8º do DL nº 48 051 que dispõe que “o Estado e as demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza (...)”. No caso em apreço, a sentença considerou que à execução de obras públicas anda associada uma especial perigosidade que justifica que o ressarcimento dos danos causados por aquela sejam indemnizáveis a título de risco. Nessa parte converge com a opinião dos AA Porém, a coincidência de pontos de vista acaba aí. Os AA já não concordam com o juiz a quo , na interpretação restritiva feita por ele com o sentido que a previsão do art. 8º do DL nº 48 051 abarca apenas os prejuízos “relacionados com um qualquer acidente resultante da execução da empreitada”. Pretendem alargar o âmbito de aplicação da norma de molde a que por ela sejam abrangidos todos os danos derivados da obra pública, incluindo os que lhes foram voluntariamente impostos. Ora, esses outros danos podem, eventualmente, merecer indemnização a outro título, mas a respectiva reparação já nada tem a ver com a problemática do risco ( cf. Gomes Canotilho, “ o problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, p. 245 ). Assim, merece o nosso aplauso a interpretação da sentença que restringe aos acidentalmente provocados os danos indemnizáveis pelo risco. E, como no caso concreto, nenhum dos danos provados (veja-se o probatório) teve essa origem, nenhuma censura merece a decisão recorrida na parte em que julgou não haver lugar à aplicação do art. 8º do DL nº 48 051. 2.2.7. Na sentença, a pretensão indemnizatória dos AA foi ainda apreciada à luz da responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos, de acordo com o regime fixado no art. 9º do DL nº 48 051. O juiz a quo, depois de declarar que”os prejuízos só serão indemnizáveis desde que verificados os requisitos previstos no art. 1º do art. 9º” e de dizer o que deve entender-se por prejuízo anormal e especial, escreveu o seguinte: “(…) De acordo com Marcelo Caetano o objecto do sacrifício imposto ao particular terá de ser “um direito subjectivo, pessoal ou real ou uma coisa” (cf. “Manual de Direito Administrativo, vol. II, a pág. 124) Quanto a nós, neste particular contexto adquirirá relevo não só a violação de um direito subjectivo, mas também a ofensa dos interesses legalmente protegidos. As posições jurídico-subjectivas indemnizatoriamente relevantes não se circunscrevem à violação dos direitos subjectivos. Na verdade, o nº 1 do art. 266º da C.R.P. vincula a Administração Pública a respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Ou seja, o legislador Constitucional pretende também tutelar as posições jurídicas subjectivas dos particulares não enquadráveis na figura dos direitos subjectivos, mas reconduzíveis à figura dos interesses legalmente protegidos. Neste último caso o que releva é que se trate de situações subjectivas que denotem uma “consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave poderem justificar a favor do seu titular uma protecção ressarcitória (cfr., neste sentido, J.J.Gomes Canotilho in “o problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, a páginas 285/307). (…)” Esta interpretação, de base alargada, do prejuízo indemnizável, sustenta-se em argumentação convincente, é correcta e está em sintonia com a Jurisprudência deste Supremo Tribunal ( vide acórdãos de 1991.05.21 – recº nº 29 227, de 1999.01.12 – recº nº 42 175, de 2000.02.02 – recº nº 44 443 e de 2000.05.25 ). Portanto, ainda nesta parte, não merece a sentença qualquer reparo, sendo claramente inconsistente e deslocado o ataque que os AA lhe fazem, nas conclusões 27 e 28ª da sua alegação, partindo do pressuposto errado que o juiz a quo concluiu “pela exclusiva ressarcibilidade dos prejuízos que afectem direitos subjectivos pessoais ou reais ou uma coisa” 2.2.8. Continuando na sua apreciação, a sentença recorrida abordou a questão da natureza jurídica do acesso à via pública dos prédios que com ela confinam. Nesta questão, depois de invocar avalizada Doutrina nacional e estrangeira, adere à tese de Afonso Queiró, segundo a qual o acesso é “um direito subjectivo-público sui generis de natureza administrativa, não um direito civil de servidão”, que “não sobrevive à desafectação das vias públicas”, com a consequência de, caso tal desafectação venha a ocorrer, o proprietário confinante com a via pública, não ter o direito a ver restaurado esse acesso. Porém, o mesmo Professor defendia ainda que ao proprietário confinante não assistia o direito a ser indemnizado pela suspensão do acesso. Ora, nesta parte, a sentença diverge de Afonso Queiró, como se vê, com clareza e sem equívocos, no trecho que se transcreve: “(…) De tudo aquilo que já se referiu decorre claramente a nossa adesão à tese sustentada por A. Queiró quanto à natureza jurídica do direito de acesso agora em causa, bem como às faculdades a ele inerentes. Porém, já no concernente à posição por ele sustentada ao nível da não existência de um direito à indemnização pela suspensão ou compressão do direito de acesso não se nos afigura que a sua tese seja de subscrever como princípio geral a observar em todas as situações onde se venha a verificar tal suspensão ou compressão. Na verdade, a solução terá de ser encontrada caso a caso designadamente mediante o preenchimento dos conceitos indeterminados vertidos no artigo 9º do DL nº 48 051 e que se prendem com a exigência de um dano especial e anormal. De facto podemos deparar em certos casos com posições jurídico-subjectivas indemnizatoriamente relevantes. Tudo passará pelo juízo que se venha a formular quanto à específica consistência jurídica de tais posições por forma a justificar uma tutela reparatória. (…).” Não há dúvida, portanto, que o juiz a quo entendeu que a afectação do acesso, independentemente da natureza jurídica do respectivo direito, pode ser indemnizável sempre que o sacrifício se apresente como anormal e especial. Porém, na conclusão 28ª da sua alegação, os AA, ora recorrentes invocam erro de julgamento discordando na sentença na medida em que esta, apoiada na posição de A. Queiró, entendeu que “a supressão do direito de acesso não gera qualquer indemnização”. Ora, pelo supra exposto, é manifesto que a alegação claudica, uma vez que não foi esse o entendimento da sentença. 2.2.9. As soluções perfilhadas na sentença, com o apoio doutrinário profusamente invocado, correspondem à mais recente jurisprudência deste Supremo Tribunal, quer quanto à natureza do direito de acesso, quer quanto à delimitação do universo dos danos ressarcíveis. (i) A primeira tem base legal no disposto nos artigos 108º do Estatuto das Estradas Nacionais (Lei nº 2037 de 1947.08.19) e 62º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais (Lei nº 2110 de 1961.08.19). São estes os textos: Lei nº 2037 Artigo 108º Aos proprietários confinantes com as estradas nacionais poderá ser permitido construir serventias das suas propriedades para as estradas, desde que obedeçam às prescrições fixadas pela respectiva direcção de estradas. Estas construções serão executadas a título precário, não tendo os proprietários direito a qualquer indemnização pelas obras que sejam obrigados a fazer na serventia ou na propriedade servida, no caso de ser modificada, por qualquer motivo, a plataforma da estrada . Lei nº 2010 Artigo 62º As serventias das propriedades confinantes com as vias municipais serão sempre executadas a título precário, não havendo direito a indemnização por quaisquer obras que os proprietários sejam obrigados a fazer, quer na serventia, quer na propriedade servida, no caso de ser modificada a plataforma da via municipal. As actuais serventias poderão manter-se desde que obedeçam às prescrições fixadas pelas câmaras municipais para o seu estabelecimento . Neste regime legal são patentes, de imediato, duas notas reveladoras da natureza jurídico – pública do direito de acesso. A primeira é a necessidade de autorização administrativa. A segunda é a precaridade, salvaguardando a possibilidade de modificação da situação sempre que o interesse público o reclame. Por via disso, a jurisprudência coincide com a posição de Afonso Queiró - in “ Dicionário Jurídico da Administração Pública, ” vol. I, pp 74/75 - em que se apoiou a sentença recorrida, considerando que o direito de acesso é um direito subjectivo público, um direito sui generis de natureza administrativa – não um direito real de servidão”. Por consequência, como se disse no acórdão de 2000.05.25 – recº nº 41 420, “ se as serventias são executadas sempre a título precário, a Administração age não só licitamente como não lesa qualquer posição jurídico-patrimonial consolidada dos proprietários dos prédios confinantes quando, por actuação material ou jurídica, designadamente com obras na plataforma da via, afectar o valor dessas propriedades por efeito da alteração das condições de acesso”. (ii) A segunda solução – a de que, não obstante não resultarem da violação de um direito subjectivo, os danos serão indemnizáveis desde que no caso concreto se verifiquem os pressupostos do art. 9º do DL nº 48 051- foi também já adoptada por este Supremo Tribunal. A questão de saber se o sacrifício lícito do proprietário confinante, por não provir da violação de um direito subjectivo, se situa fora do círculo dos interesses indemnizatoriamente relevantes foi decidida pelo acórdão de 2000.02.02 – Procº nº 44 443, nos seguintes termos que aqui acompanhamos: “Dir-se-á desde logo que a distinção entre direito subjectivo e interesse legítimo, com o objectivo de reservar à primeira categoria a dignidade de valor ressarcível no âmbito da responsabilidade por acto lícito e recusar a esta última qualquer protecção nesse domínio está de há muito ultrapassada. Neste sentido, o acórdão do STA de 21/5/91, proferido no rec. 29 227. No dizer de Gomes Canotilho, (…) “o círculo dos interesses indemnizatoriamente relevantes não pode circunscrever-se à hipótese de direitos subjectivos, antes há que alargá-la a outras situações subjectivas, menos perfeitas e menos juridicamente protegidas que os verdadeiros direitos subjectivos, mas, de qualquer modo, com consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave, poderem justificar, a favor do seu titular, protecção ressarcitória. A adesão a um pensamento concreto, prático, funcional, teleológico que, longe de aprioristicamente deduzir do círculo cerrado de conceitos as posições jurídicas dos cidadãos merecedoras de protecção ressarcitória, nos possibilite uma “punctualizada” fixação de interesses com relevância indemnizatória, parece ser o caminho a seguir nesta difícil problemática. Esta directiva não pode deixar de nos levar, na matéria em análise, ao abandono da extracção de soluções a partir duma simples bipartição conceitual direito subjectivo – interesse legítimo”. (…) Acentua-se no acórdão deste tribunal de 12/1/99, rec. 42 175. “Resulta do texto constitucional que “a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (art. 266º nº 1). Esta mesma ideia veio, posteriormente, também a ser consagrada no Código do Procedimento Administrativo, quando no seu artº 4º se diz que “compete aos órgãos administrativos prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. Para depois concluir: “… não é pelo facto de os recorrentes não serem portadores do direito subjectivo em causa que fica afastada a respectiva tutela reparatória. Cabe, então, perguntar se a situação dos ora recorrentes tem consistência jurídica suficiente para … justificar uma indemnização”. Sempre presente a ideia de que, mais do que caracterizar a posição jurídica do administrado como direito subjectivo ou interesse legalmente protegido, o que importa é indagar da natureza e extensão da interferência da actividade administrativa na sua esfera jurídico-patrimonial. Confirma-o, aliás, a Constituição da República quando no artigo 22º dispõe: “O Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das sus funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem”. A responsabilidade daqui decorrente para o Estado e demais entidades públicas engloba a responsabilidade por actos lícitos e pelo risco, não só porque não excluída, como porque a referência a “… prejuízos para outrem”, sem restrição leva a concluir nesse sentido . A conjugação do preceito com o nº 1 do art. 266º, que impõe à Administração o respeito quer pelos direitos quer pelos interesses legalmente protegidos, conduz, por outro lado, ao entendimento de que ofensa, seja dos primeiros ou destes últimos, está, necessariamente a coberto da responsabilidade civil por actos lícitos” A questão da coexistência na ordem jurídica da lei especial de exclusão – as normas do Estatuto e do Regulamento – e da lei geral de inclusão – art. 9º do DL nº 48 051- foi decidida no acórdão de 2000.05.25 – recº nº 41 420 Delimitando o âmbito de aplicação das transcritas normas, aí se disse, a propósito e passo a citar: “(…) o citado art. 62º apenas versa expressamente sobre a irressarcibilidade dos prejuízos decorrentes da necessidade de fazer obras na “serventia” – isto é, na ligação entre o prédio e a via para transpor os limites entre um e outra – ou na propriedade servida. Ou seja, o que se prevê e subtrai à indemnização são as situações em que as condições de acesso das propriedades confinantes à via sofrem alterações de configuração ou de localização, obrigando a fazer obras para reatar o acesso, e não as situações em que o acesso é tornado impossível ou determinado modo de acesso necessário para fruir as utilidades do prédio é irremediavelmente abolido.” Com esta interpretação, que é a que mais se acomoda ao texto e com a qual concordamos, a lei especial – arts. 108º do Estatuto das Estradas Nacionais e 62º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais – harmoniza-se com a lei posterior – o art 9º do DL nº 48 051- subtraindo ao regime geral de indemnização apenas as afectações de menor gravidade e superáveis com obras a realizar na “serventia” ou no prédio servido. Este é um sacrifício expressamente considerado pela lei como um vínculo social, um custo de sociabilidade cuja indemnização, pela sua natureza, não se torna imperativa à luz das exigências da justiça distributiva e da igualdade na repartição dos encargos públicos. Em relação a todos os demais danos, não expressamente abrangidos pelo regime especial excludente, o juízo de ressarcibilidade far-se-á nos termos da lei geral, devendo ser indemnizados os prejuízos que se apresentem anormais e especiais, ficando sem reparação os danos que se não revistam dessa dúplice natureza. Neste quadro, pelas razões já apontadas supra em 2.2.5, a propósito do art. 9º do DL 48 051, temos que as referidas normas da lei especial – Estatuto e Regulamento - com este sentido normativo, não desfiguram o direito geral à reparação consagrado no art. 22º da C.R. Portuguesa e, ao contrário do que alegam os recorrentes, não padecem de inconstitucionalidade. 2.2.10. Importa, finalmente, apreciar a sentença recorrida à luz destes parâmetros, uma vez que a mesma decidiu que não estavam verificados “os pressupostos que condicionam o direito à indemnização” e os AA. não aceitam essa decisão entendendo que o sacrifício que lhes foi imposto deve ser indemnizável. Vejamos, antes de tudo, o essencial do discurso justificativo do julgador vazado nos seguintes extractos da fundamentação da sentença: “A protecção ressarcitória só se justificaria, na nossa óptica, se em consequência da actuação da (lícita) da Ré os AA. tivessem sofrido prejuízos “anormais e inusitados”.(…) Ora, no caso vertente, a actuação da Ré implicou uma mera limitação ao direito de acesso dos AA à sua propriedade (…). De facto a alteração da plataforma da via em questão não suprimiu o já aludido direito de acesso apenas o tendo tornado mais difícil. Tal restrição ao direito de acesso é, quanto a nós juridicamente irressarcível não sendo passível de integrar os conceitos de prejuízos especiais e anormais a que alude o nº 1 do artigo 9º do DL nº 48 051. É certo que os AA viram o seu direito de acesso ser objecto de compressão. Porém neste particular contexto não estamos em face de um sacrifício especial e anormal mas perante uma limitação decorrente dos riscos da vida em sociedade. No caso dos autos, o direito de acesso não foi afectado na sua substância mantendo-se o seu conteúdo essencial na exacta medida em que os AA não viram suprimida a sua faculdade de acesso com viaturas ligeiras ao seu imóvel. A intervenção da Ré na via em causa não afectou, por outro lado o gozo “standard” do imóvel pertencente aos AA. Importa ainda salientar que os AA não eram detentores de um qualquer direito subjectivo ou interesse legalmente protegido no sentido de se manter a anterior configuração da plataforma da via, por forma a possibilitar o acesso ao seu imóvel de veículos pesados ou de carrinhas. O mesmo sucedendo em relação em relação à possibilidade de estacionar anteriormente existente. Também aqui os AA não eram titulares de uma posição subjectiva passível de ser exercitada perante a Ré” Impõe-se, antes de mais, uma precisão delimitadora do âmbito do recurso: os AA não manifestam discordância com a decisão nesta última parte da decisão relativa à impossibilidade de estacionamento. Passemos, então, aos danos provados e relativos à afectação do direito de acesso. Nos termos da doutrina fixada supra em 2.2.9. é imperioso, como primeiro passo, passar os danos provados pelo crivo da previsão excludente do art. 62º do Regulamento, de molde a determinar se, nas condições concretas do local, é possível vencer as consequências da alteração da plataforma da via através de obras na “serventia” ou na propriedade servida. Ora, a respeito, nada se alegou nem provou, pelo que, tratando-se de factos impeditivos do direito dos AA, o non liquet , nesta matéria, haverá de decidir-se contra a Ré, por lhe incumbir o ónus da prova, nos termos previstos no art. 432º, nº 2 do C. Civil , com a consequência de se dar por certo que os danos não são reparáveis mediante a realização daquelas obras. Dito isto, colhe utilidade, para a questão da ressarcibilidade dos danos apreciá-los à luz do regime geral estabelecido pelo art. 9º do DL nº 48 051. Como se disse já, supra, em 2.2.5, o princípio geral da igualdade de contribuição dos cidadãos para os encargos públicos é o fundamento axiológico essencial da indemnização por actos lícitos, exigindo a lei a especialidade e a anormalidade do dano, como elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos, em ordem a ( Gomes Canotilho, “ o problema...”, p. 238 ): evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado e demais entes públicos ao caso de danos inequivocamente graves; procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidiram desigualmente sobre certos cidadãos. No caso concreto, sem esforço se verifica a especialidade dos danos. As obras na estrada, sendo uma intervenção legítima para prosseguir o interesse público de melhoria da circulação e da rede viária, foram causa de efeitos desfavoráveis desiguais para o património dos AA. Enquanto os cidadãos em geral só beneficiaram, com os trabalhos públicos, os AA viram o seu prédio depreciar-se e agravadas as condições de acesso automóvel, de abastecimento e de manobra na entrada e saída da estrada. Mais melindrosa é a questão da anormalidade do dano. Disse-se já que para merecer essa qualificação, o dano tem que ser grave. Mas com que critério operativo se há-de fazer a determinação do sacrifício relevante? A Jurisprudência deste Supremo Tribunal tem lançado mão da teoria do gozo standard ( vide os arestos de 1991.05.21 – recº nº 29 227 e de 2000.05.25 – recº nº 41 420 ), que é enunciada por Gomes Canotilho (“ o problema...., pp. 280/281 ), nos seguintes termos: “Perante a acção dos poderes públicos (...) é garantido o gozo médio ou standard dos bens pertencentes ao particular de modo que quando este gozo é tolhido por um acto normativo ou administrativo, estamos em presença de um acto ablatório gerador de indemnização. O princípio segundo o qual a propriedade privada em sentido lato, no nosso actual sistema jurídico, orientado por determinadas finalidades sociais, é obrigada a admitir limites e vínculos, encontra um critério limite no conceito de gozo standard dos bens privados, como conceito atributivo de um significado à garantia constitucional da propriedade. Nestes termos, o critério indicado poderá constituir um índice de individualização das intervenções ablatórias que, embora feitas com instrumentos diversos da expropriação formal, dão lugar a uma diminuição ou subtracção do gozo standard da coisa”. A sentença recorrida socorreu-se deste critério, que se mostra adequado e concluiu que, no caso em apreço, não estava afectado o gozo standard do imóvel pertencente aos AA. E a questão que ora está posta a este Supremo Tribunal é a de saber se esse juízo é, ou não, passível de censura. Ora, nesta parte, perfila-se um facto que se reveste de inegável relevo. Está provado que “o valor efectivo do prédio diminuiu 15%”. Não é, seguramente uma bagatela, tendo em conta que, em relação ao valor do prédio (99 600 000$00 = 496 802,71 €) se traduz numa perda de 15 000 000$00 (74 819, 68 €). Porém, como se ponderou no citado acórdão de 2000.05.25: “A propriedade privada admite limites e vínculos impostos por razões sociais e condicionamentos administrativos. Além disso o valor dos bens sofre a ineliminável influência positiva ou negativa da situação ou de relações de vizinhança, designadamente a que resulta de actuação dos poderes públicos na promoção de obras públicas e operações de urbanização (as positivas, em certas circunstâncias atenuadas por via da tributação em mais valias)” Significa isto que o critério quantitativo, por si só, não é índice bastante da ocorrência de ingerência pública geradora de sacrifício indemnizável, nos termos previstos no art. 9º do DL nº 48 051. Só o será se, associado a ele, houver privação do gozo standard do imóvel. O Juiz a quo entendeu que o gozo médio não foi afectado. E não se vêem razões para divergir deste entendimento, tendo em conta, desde logo, que o prédio não ficou em encrave absoluto ou relativo ( art. 1 550º C. Civil ) nem foi posta em causa a sua adequação à função habitacional a que se sempre se destinou. É certo que a obra originou a compressão do acesso automóvel, impedindo a entrada de veículos pesados e “carrinhas”, tornou mais difíceis as manobras de entrada e saída e menos cómodo o abastecimento de gás, lenha e produtos alimentares adquiridos por grosso. Todavia, esses constrangimentos, não são impeditivos do uso e fruição do imóvel, de acordo com a sua finalidade. Não está comprometido o acesso a pé, nem suprimida a possibilidade de aceder com veículos automóveis ligeiros. Isto é, com a realização das obras, os AA não ficaram privados de gozar do seu imóvel, nas condições e com as utilidades que medianamente se associam a um prédio de habitação. Assim, não há porque subtrair a afectação ao universo dos custos de sociabilidade. Neste quadro, o dano não é indemnizável nos termos previstos no art. 9º do DL nº 48 051. Em suma: a sentença recorrida não padece de qualquer dos erros de julgamento que os AA, ora recorrentes lhe assacam, improcedendo, assim, todas as conclusões da alegação. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em manter a sentença recorrida. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 13 de Janeiro de 2004. Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira