Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal de
Justiça:
Já se disse, ao parecer, que o recurso que tenha por fundamento e ofensa de caso julgado é sempre admissível seja qual for o valor da causa (n. 2 do artigo 678 do
Código de Processo Civil) mas também se disse que o recorrente, o Ministério Público, limitou o recurso à questão de saber qual o coeficiente de incidência do custo do termo sobre o custo da construção.
Mais, se disse que, mesmo a haver caso julgado, não interessava tomar posição a este respeito, porquanto se não podia tomar conhecimento do objecto do recurso, dado que ele, bem lá no fundo, visava a alteração, para menos, da indemnização arbitrada e, nos processos de expropriação por utilidade pública, mesmo no período de vigência do Decreto-Lei 438/91, de 9 de Novembro, que aprovou o Código de Expropriações, não é admissível recurso para o Supremo Tribunal de Justiça do acórdão da Relação que, directa ou indirectamente, fixa o valor global da indemnização, certo sendo que é aquele Decreto-Lei 438/91 que seja quanto à admissibilidade do recurso, dado já estar em vigor à data em que foi proferido o acórdão recorrido (Antunes Varela J. Miguel
Bezerra Sampaio E. Nova Manual de Processo Civil, segunda edição, 55 e 56).
Repetindo, em parte, o parecer, eis as razões da inadimissibilidade de um tal recurso.
Antes do início de vigência do actual Código das Expropriações, na jurisprudência uniforme do Supremo
Tribunal de Justiça que a decisão dos árbitros no processo de expropriação litigiosa era uma verdadeira decisão jurisdicional (v., por todo, acórdão do Supremo
Tribunal de Justiça, de 9 de Maio de 1990, Boletim do Ministério da Justiça 397, 423 e anotação a folhas 428, ver ainda, a fundamentação do Assento do Supremo
Tribunal de Justiça de 24 de Julho de 1979, Boletim do Ministério da Justiça 289, 135).
E o vigente Código continuou a encarar a decisão arbitral como uma decisão jurisdicional recorrível para o Tribunal de Comarca, como, sem margem para dúvidas, decorre dos artigos 37, 47 n. 1, 48 n. 1, 2 e 3, 51 n.
1 e 56 do dito Código.
Aliás, a arbitragem funciona como um Tribunal arbitral necessário, ao qual, ex-vi do artigo 1528 do Código de
Processo Civil, se deviam aplicar as normas do mesmo
Código respeitantes ao tribunal arbitral voluntário, entretanto revogados, e, agora as normas da Lei 31/86, de 29 de Agosto, entre elas o n. 2 do artigo 26, segundo o qual a decisão arbitral tem a mesma força executiva que a sentença do tribunal judicial de primeira instância.
Por outro lado pelo menos até ao começo de vigência do citado Decreto-Lei 438/91, ou seja, o domínio de vigência do Decreto-Lei 71/76, de 27 de Janeiro, e do Decreto-Lei 845/76, de 11 de Dezembro, também estava estabelecido que não era admissível recurso para o
Supremo Tribunal de Justiça do acórdão da Relação que tivesse fixado o valor da indemnização devida ao expropriado (artigo 46 n. 1, 2 parte, do Decreto-Lei
845/76, e artigo 43 n. 1, 2 parte, do Decreto-Lei
71/76).
Deixemos de parte o regime anterior ao estabelecido neste Decreto-Lei 71/76, por se revelar de pouco ou nulo interesse para a solução da questão posta, embora sempre se diga que, já nesse tempo, havia dúvidas sobre a admissibilidade deste recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (efr. acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 19 de Novembro de 1971, Boletim do Ministério de
Justiça 211. 227, revista dos Tribunais; Março de 1972,
128).
Já na vigência do referido Decreto-Lei 438/91, há, que nós saibamos, dois acórdãos divergentes, um no sentido da admissibilidade do recurso (o recurso n. 84051, da 2 secção, datado de 17 de Junho de 1993, votado por 16 Conselheiros, mas dos quais 7 votaram vencido) e antes do sentido da inadimissibilidade de tal recurso (o recurso n. 83776, também da 2 secção, datado de 13 de
Outubro de 1993, votado por 3 Conselheiros).
Tem interesse analisar os textos legais, atinentes à questão, do Decreto-Lei 71/76 e do Decreto-Lei 845/76, que antecederam os correspondentes textos do Decreto-Lei 438/91, ora vigente e aplicável a este caso.
Vejamos o regime do Decreto-Lei 71/76.
Logo no preâmbulo deste diploma legal se escreve "Ao estabelecer a arbitragem com recurso para os tribunais, exclui-se o recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, pois não se justifica a existência de quatro graus de jurisprudência".
E o artigo 43 n. 1 dispunha:
"Na falta de acordo sobre o valor global da indemnização será este fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais; de harmonia com a regra geral das alçadas.
Não haverá, porém, recurso das decisões da Relação para o Supremo Tribunal de Justiça".
E o artigo 56 n. 1 preceituava:
"da decisão arbitral há recurso nos termos previstos na secção V".
E, integrado em tal secção V, o artigo 84 n. 4 estabelecia:
"A sentença será notificada às partes no prazo de dois dias, podendo dela ser interposto recurso, sem efeitos suspensivos, para o Tribunal da Relação".
Não sofre, pois, dúvida que durante a vigência deste Decreto-Lei 71/76, não era admissível o recurso para o
Supremo Tribunal de Justiça da decisão da Relação que tivesse fixado o valor da indemnização.
Regime do Decreto-Lei 845/76, com a alteração ao n. 4 do artigo 83 pelo Decreto-Lei 323/77, de 8 de Agosto.
Os artigos 46 n. 1, 59 n. 1 e 83 n. 4 deste Decreto-Lei
845/76 fixaram precisamente o mesmo regime, praticamente pelas mesmas palavras, que estava fixado pelos correspondentes artigos 43 n. 1, 56 n. 1 e 80 n.
4, respectivamente, do Decreto-Lei 71/76, salvo quanto ao efeito do recurso assinalado no citado n. 4 do artigo 83 após a alteração do referido Decreto-Lei
323/77, pois que se passou a dizer que o recurso era
"com efeito meramente devolutivo" quando, antes da alteração, se dizia que era "sem efeito suspensivo", alteração esta, porém, sem qualquer efeito relevante, porquanto efeito não suspensivo é o mesmo que efeito devolutivo (Castro Mendes, Direito Processual Civil,
Recursos, edição da Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 1980, 161).
Assim, continuou a ser inadmissível o recurso para o
Supremo Tribunal de Justiça.
Entrou, depois, a vigorar o Decreto-Lei 438/91, cujo regime se passa a analisar.
Importa, desde logo, fixar que este diploma legal, no seu relativamente longo preâmbulo, não tem sequer uma palavra quanto à admissibilidade e ao regime dos recursos, diferentemente do que sucedera com o Decreto-Lei 71/76.
E o Decreto-Lei 438/91, no artigo 37 dispõe:
"Na falta de acordo sobre o valor global da indemnização, será este fixado por arbitragem, com recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas".
E, no artigo 51 n. 1, prescreve:
"Da decisão arbitral cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão, a interpor no prazo de 14 dias, nos termos dos artigos 56 e seguintes".
E, por fim, nos artigos 64 n. 2, preceitua:
A sentença será notificada às partes, podendo dela ser interposto recurso com efeito meramente devolutivo para o Tribunal da Relação".
Ora, que alterações introduziu este Decreto-Lei 438/91?
Entre o vigente artigo 64 n. 2 do Decreto-Lei 48/91 e o correspondente artigo 83 n. 4 do Decreto-Lei 845/76, com a alteração do Decreto-Lei 323/77, não há a mais pequena diferença.
Entre o vigente artigo 51 n. 1 do Decreto-Lei 438/91 e o correspondente artigo 59 n. 1 do Decreto-Lei 845/76, há algumas diferenças, mas estas em nada podem influenciar a solução do problema posto, na medida em que aquele artigo 51 n. 1 se limitou a esclarecer, para certos casos, qual o tribunal ad quem territorialmente competente e a declarar o prazo de interposição do recurso, aspectos estes não considerados pelo anterior artigo 59 n. 1.
Entre o vigente artigo 37 do Decreto-Lei 438/91 e o correspondente artigo 46 n. 1, 1 parte, do Decreto-Lei
845/76, também não há a mais pequena diferença.
Todavia, no mencionado artigo 37 não se reproduziu a 2 parte do correspondente artigo 46 n. 1, segundo o qual, como já se disse, não havia recurso das decisões da
Relação para o Supremo.
E não há dúvida que foi esta eliminação da segunda parte do referido artigo que fez nascer a controvérsia sobre a admissibilidade ou não do recurso em causa para o Supremo Tribunal de Justiça.
Quid juris?
Consoante o disposto no n. 3 do artigo 9 do Código
Civil, o interprete, na fixação do sentido e alcance da lei, presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Preconiza, assim, em primeiro lugar, o recurso ao elemento literal ou gramatical, e, depois, ao elemento racional, ao fim da lei, elemento esse bem mais importante e esclarecedor do que aquele.
Pois bem, parece-nos que o elemento literal, mas quando a aludida eliminação da segunda parte do artigo 46 n.
1 do Decreto-Lei 845/76, ainda favorece a tese da inadimissibilidade do recurso, pelas razões que, de seguida, se alinham.
- O artigo 64 n. 2 do Decreto-Lei 438/91 não pode ter o alcance de dizer que é sempre admissível recurso para a
Relação, seja qual for o valor de causa, tal como fazia o revogado artigo 980 n. 1 do Código de Processo Civil, e, agora faz o artigo 57 n. 1 do R.A.U, porquanto, se assim fosse, poder-se-ia dizer que o legislador teria formulado o seu pensamento em termos muito pouco ou nada adequado; assim, o que tal texto quererá dizer é admissível recurso para a Relação e com efeito meramente devolutivo, mas sem esclarecer quando a decisão do juiz do tribunal da comarca admite recurso;
- mas este artigo 64 n. 2 só terá sentido útil se forte interpretado como estabelecendo que o recurso da sentença do juiz da comarca só é admissível para a
Relação, e não também para o Supremo; na verdade, para tornar possível o recurso para a Relação, no caso de o valor do processo e da incumbência o permitir (artigo
678 n. 1 do Código de Processo Civil), basta o disposto no artigo 37 do mesmo Decreto-Lei, o qual já fala na admissibilidade de recurso para os tribunais; por conseguinte também para a Relação, de harmonia com a regra geral das alçadas, assim se tornando desnecessário repetir que é admissível recurso para a
Relação, sem mais;
- contudo, verdade seja que, para melhor expressar a ideia de só ser admitido recurso para a Relação, a redacção mais correcta e adequada seria a que dissesse que a sentença do juiz só admitia recurso para a
Relação; mas é bem possível que tal se não tivesse feito por se entender desnecessário, uma vez que a decisão arbitral é uma decisão jurisdicional e que, como adiante melhor se verá, a estruturação e a hierarquização dos nossos tribunais só admitem três graus de jurisdição.
- pela mesma razão, isto é, por a decisão arbitral ser uma verdadeira sentença e só haver três graus de jurisdição, é que também se compreende a eliminação da
2 parte do n. 1 do artigo 46 do Decreto-Lei 845/76, na qual expressamente se proibirá o recurso para o Supremo
Tribunal de Justiça das decisões da Relação; com efeito, não se tornava necessário fixar a inadmissibilidade de recurso para o Supremo se a
Relação, na hipótese, já proferia uma decisão no último grau de jurisdição e tanto mais que o citado artigo 64 n. 2 já só falava em recurso para a Relação e não também para o Supremo;
- dizer que o artigo 64 n. 2, tal como já sucedera com o correspondente artigo 83 n. 4 do Decreto-Lei 845/76, mais não faz do que prescrever que o recurso para a
Relação tem efeito meramente devolutivo (este é um dos argumentos do acórdão proferido no recurso n. 84051 acima citado) é explicação que não convence, pois que, se assim fosse, bastaria dizer que o recurso tinha efeito meramente devolutivo e não haveria necessidade de acrescentar que o recurso interposto era para a
Relação;
- -atento que, nos anteriores Decretos-Lei, não havia recurso para o Supremo Tribunal de Justiça e que a admissibilidade deste pelo novo Decreto-Lei 438/91 constituía novidade e implicava um quarto grau de jurisdição, era de esperar que um bom legislador se referisse de modo claro e expresso á inovação, que mais não fosse referindo-se-lhe no preâmbulo do diploma em causa;
- -a Lei 24/91, de 16 de Julho, que autorizou o governo a legislar sobre o regime da expropriação, referiu-se, na sua alínea b) do artigo 2, à "disciplina de tramitação ... dos processos de expropriação litigiosa, incluindo a sua fase administrativa e judicial" e nada disse quanto ao regime dos recursos, assim o governo teria violado a disciplina imposta por aquela Lei;
- -do artigo 37 do Decreto-Lei 438/91 não decorre a possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal de
Justiça, ou seja a possibilidade de quatro graus de jurisdição, pois aí apenas se diz que há recurso para os tribunais, de harmonia com a regra geral das alçadas, e nada mais.
Passando, agora, ao elemento racional da interpretação, uma conclusão se nos afigura indiscutível, a saber: não se descortinam quaisquer razões que, na hipótese, justifiquem o recurso para o Supremo Tribunal de
Justiça, com a abertura de quatro graus de jurisdição.
Efectivamente, nos processos de expropriação litigiosa, o que se procura é determinar a justa indemnização a atribuir aos particulares expropriados dos seus bens para fins de utilidade pública.
Trata-se, no fim de contas, da determinação do montante duma indemnização, igual a qualquer outra, pelo que se não vêem razões para diferenças. Pelo contrário, o interesse do Estado e de outros entes púbicos até, porventura, favorecerá uma tramitação processual tanto quanto possível rápida, o que, seguramente, vai contra os quatro graus de jurisdição e o recurso para o
Supremo Tribunal de Justiça.
A terminar, importa ter em conta que "o primeiro e mais importante dos elementos que o artigo 9 n. 1, do Código
Civil, aponta ao intérprete para a descoberta e fixação do pensamento legislativo é a unidade do sistema jurídico".
De facto, o direito objectivo é um sistema de preceitos coordenados ou subordinados, há princípios jurídicos gerais de que os outros são deduções e corolários ou então vários princípios que mutuamente se recondicionam ou restringem, de tal maneira que o sentido duma disposição ressalta claro quando é confrontada com outras normas gerais ou supra-ordenadas, quando dos preceitos singulares se reencontra ao ordenamento jurídico no seu todo (Francesco Ferrara, Interpretação e Aplicação das Leis,traduzido por Manuel Andrade na Monografia Gerais Sobre A Teoria da Interpretação Das
Leis).
Pois bem, nesta conformidade, a interpretação das normas referentes aos recursos no Código das Expropriações não pode alhear-se de outras normas do mesmo ordenamento jurídico com as quais aquelas estejam numa relação de subordinação ou conexão.
Queremos referir-nos, desde logo, aos artigos 71 n. 2,
722 números 1 e 2, todos do Código de Processo Civil, e ao artigo 29 da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, segundo os quais o Supremo Tribunal de Justiça só aprecia a matéria de direito e não conhece dos factos.
Sendo assim, tem de admitir-se a pura perda em que redundaria o recurso para o Supremo, a sua completa inutilidade na grande maioria dos casos, porquanto os factores influentes no montante da justa indemnização, ou seja, na determinação do valor real dos bens expropriados, constituirão, quase sempre e só, matéria de facto, a dispensar a análise de preceitos legais ou regulamentares, e assim o Supremo, mesmo que o recurso fosse admissível, estaria, por via de regra, impedido de se pronunciar ora, custa a crer que se quisesse admitir um recurso de grau nulo efeito prático, atenta a incensurabilidade pelo Supremo da matéria recorrida.
Mas, ainda a propósito da unidade do sistema jurídico como elemento importante da interpretação, há que aludir também às normas que, a meu ver, impõem apenas três graus de jurisdição, dado este a que já nos referimos atrás e que funcionou como pressuposto de outros argumentos.
Tem-se dito que a Constituição da República Portuguesa não proíbe a consagração de um quarto grau de jurisdição e que o legislador ordinário tem a liberdade de alterar pontualmente as regras sobre a recorribilidade e a existência dos recursos (é a argumentação do acórdão proferido no recurso n. 84051, da 2 secção, atrás referido, apoiado no Dr. Armindo
Ribeiro Mendes, Direito Processual Civil III Recursos,
124 e seguintes).
Aceita-se que o legislador ordinário fosse criar ou suprimir certos recursos, até porque a Constituição, por força do seu artigo 20 n. 1 ou de qualquer outro, não garante um duplo grau de jurisdição e muito menos um triplo grau de jurisdição, como vem sendo jurisprudência do Tribunal Constitucional (assento de 2 de Março de 1988 e de 19 de junho de 1990, respectivamente. Boleim do Ministério da Justiça 371,
178 e 398, 142, mas, como aceitar isto, a questão fica por resolver, já que continua a ser preciso saber, no caso sub-judice, se o legislador ordinário criou um quarto grau de jurisdição e se o podia ter feito, uma vez que estava a ultrapassar o clássico triplo grau de jurisdição.
Pois a nossa opinião é que tanto a Constituição como a lei ordinária consagrou apenas três graus de jurisdição.
Ora vejamos.
Segundo o artigo 211 n. 1 alínea a) da Constituição, existem, além do Tribunal Constitucional, as seguintes categorias de tribunais: O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância.
E, logo a seguir, dispõe:
" 1. O Supremo Tribunal de Justiça, é o órgão superior da hierarquia dos tribunais judiciais, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional.
