048163 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Mostra-se fundamentado «per relationem» o acto que, mediante sucessivas remissões para outros actos, pareceres e informações conhecidos e discutidos pela interessada, neles obtém a motivação suficiente, clara e congruente da pronúncia que enunciou.

II- Os apoios concedidos pelo IEFP ao abrigo do programa para «criação de redes de recolha e distribuição do artesanato com garantia de qualidade» emanavam de um acto administrativo, pelo que o «termo de responsabilidade» subscrito pelo beneficiário apenas significava a aceitação do enunciado de condições pressupostas pelo acto unilateral autoritário.

III- A previsão de que, «no caso de incumprimento injustificado», o beneficiário do apoio deveria devolver «a importância concedida» tinha natureza sancionatória e conduzia a que a Administração, verificado aquele pressuposto, exigisse, em termos estritamente vinculados, o reembolso da totalidade do que prestara.

IV- Tendo sido praticado no exercício de poderes vinculados, o acto que ordenou esse reembolso total não pode enfermar de violação do princípio da proporcionalidade, por este vício ser inerente ao exercício de poderes discricionários.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., interpôs recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto que negou provimento ao recurso contencioso que ela deduzira do despacho do Delegado Regional do Norte do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), de 22/1/98, acto esse que «manteve os despachos anteriormente proferidos quanto ao reembolso e prosseguimento da cobrança coerciva do montante do financiamento» que aquele Instituto concedera à recorrente.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

1- O acto recorrido padece de vício de forma, por falta de fundamentação, por ser vago, genérico e conclusivo, não permitindo de forma alguma conhecer o itinerário cognoscitivo percorrido pela autoridade recorrida na emissão do mesmo.

2- O acto recorrido encerra em si mesmo uma violação clara do princípio da proporcionalidade.

3- Em todas as rubricas previstas no investimento – que era da ordem dos 20.240 contos – foram comprovadas e justificadas despesas superiores àquelas que foram determinadas para as mesmas, com excepção, segundo parece querer dizer-se no acto impugnado, da rubrica «funcionamento», onde não teria sido justificada a quantia de 2.553.039$00.

4- Mesmo que numa das rubricas tivessem sido justificadas despesas a menos em cerca de 2.500 contos, nas restantes foram justificadas despesas a mais em cerca de 4.000 contos, o que impõe a conclusão de que nenhuma violação contratual houve.

5- Quando muito, estaríamos em presença de meros desacertos entre as rubricas, a necessitar de correcção ou rectificação – operações perfeitamente correntes em quaisquer instrumentos de previsão de afectação de verbas a determinados fins – e nunca em presença de falta de verbas, de falta de despesas realizadas, de falta de elegibilidade de verbas ou de falta de documentos justificativos.

6- A aplicação do princípio da proporcionalidade decorre da Constituição e da lei, mas também do próprio texto do termo de responsabilidade celebrado, nomeadamente do seu ponto 7.

7- Mesmo na lógica da tese da autoridade recorrida, ou seja, mesmo que se verificasse défice de prova relativamente a cerca de 2.500 contos num apoio do montante de 20.240 contos, é evidente que só aquela parte do apoio poderia ser posta em causa, e nunca a sua totalidade, por aplicação do citado princípio da proporcionalidade.

A autoridade recorrida contra-alegou, defendendo a exactidão da sentença «sub censura», por o acto não padecer de quaisquer dos vícios que a recorrente lhe assacou.

Por iguais motivos, o Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

Às decisão interessam os seguintes factos:

1- A ora recorrente candidatou-se junto do IEFP a um programa destinado à criação de redes de recolha e distribuição do artesanato com garantia de qualidade, em que se previa a concessão de apoio técnico e de apoio financeiro (atribuição de «subsídios não reembolsáveis» de três distintos tipos).

2- Essa candidatura veio a ser deferida em 13/10/92, concordando-se com «a atribuição de um subsídio até 20.240.000$00».

3- Na sequência desse deferimento, o IEFP e a aqui recorrente, em 26/10/92, subscreveram o «termo de responsabilidade» cuja cópia consta de fls. 34 a 39 dos autos, vindo a recorrente a receber do IEFP o apoio de 20.240.000$00, a fundo perdido

4- Em 10/10/95, foi prestada na Delegação Regional do Norte do IEFP a informação n.º 101/DN/SEFP-DEF em que se disse que a recorrente, do subsídio de 3.700.000$00 «destinado às despesas de funcionamento do ano de 1993», só justificara documentalmente despesas no montante de 1.146.761$00, pelo que, faltando justificar a parte restante, se sugeria que fosse «exigido o reembolso do subsídio concedido, de acordo com o que se determina no ponto 8.º do Termo de Responsabilidade».

5- Sobre essa questão foi, em 16/10/95, emitido na mesma Delegação Regional o parecer jurídico n.º 88/DN/DR-AJU, tendo-se aí afirmado que, «ao não apresentar os documentos solicitados», referentes à justificação do apoio naquele montante de 2.553.239$00, a A... violara «o disposto nas letras “o” e “p” do n.º 3 do Protocolo ou Termo de Responsabilidade», pelo que caíra «na alçada do n.º 8» do mesmo Termo – em que se dizia que, «no caso de incumprimento injustificado por falta do segundo outorgante de algum dos deveres decorrentes do presente acordo, será declarada a devolução da importância concedida e obtida a cobrança coerciva nos termos do DL n.º 437/78, de 28 de Dezembro».

6- No rosto desse parecer, o Subdelegado Regional do Norte do IEFP, em 17/10/95, apôs despacho de concordância e ordenou que se procedesse com urgência à cobrança coerciva.

7- Por ofício de 17/10/95, emanado da mesma Delegação Regional, a ora recorrente foi notificada daquele despacho e do consequente dever de restituir os 20.240.000$00 que recebera, sob pena de cobrança coerciva.

8- A ora recorrente veio junto da já referida Delegação Regional, tentando convencer da desnecessidade da devolução do apoio, tendo o Subdelegado Regional do Norte do IEFP, em 25/10/95, lavrado um despacho de concordância sobre a informação n.º 93/DN/DR-AJU, em que se propunha que a cobrança coerciva prosseguisse os seus termos.

9- Na sequência de novas pronúncias da recorrente sobre a mesma matéria, o Delegado Regional do Norte do IEFP, em 17/9/96, proferiu despacho continuando a exigir à recorrente o reembolso dos 20.240.000$00, sem o que se passaria à «execução fiscal».

10- A posição constante desse despacho foi reiterada em ofício datado de 27/2/97, subscrito pelo Subdelegado Regional do Norte do IEFP, que foi remetido à recorrente na sequência de novas intervenções que ela fizera no processo sobre o mesmo assunto.

11- Após nova correspondência emanada da recorrente sobre a mesma matéria, foi proferida, na Delegação Regional do Norte do IEFP, a informação n.º 01/DN-SAFI/DFI, de 20/3/97, em que, após pronúncia sobre os «justificativos de despesa no valor de 2.500.000$00» apresentados pela aqui recorrente, se propôs que se desse seguimento à execução fiscal, de acordo com o já referido despacho de 17/9/96.

12- Por sobre essa informação, o Delegado Regional, em 20/3/97, proferiu despacho de concordância, reiterando aquele seu anterior despacho.

13- Em 24/3/97, foi emitido, no IEFP, o parecer n.º 9/DN/AJU, cuja cópia consta de fls. 104 e 105 dos autos.

14- Em 28/8/97, foi emitido, no IEFP, o parecer n.º 52/DN/AJU, cuja cópia consta de fls. 106 dos autos.

15- Em 21/1/98, foi emitido, no IEFP, o parecer n.º 6/DN/AJU, cuja cópia consta de fls. 117 dos autos e que foi da autoria do Chefe de Divisão da AJU.

16- Em 22/1/98, a autoridade aqui recorrida proferiu o seguinte despacho:

«Tendo em conta o exposto pelo Chefe de Divisão da Assessoria Jurídica, mantenho os despachos já proferidos, designadamente quanto ao reembolso e prosseguimento da cobrança coerciva, que deverá seguir os seus termos.»

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o referido despacho de 22/1/98, em que o ora recorrido se limitou a dizer que, «tendo em conta o exposto pelo Chefe de Divisão da Assessoria Jurídica», mantinha «os despachos já proferidos, designadamente quanto ao reembolso e prosseguimento de cobrança coerciva», que deveria «seguir os seus termos». O sentido desse despacho é claro e incontroverso, consistindo, no seu fundamental, em impor a devolução de um subsídio que a recorrente recebera.

Foram suscitadas no recurso contencioso as excepções fundadas na confirmatividade do acto e na extemporaneidade do recurso; mas ambas foram julgadas improcedentes, vindo o TAC do Porto a conhecer do mérito do recurso, negando-lhe provimento por entender que o acto não enfermava dos dois vícios que a recorrente lhe imputara. Deste modo, o presente recurso jurisdicional cinge-se às questões de fundo resolvidas na sentença, ou seja, haverá apenas que apurar se aí se decidiu correctamente ao considerar-se que o acto contenciosamente impugnado não padecia dos arguidos vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, por ofensa do princípio da proporcionalidade. E, na apreciação de tais vícios, teremos de começar por enfrentar o concernente à fundamentação do acto, já que, só depois de conhecermos os motivos em que o despacho recorrido se estribou, estaremos em condições de distintamente decidirmos se a pronúncia emitida pela Administração constituiu uma resposta desproporcionada à problemática sobre que recaiu.

A ora recorrente fundara o sobredito vício de forma na índole vaga, genérica e conclusiva dos motivos enunciados no acto, que não explicaria em que consistira o alegado incumprimento das obrigações assumidas pela recorrente. Assim, o acto não referiria «montantes exactos» ou «rubricas», nem identificaria os «documentos» que seriam de «validade duvidosa», nem teria definido este último conceito, nem, por último, teria dito quais os documentos justificativos e quais as dívidas não justificadas.

A sentença admitiu que o acto, tomado por si só ou prolongado nos pareceres a que inequivocamente se referira, não se mostrava esclarecedor da estatuição que continha; mas logo aduziu que o despacho surgira no desenvolvimento de uma longa controvérsia que a recorrente minuciosamente conhecia, como a petição de recurso suficientemente demonstra, pelo que careceria de base a denúncia de que o acto não fora devidamente fundamentado.

No presente recurso jurisdicional, a recorrente insurge-se contra o assim decidido, reeditando, na 1.ª conclusão da sua alegação, tudo o que afirmara «in initio» em abono da ocorrência do vício de forma. Mas não tem razão, como imediatamente veremos.

O acto reportou-se directamente ao «exposto pelo Chefe de Divisão da Assessoria Jurídica» para manter os despachos já proferidos «quanto ao reembolso e prosseguimento de cobrança coerciva», que deveria «seguir os seus termos». Por sua vez, o parecer desse Chefe de Divisão alicerçou-se em dois pareceres jurídicos – os ns.º 9/DN/AJU e 52/DN/AJU – que teriam evidenciado o incumprimento das obrigações assumidas pela aqui recorrente e, por isso, justificariam que se mantivesse a ordem de reembolso do subsídio prestado e o prosseguimento da respectiva cobrança coerciva. O último desses pareceres enunciava as «faltas» em que a beneficiária do subsídio teria incorrido, reportando-se, por sua vez, ao que «repetidamente» tinha «sido informado» ao longo do procedimento; e esta absorção das anteriores posições tomadas pela Administração sobre o mesmo assunto, alargava os fundamentos do parecer – e, ao mesmo tempo, do acto – para além dos estreitos limites do seu teor, tornando claro que o incumprimento atribuído à ora recorrente se encontrava melhor esclarecido mais atrás – nas várias informações enunciadas e que a recorrente amplamente discutira, como o processo instrutor eloquentemente demonstra. Ademais, o acto disse que mantinha «os despachos já proferidos», o que significa que também se quis apropriar da motivação inserta nesses despachos, que continuava a valer como justificação da posição nele expressa.

Deste modo, conclui-se que o despacho contenciosamente impugnado, até pela finalidade reiterativa que prosseguiu, apresentou uma fundamentação muito mais alargada do que a discernida pela aqui recorrente. E, recuando nós ao longo dos actos que tal despacho intentou secundar, actos esses por sua vez fundados na actividade instrumental dos serviços, não pode duvidar-se que os fundamentos essenciais do decidido se encontram, sucessivamente, na informação n.º 101/DN/SEFP/DEF, de 10/10/95, no parecer jurídico n.º 88/DN/DR-AJU, de 16/10/95, e no despacho de 17/10/95, que, concordando com esse parecer, determinou a cobrança coerciva das quantias que haviam sido entregues à recorrente. Os demais actos praticados ao longo do procedimento a propósito do mesmo assunto, aliás resultantes de iniciativas várias da recorrente, nunca se afastaram fundamentalmente do que, já em 17/10/95, se dissera a propósito do alegado incumprimento da beneficiária do subsídio, pelo que o modo de resolver esse preciso problema mostra-se enquadrado, motivado e conhecido da recorrente desde então. E, no que respeita à determinação das quantias realmente em causa e dos documentos atendíveis, rejeitáveis ou omitidos, donde se concluíra que a recorrente incorrera em incumprimento injustificado, vê-se que o mesmo despacho de 17/10/95 contém, «per relationem», a menção de todos esses elementos: assim, depois de se rejeitarem documentos de despesa que respeitariam a um outro programa, partiu-se da consideração de que só com muito boa vontade se poderia dizer que a recorrente apresentara documentos comprovativos da aplicação de 1.146.761$00, dos 3.700.000$00 que recebera para as «despesas de funcionamento de 1993», pelo que continuava por justificar o uso dado a 2.553.239$00 (por evidente erro de cálculo, disse-se 2.553.039$00) daquele subsídio; e, como a recorrente não facilitara o acesso à documentação em causa, não apresentara outros documentos relativos a essa rubrica e chegara mesmo a admitir que deles não dispunha, entendeu-se que ela ofendera as obrigações, constantes do termo de responsabilidade que subscrevera, de entregar a documentação que lhe fosse solicitada e de guardar em pasta própria esses documentos, facilitando o seu acesso aos serviços do IEFP, sendo a violação desses deveres causal da ordem de devolução da importância concedida.

Ora, estes motivos, insertos no referido despacho de 17/10/95 através da informação e do parecer em que ele se fundou, mostram-se, neste domínio em que incide a denúncia do vício de forma, perfeitamente esclarecedores. E igual inteligibilidade se deve atribuir ao acto contenciosamente recorrido, já que, como vimos atrás, o acto também remeteu para tal despacho, vindo, nessa medida, a apropriar-se dele. Deste modo, o acto que foi objecto do recurso contencioso apresenta uma fundamentação clara, individualizada e precisa, estando a coberto das críticas da recorrente, segundo as quais tal acto se mostraria vago, genérico e conclusivo. Ademais, e como o Mm.º Juiz «a quo» realçou, a recorrente denota ter compreendido perfeitamente o que no acto estava em causa, o que vem coadjuvar a conclusão de que a fundamentação fora bastante e de que não se verifica o arguido vício de forma.

Nesta conformidade, a sentença decidiu correctamente ao afastar a ocorrência de tal vício, pelo que improcede a 1.ª conclusão da alegação de recurso.

Nas demais conclusões, a recorrente intentou persuadir que a sentença errara ao julgar improcedente a arguição do vício resultante da ofensa do princípio da proporcionalidade. A este respeito, o Mm.º Juiz «a quo» disse que a recorrente e o IEFP haviam celebrado um «contrato» que incluía uma cláusula em que se previa a possibilidade de a Administração, em caso de incumprimento injustificado de alguns dos deveres aceites pela recorrente, lhe exigir a devolução da importância concedida e proceder à sua cobrança coerciva. Considerando que tal incumprimento ocorreu realmente, e encarando tal cláusula como sancionatória, o Mm.º Juiz veio a concluir que a solução constante do acto não era desproporcionada. E o Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA, desenvolvendo algo que a sentença marginalmente sugerira, chegou mesmo a dizer que o acto estava sujeito a um «bloco de legalidade» que, vinculando a entidade recorrida a decidir como o fez, vedava que «in casu» pudesse falar-se da violação daquele princípio ordenador do exercício da discricionariedade.

É verdade que a ofensa dos princípios reguladores da actividade administrativa, do género em que se inclui o princípio da proporcionalidade, não cobra qualquer autónomo relevo nos casos em que a Administração exerça poderes estritamente vinculados. Assim, e para aferirmos da bondade da sentença no ponto que ora nos ocupa, temos de determinar se o acto exerceu, ou não, poderes discricionários – e, na hipótese afirmativa, se os exerceu de modo a respeitar o aludido princípio da proporcionalidade. Mas, para captarmos a natureza dos poderes exercidos no acto, importa que previamente vejamos qual a sua verdadeira índole, sendo esta a primeira questão a enfrentar. Dissemos que a sentença aludiu ao «termo de responsabilidade» subscrito pela recorrente e pelo IEFP como se ele fora um contrato - embora devamos realçar que o Mm.º Juiz «a quo» tentou não se comprometer na qualificação jurídica que tal «termo» mereceria. Ora, convém sublinhar que as relações estabelecidas entre a recorrente e o IEFP não assumiram um autêntico cunho negocial, mas que o subsídio concedido à recorrente emanou de um acto administrativo, ainda que sujeito às condições que resultavam do aludido «termo de responsabilidade». Tal subsídio foi concedido na sequência de um procedimento tipificado no art. 5º da Portaria n.º 1099/80, de 29/12 (alterada pela Portaria n.º 802/82, de 24/8) – diploma que, através da acção do IEFP, visava apoiar a criação e a manutenção de postos de trabalho e a formação profissional no sector do artesanato; e esse art. 5º era explícito no sentido de que os processos administrativos referentes aos pedidos de apoio terminavam por um «despacho do Ministro do Trabalho», deferindo-os ou indeferindo-os, podendo a competência para esse efeito ser delegada com a faculdade de subdelegação. Assim, a subscrição, pelo beneficiário do apoio, do sobredito «termo de responsabilidade» apresentava-se como um mero pressuposto do acto unilateral autoritário que aquele apoio concedera, significando a aceitação, pela parte dele, das condições a que se subordinava o acto emanado da Administração prestadora (neste sentido, e a propósito de um caso similar, cfr. o acórdão deste STA de 26/4/01, rec. n.º 46.935); e, se o «termo de responsabilidade» constituía um enunciado de condições acopladas ao acto, necessariamente que não traduzia um acordo de vontades susceptível de ser qualificado como um contrato administrativo, à luz do definido no art. 9º, n.º 1, do ETAF.

A circunstância de o apoio concedido à aqui recorrente ter provindo de um acto administrativo, e não de um contrato, logo arreda quaisquer eventuais objecções erigidas à latitude do conhecimento da legalidade do acto contenciosamente impugnado e derivadas da autonomia que porventura se devesse atribuir às cláusulas desse negócio – já que, ao menos em tese, era pensável que se sustentasse que, fundando-se tal acto no teor de uma cláusula de um contrato, seria inadequado considerá-lo ilegal sem previamente se definir, «inter partes», a ilegalidade da cláusula que o originara e a que ele se mantivera fiel. Portanto, e não tendo havido o mencionado contrato, estamos exclusivamente em face de duas decisões autoritárias – a que concedeu o apoio e a que o retirou; e apenas temos que ver se, ponderado o circunstancialismo daquela concessão, que incluíra as condições inclusas no «termo de responsabilidade», a eliminação dela exerceu uma liberdade relativa e constituiu uma resposta proporcionada ao comportamento entretanto assumido pela aqui recorrente.

Socorrendo-nos dos fundamentos do acto, que atrás explicitámos, vemos que a ordem de devolução do subsídio entregue assentou, por um lado, no facto de a ora recorrente não ter justificado o destino dado a parte dos 3.700.000$00 que recebera para as despesas de funcionamento no ano de 1993; e que se fundou, por outro lado, na aplicação do n.º 8 do «termo de responsabilidade», em que se dispunha que, «no caso de incumprimento injustificado, por parte do segundo outorgante, de algum dos deveres decorrentes do presente acordo, será declarada a devolução da importância concedida e obtida a cobrança coerciva, nos termos do DL n.º 437/78, de 28 de Dezembro».

Esta redacção, ao tornar a devolução do subsídio dependente de um «incumprimento injustificado», parece colocar o acento tónico na culpa do beneficiário, e não no revés objectivo do projecto financiado; assim, a redacção inculca que tal devolução tinha natureza sancionatória, tal como a sentença afirmou, já que a possibilidade de reembolso não vinha apresentada como dependente das repercussões que o incumprimento, fosse ele justificado ou injustificado, pudesse objectivamente ter no atingir dos propósitos a que os apoios se inclinavam.

Ora, a letra do referido n.º 8, conjugada com a natureza sancionatória que nele acabámos de entrever, impunha uma interpretação no sentido de que a resposta ao incumprimento injustificado não poderia limitar-se ao segmento dos apoios em que ele se tivesse verificado, antes devendo abranger a totalidade do subsídio atribuído. Quer isto dizer que a Administração, confrontada com o incumprimento de algum dos deveres assumidos pela aqui recorrente, teria de começar por avaliar da justificação dele; e, se qualificasse tal incumprimento como injustificado, obteria a certeza de que se impunha o reembolso da importância total concedida, por outra qualquer solução se não harmonizar com o disposto no aludido n.º 8 do «termo de responsabilidade».

Deste modo, e não vindo questionada pela ora recorrente a natureza injustificada do incumprimento detectado pela Administração, temos que o acto, ao ordenar a devolução total, se limitou a exercer os poderes vinculados que daquele n.º 8 resultavam. Aliás, foi nesta linha de entendimento que se colocou a sentença, ao aludir à consequência «automática» prevista no mencionado n.º 8, e o Ex.º Magistrado do MºPº, ao referir-se a um «bloco de legalidade» que deveria ser aplicado sem tergiversações.

Ora, na exacta medida em que o acto contenciosamente impugnado exerceu, na parte que está aqui em causa, poderes estritamente vinculados, imediatamente se conclui que não poderia tal acto ofender o princípio da proporcionalidade, já que este princípio ordenador da actividade administrativa e a sua hipotética ofensa só relevam no âmbito da actividade discricionária – como este STA vem constantemente afirmando. Consequentemente, a sentença também decidiu correctamente ao julgar que se não verificava o vício de violação de lei ora em apreço, pelo que, por irrelevância ou improcedência de todas as suas conclusões, o presente recurso jurisdicional está votado ao insucesso.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 300 euros

Procuradoria: 150 euros

Lisboa, 30 de Janeiro de 2002

Madeira dos Santos - O relator

Isabel Jovita

António Samagaio