01318/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A autonomia administrativa atribuída às DRARN no artigo 1º, número 1 do DL 190/93 de 24 de Maio visou aplicar a esses serviços desconcentrados o regime da contabilidade pública constante da Lei nº 8/90, de28 de Julho, e envolve apenas o poder de, na restrita vertente contabilístico-financeira da respectiva actividade de gestão corrente praticar actos definitivos e executórios para realização e pagamento de despesas.

II- Estão sujeitos a recurso hierárquico necessário, por não serem directamente lesivos, os actos praticados pelo Director Regional do Ambiente no exercício das competências definidas no DL 46/94, de 22 de Fevereiro, diploma que estabelece o regime de utilização do domínio hídrico.

III- Assim, deve ser rejeitado, por ilegal, o recurso contencioso interposto de acto do Director Regional do Ambiente que determina o embargo de obra realizada com violação das disposições do referido DL 46/94.

IV- A exigência de prévia impugnação hierárquica necessária não contraria o disposto no artigo 268, número 4 da Constituição da República.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

A. .., ..., ..., Lda, melhor identificados nos autos, vieram recorrer da sentença, de 8.2.02, do Tribunal Administrativo de Circulo de Coimbra, que rejeitou, por falta de definitividade vertical, o recurso contencioso interposto pelos recorrentes do acto de embargo constante do auto da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, de 2.3.01, que ordenou o embargo da obra sita na Praia ..., Pataias, concelho de Alcobaça de que os mesmos recorrentes são proprietários.

Apresentaram alegação, com as seguintes conclusões:

1ª O acto sub judice constitui acto definitivo e executório, pelo que é contenciosamente recorrível, ao abrigo do disposto no art. 25º, nº 1, da LPTA, pelo que mal andou a sentença recorrida ao considerar o referido acto irrecorrível.

2ª É por demais evidente que o acto de embargo objecto do presente recurso contencioso constitui acto lesivo dos interesses e direitos dos ora recorrentes, visto a obra ter sido selada e os trabalhadores da recorrente construtora impedidos de continuar a laboração.

3ªAssim, é inaceitável que a douta sentença recorrida aprecie a recorribilidade do acto impugnado única e exclusivamente à luz de um conceito de acto recorrível claramente ultrapassado, e manifestamente ilegal face à actual reacção do artigo 268º, nº 4 da Lei Fundamental.

4ª Pelo que, mal andou a aliás douta sentença recorrida, ao decidir pela recorribilidade do acto sub judice, porquanto o mesmo constitui um acto lesivo dos direitos e dos recorrentes sendo, enquanto tal, contenciosamente recorrível ao abrigo do artigo 25º, nº 1, da LPTA, conjugado com o artigo 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa.

5ª O acto sub judice, por ter sido efectivamente, e estar presentemente a ser executado é recorrível ao abrigo do disposto nos artigos 151, nº 3, do CPA e 29º, nº 2 da LPTA, pelo que mal andou a aliás douta sentença recorrida quando decidiu pela irrecorribilidade do mesmo.

A entidade recorrida não contra-alegou.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

A Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo é um serviço desconcentrado do Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais, dotado de autonomia administrativa e financeira, sendo o seu Director Regional dependente do ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais, com poderes equiparados aos Directores Gerais.

Dos actos por aquele praticados cabe recurso hierárquico necessário e, assim, o acto impugnado não é verticalmente definitivo (neste sentido a jurisprudência dominante do STA, v. g. acórdãos de 09.05.2002 no rec. 48272-1ª Sub, de 05.02.2002, no rec. 48841-2ª Sub, de 08.05.2002 no rec. 47279-3ª Sub, de 02.05.02 no rec. 47947- 3ª Sub e de 21.04.99 no rec. 43002-3ª Sub).

Nesta conformidade, e em meu entender, o recurso jurisdicional não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO.

OS FACTOS

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1º os 1º e 3º recorrentes requereram à Câmara Municipal de Alcobaça o licenciamento de construções a realizar no prédio sito na..., ..., Alcobaça, que deu origem ao processo de obras 911/98.

2º em 2000/11/20 foi proferida sentença intimando o presidente da Câmara Municipal da Marinha Grande a proceder à emissão do alvará referente ao processo de obras 911/98.

3º em 2001/03/01 a Policia Marítima, comando da Nazaré, levantou auto de noticia por, na localidade de Praia ..., ter sido colocada uma vedação de 100 m de comprimento por 40 m de largura, tendo sido iniciada a construção, dentro dos seus limites, que dista 27 m da arriba.

4º por ofício datado de 2001/03/07 o Sr. Comandante do Comando Local da Nazaré da Policia Marítima comunicou à sra Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território, LVT, a realização do auto de noticia, tendo enviado cópia do mesmo.

5º em 2001/03/02 a autoridade recorrida elaborou auto de embargo das obras em curso.

O DIREITO

A questão a decidir consiste em saber se é ou não susceptível de recurso contencioso o acto da autoria da Directora Regional do Ambiente que determinou o embargo de obra, por violação de disposições dos DL 468/71, de 5.11 e DL 46/94, de 22.2.

A sentença recorrida conclui no sentido negativo, rejeitando o recurso contencioso interposto de tal acto, por considerar que o mesmo, por estar sujeito a recurso hierárquico necessário, não é verticalmente definitivo. Daí que haja decido pela rejeição do recurso contencioso de tal acto interposto.

Pelo contrário, os recorrentes sustentam, na respectiva alegação, que aquele é um acto ‘definitivo e executório’ e lesivo dos respectivos direitos e interesses e, por isso, contenciosamente recorrível, ao abrigo do disposto no art. 25, nº 1 LPTA e art. 268, nº 4 da Constituição da República. Por outro lado, concluem ainda os recorrentes que o acto em causa é recorrível ao abrigo do disposto nos arts 151, nº 3 do CPA e 29, nº 2 da LPTA.

Vejamos, pois.

No sentido da recorribilidade do acto de embargo em causa, os recorrentes sustentam, além do mais, que esse seria um acto de execução que excede os limites do acto exequendo. Daí que, segundo os mesmos recorrentes, fosse contenciosamente recorrível, ao abrigo do art. 151 do CPA, onde se dispõe: «3. Os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo».

Todavia, é infundada esta alegação, além de que se apresenta em contradição com a conclusão, também afirmada pelos recorrentes, de que esse acto é 'definitivo e executório'.

Com efeito, não está em causa acto de execução. Como tal deve considerar-se o que a lei manda ou permite praticar após o termo da fase declarativa do processo gracioso, com vista a efectivar o cumprimento ou a assegurar o respeito das determinações contidas no acto definitivo (F. do Amaral, Dto. Adm., vol. III, 214). Acto de execução é, assim, aquele que se destina a desenvolver ou a concretizar a determinação contida em acto administrativo anterior (ac. de 18.11.99-Rº41410).

Ora, como claramente decorre da matéria de facto apurada, o acto de embargo em causa nos autos não constitui concretização ou desenvolvimento de estatuição já contida em qualquer outro acto administrativo anterior. Não é, pois, acto de execução. Pelo que não tem sentido a alegação de que excedeu os limites do acto exequendo. Que não existe, como expressamente reconhecem, aliás, os próprios recorrentes.

É, pois, infundada a invocação, feita pelos mesmos recorrentes, do disposto no citado art. 151 do CPA.

E também não colhe a invocação do disposto no art. 29, nº 2 da LPTA, igualmente feita na alegação dos recorrentes, no sentido da recorribilidade do acto de embargo em causa. Matéria à qual é alheia a previsão desse preceito legal, que estabelece, apenas, sobre prazos de ‘recurso de acto expresso’.

Apreciemos, então, a questão da recorribilidade do referenciado acto de embargo à luz das normas que enquadram a competência geral das Direcções Regionais do Ambiente, cuja orgânica estava fixada, à data da prática daquele acto, no DL 190/93, de 24.5, posteriormente revogado pelo DL 127/01, de 17.4.

A natureza dessas Direcção Regionais vem indicada logo no art. 1 daquele DL 190/93, que se transcreve, na parte que interessa para o caso:

Artigo 1º

Natureza

1- As Direcções Regionais do Ambiente e Recursos Naturais, abreviadamente designadas por DRAN, são serviços desconcentrados do Ministério do Ambiente e dos Recurso Naturais (MARN) dotados de autonomia administrativa, aos quais incumbe, no âmbito das respectivas regiões, assegurar a execução da política e objectivos nacionais, da área do ambiente, recursos naturais e consumidor, em coordenação com os serviços centrais do Ministério.

2- As DRAN dependem directamente do Ministro do Ambiente e Recursos Naturais e são as seguintes: (…).

Como refere o recente acórdão de 20.11.02 (Rº 467/02-12), que apreciou e decidiu a questão agora em análise, com fundamentos que temos por inteiramente válidos e que, por isso, integralmente acolhemos,

Este texto legal afirma a desconcentração no âmbito do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, sendo seguro, antes de mais, que, as DRARN são serviços integrados na pessoa colectiva Estado e que, portanto, pertencem à administração estadual directa.

Ora o art. 199° al. d) da CRP submete a administração directa do Estado ao poder de direcção do Governo. Por força desse poder de direcção, típico da hierarquia, toda a administração estadual directa é, em princípio, subordinada, presumindo-se que todos os órgãos e agentes que a prosseguem estão hierarquicamente subordinados ao Governo. Neste modelo, superior e subalterno têm atribuições comuns, os poderes hierárquicos existem independentemente de qualquer previsão legal expressa (princípio dos poderes hierárquicos inerentes) e o superior hierárquico só está impedido de os exercer se houver lei que expressamente o proíba. A lei não é necessária para estabelecer a hierarquia, mas somente para a limitar (cf., neste sentido, o acórdão do Pleno de 2002.10.15- Recº n° 45 917 e PAULO OTERO, "Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa", p. 381)

Ainda por via desse poder de direcção, no âmbito da administração directa do Estado, a regra haverá de ser a da mera desconcentração relativa, com persistência de hierarquia e poderes de controlo do Governo. Devem considerar-se excepcionais os casos em que a lei retira ao Governo toda a possibilidade de rever os actos dos órgãos locais investidos de competência própria. E essa excepcionalidade há-de ser expressa e inequivocamente afirmada na lei (cf., AFONSO QUEIRÓ, "Desconcentração", in DJAP, III, p. 577 e segs).

Pela mesma razão é, também regra, que os actos do subalterno praticados no exercício de competência separada não são verticalmente definitivos.

Posto isto, há que determinar se a autonomia administrativa atribuída às DRARN consubstancia, por si só, a afirmação na lei de exclusão de subordinação em relação ao Ministro do Ambiente.

O conceito de autonomia administrativa foi, recentemente, definido pela Jurisprudência deste Supremo Tribunal como "o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos...insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos” e que implica a exclusão de hierarquia administrativa e a atribuição ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva (vide acórdão do Pleno de 2002.07.06 -Recº n° 39 533).

Este conceito de autonomia administrativa, como capacidade de praticar actos jurídicos que não estejam sujeitos a outro controlo que não o judicial, é idêntico ao que vem sendo perfilhado pela Doutrina (vide MARCELO CAETANO, Manual, 1973, pp. 192, 222, SÉRVULO CORREIA, "Noções de Direito Administrativo", p. 194 e VITAL MOREIRA, "Administração Autónoma e Associações Públicas, " p. 194).

Parece, portanto, numa primeira aproximação, que no regime do DL n° 190/93 de 24.5, está excluída a relação de subordinação. Mas a questão não é assim tão simples. Na verdade, há que ter em atenção, desde logo, que o texto legal, em aparente contradição, do mesmo passo que declara a autonomia administrativa, afirma a dependência directa do Ministro, inculcando a ideia de subordinação.

Depois, a letra da lei, aludindo à coordenação dos serviços, reforça essa ideia de hierarquia que é sugerida ainda pelo dever de definir os objectivos e linhas de orientação estratégica para os serviços da DRARN no quadro das orientações emanadas a nível central (art. 4° n° 3 al. c)), de solicitar aos serviços centrais e institutos as orientações necessárias (art. 4° n° 3 al. )) e de submeter a despacho ministerial o plano anual de actividades e o correspondente relatório de execução (art. 4° n° 3 al. g)). No sentido da subordinação pode ver-se ainda a norma do art. 13° n° 2 al. a) do DL n° 230/97 de 30.8 que atribui à Inspecção Geral do Ambiente, serviço central do Ministério, a competência para "garantir o cumprimento das leis, regulamentos, instruções, despachos e demais normas jurídicas ou contratuais de natureza ambiental."

A lei confere expressamente ao Ministro os poderes de coordenar, de orientar, de interferir nas escolhas da actividade anual e nos meios da respectiva execução e de fiscalizar o cumprimento das leis, regulamentos, instruções e despachos de natureza ambiental.

Este conjunto de poderes, a nosso ver, é bastante para caracterizar uma relação de hierarquia (cf. FREITAS DO AMARAL, "Curso de Direito Administrativo", 1, 640 e seg.).

Assim, o texto da lei não é unívoco. Temos, por um lado, a referência à autonomia administrativa a apontar para a secção da relação de hierarquia e, por outro lado, a declaração de desconcentração, com colocação das DRARN na dependência directa do Ministro e a atribuição expressa a este de um feixe de poderes que revelam a existência de uma relação de subordinação.

Neste quadro de perplexidade, entender que a atribuição de autonomia administrativa implica uma desconcentração absoluta, com exclusão da hierarquia e elevação dos órgãos das DRARN a órgãos independentes que detêm poderes dispositivos exclusivos em todas as matérias da sua competência, com o respectivo exercício subtraído a toda e qualquer censura do Ministro, afigura-se uma interpretação que não se ajusta inteiramente nem à letra nem ao espírito da lei. Como vimos a letra da lei sugere uma relação de "dependência", de subordinação. E a interpretação com este sentido é a que melhor se acomoda ao ordenamento constitucional. Na verdade, a defesa da natureza e do ambiente é uma das tarefas fundamentais do Estado ( art. 9° al. e) CRP) e o bem jurídico tutelado tem, seguramente, uma vertente objectiva, de protecção de valores gerais da sociedade, portanto, supra-individuais e supra-locais (cf. JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, "Tutela Ambiental e Contencioso Administrativo ", pp 27/32 e VASCO PEREIRA DA SILVA, "Verde Cor de Direito ", pp. 25/35). E se a defesa do ambiente, por razões de eficácia, de rapidez de intervenção, aconselha a repartição espacial de poderes como o modelo mais adequado para a administração directa do Estado neste domínio, certo é que, nos termos do disposto no art. 267 n° 2 da CRP, essa desconcentração haverá de concretizar-se sem prejuízo da unidade de acção da Administração. Mas a melhor maneira de a assegurar não será através da criação de vários centros autónomos de decisão que impliquem a perda do poder dispositivo do Ministro. Ao invés, a unidade de acção, a identidade de critérios na protecção dos valores gerais da sociedade que estão em causa serão alcançáveis com mais eficácia num quadro de competências separadas, em que o Ministro detém os poderes de, oficiosamente, mediante avocação, suspender os actos dos directores-regionais e/ou de os revogar em recurso hierárquico para ele interposto pelo interessado.

Em suma: na economia do DL n° 190/93, a autonomia administrativa das DRARN está-lhes atribuída num contexto sistemático que não permite concluir que a lei, com essa atribuição tenha querido segura e inequivocamente excluir a hierarquia, conferindo ao director-regional poderes próprios e exclusivos, em todas as matérias da sua competência.

Porém, a autonomia administrativa conferida às DRARN, se não tem tal alcance, algum outro há-de ter, não podendo o intérprete ignorá-la sob pena de desrespeitar o limite que a letra da lei impõe à interpretação (art. 9° n° 2 C.Civil).

Nesta questão é transponível para o regime do DL n° 190/93 a solução perfilhada já por este Supremo Tribunal no acórdão de 1998.07.01- recº n° 40170 no qual se decidiu que (i) a referência à autonomia administrativa visou apenas a aplicação ao serviço em causa da reforma da contabilidade pública operada pela lei n° 8/90 de 20.2 e regulamentada pelo DL n° 155/92 de 28/ 7, que estabeleceu o regime de autonomia administrativa para os serviços e organismos da Administração Pública e que (ii) " a definitividade e executoriedade que essa reforma atribuiu aos actos de gestão corrente praticados pelos serviços e organismos da Administração, "traduzida na competência dos seus dirigentes para autorizar a realização de despesas e o seu pagamento", respeita apenas à vertente financeiro-contabilística dessa actividade."

O sentido prevalente da lei é, portanto, o de que no DL n° 190/93, de 24.5, se fixa um regime de mera desconcentração relativa com persistência de hierarquia, mas com atribuição, ao dirigente máximo das DRARN do poder de praticar actos administrativos definitivos e executórios de autorização e pagamento de despesas, no âmbito da gestão corrente. Em todas as outras matérias, os actos do director-regional não se desviam da regra do nosso ordenamento de que, no exercício de competência própria separada, o subalterno não pratica actos verticalmente definitivos.

Esta é a interpretação que, com apoio literal, salvaguarda o sentido normativo útil da norma enquanto concede autonomia administrativa, sem pôr em causa, em absoluto, a relação de hierarquia que a lei quis preservar.

Neste mesmo sentido, podem ver-se, entre outros, os acórdãos de 29.5.01-Rº 47237, de 29.11.01-R40865, de 2.5.02-Rº 47947 e de 8.5.02-Rº 47279.

Assim sendo, e ao invés do que alegam os recorrentes, conclui-se que o acto de embargo em causa não é verticalmente definitivo. Não representa a última palavra da Administração em termos de definição da situação jurídica dos recorrentes, não sendo, por si mesmo, lesivo dos respectivos direitos e interesses. Pelo que não é insusceptível de recurso contencioso, nos termos do art. 25 da LPTA, tal como decidiu a sentença recorrida.

E não se diga, como fazem os recorrentes, na respectiva alegação, que o entendimento seguido na sentença não é aceitável face à actual redacção do art. 268, nº 4 da Constituição da República.

Como bem se refere, ainda, no já citado acórdão de 20.11.02,

É certo que a alteração introduzida na redacção do art. 268° da CRP pela Lei Constitucional n° 1/89, deslocou o critério de selecção dos actos recorríveis da definitividade para a lesividade, alargando, assim, a recorribilidade a certos actos que até aí eram contenciosamente inimpugnáveis.

Todavia, uma coisa é a ampliação da garantia e outra é a abertura imediata das portas do tribunal. No caso dos actos do subalterno, a exigência de prévio recurso hierárquico como via de, em primeira linha, esgotar a possibilidade da satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo, em princípio, não inviabiliza nem restringe a tutela judicial efectiva dos administrados, "dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou silente, que decide o recurso" (cf. VIEIRA DE ANDRADE, "A Justiça Administrativa ", 38 ed., pp. 236/237).

Trata-se de um mero condicionamento legítimo, não desproporcionado e justificado pela tutela de outros valores constitucionalmente relevantes que o modelo hierárquico de organização visa assegurar. Como refere PAULO OTERO (Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, pp. 404-405) "a hierarquia, ao assegurar a unidade da acção administrativa, surge como estrutura organizativa passível de melhor concretizar e garantir os princípios constitucionais da igualdade, justiça, imparcialidade e proporcionalidade ao nível do procedimento administrativo" e "permite conciliar a eficiência administrativa e a tutela dos administrados, sendo a principal garantia destes contra a inconveniência e inoportunidade dos actos administrativos".

Portanto, o art. 25° LPTA, interpretado, como foi na sentença, como o sentido, de exigência do pressuposto da impugnação administrativa necessária não contraria o n° 4 do art. 268° CRP.

Assim o tem entendido a Jurisprudência deste Supremo Tribunal ( cf. os acórdãos de 1994.11.17- recº n° 34709, de 1996.06.20- recº n° 39787, de 1999.12.17- recº n° 45 163 (pleno), de 2002.07.05- recº n° 442/02-13 e de 2002.10.16- reco n° 202/02) e a Jurisprudência do Tribunal Constitucional (vide acórdãos 603/95, Procº 223/96, in DR II de 1996.03.14 e 425/99/T, Procº 1116/98, in DR II de 1999.12.03).

A alegação dos recorrentes é, pois, totalmente improcedente.

III- Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelos recorrentes, fixando-se a procuradoria e a taxa de justiça, respectivamente, em Euros 400 e Euros 200.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2002.

Adérito Santos – Relator – Vítor Gomes – Cândido Pinho (vencido, conforme voto que junto em anexo).

Voto de vencido:

É indiscutível que a relação é hierárquica no caso em apreço.

O que se questiona é se o superior hierárquico, no caso o Ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais, tinha competência para o recurso hierárquico necessário, se o acto do director regional não seria definitivo e executório.

Em sede de recurso facultativo, não há dúvida que o Ministro o podia conhecer, porque o poder de revisão está sempre presente na sua esfera de acção.

Mas para o recurso hierárquico necessário não, uma vez que lhe falta o poder de reexame (artº 167º, nº1, CPA), próprio que é de um feixe de competências que devem estar expressamente conferidas na lei (principio da legalidade da competência: artº 29º, nº 1, CPA).

Assim, e tal como noutras ocasiões temos defendido, entendo que o recurso não poderia ter sido rejeitado na 1ª instância. Não havia lugar a recurso hierárquico necessário, mas sim imediatamente recurso contencioso.

Lisboa, 2002/12/18