0865/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A realização de construções de qualquer natureza, aterros, escavações, e derrube de árvores, enunciadas no nº 1 do artº 7º do Dec. Lei 168/84, de 22/Maio, sem autorização do presidente da comissão instaladora da PAISAGEM PROTEGIDA DA ARRÁBIDA FÓSSIL DA COSTA DA CAPARICA, para além de integrar matéria contra-ordenacional, nos termos do artº 9º do mesmo diploma, punível com as coimas ali enunciadas, e acessoriamente com apreensão dos "objectos utilizados ou produzidos aquando da infracção" (nº 3 daquele artº 9º), sujeita o seu autor a repor a situação anterior à infracção" (nº 1 do artº 10º) e, caso não o façam, no prazo que lhes for indicado, a mesma entidade mandará proceder às "demolições, obras e trabalhos necessários à reposição da situação anterior" (nº 2 do artº 10º).

II- A ordem de reposição emitida a tal respeito por aquela entidade, que não exige um nexo de imputação subjectiva, bastando-se com a sua verificação objectiva, constitui uma medida de polícia, sujeita aos princípios de direito administrativo, relativamente ao qual o interessado, detém a garantia de recurso contencioso, a interpor para o competente tribunal da jurisdição administrativa, nos termos das disposições conjugadas dos artºs, 213º, nº 3 e 268º, nº 4, da CRP e 25º da LPTA diferenciada, assim, da aludida contra-ordenação.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, recorre da douta sentença proferida no Tribunal Administrativo de Lisboa (TAC) que se declarou materialmente incompetente, com a sua consequente absolvição da instância, para conhecer do recurso que ali interpôs contra a decisão do PRESIDENTE DA COMISSÃO INSTALADORA DA PAISAGEM PROTEGIDA DA ARRÁBIDA FÓSSIL DA COSTA DA CAPARICA (E.R.), de 13.04.2000, que lhe aplicou uma coima e ordenou a reposição da situação anterior à infracção, demolindo as construções e repondo os materiais retirados pelo desaterro, com modelação e compactação do terreno e reposição do coberto vegetal autóctone.

Inconformado com tal decisão, dela recorre para este STA.

Alegando, formulou ao final as seguintes CONCLUSÕES:

1° No presente recurso contencioso não está em causa a aplicação de qualquer coima, mas apenas uma ordem de "reposição da situação anterior à infracção", o que, conforme se decidiu na sentença recorrida, integra "um litígio emergente de relação jurídico-administrativa";

2ª O âmbito das relações jurídico-administrativas está delimitado pela actividade das pessoas colectivas públicas realizada ao abrigo de normas que conferem poderes da autoridade, tendo em vista a prossecução dos interesses públicos que Ihes sejam confiados - como se verifica in casu -,competindo aos Tribunais Administrativos dirimir os conflitos ou litígios emergentes de tais relações, ex vi dos arts. 212°/3 e 268° da CRP (cfr. anterior artigo 214°);

3ª A entender-se que normas de legislação ordinária determinariam a incompetência dos Tribunais Administrativos - v. art. 61° do DL 433/82, de 27 de Outubro e art. 77° /1 /d) da Lei 3/99, de 13 de Janeiro -, como se decidiu na douta sentença recorrida, sempre se teria de concluir pela sua manifesta inconstitucionalidade, face ao disposto nos arts. 212°/3 e 268°/4 da CRP e, consequentemente, pela sua inaplicabilidade in casu (v. art. 204° da CRP; cfr. art. 4°/3 do ETAF);

4ª A aliás douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente o disposto nos arts. 204°, 212°/3 e 268° da CRP, bem como no art. 4°/3 do ETAF.

A E.R. não contra-alegou.

Neste Supremo Tribunal, a Exm.ª Magistrada do Ministério Público, através do seu douto parecer de fls. 68-68v. propugna no sentido da improcedência do recurso, para o que invoca, em resumo, o que segue.

Do disposto no artº 61º do DL 433/82, resulta pertencer ao tribunal comum a competência em matéria de contra-ordenações.

Por outro lado, não se verifica a alegada inconstitucionalidade por pretensa violação do artº 212, nº 3 da CRP, pois que este normativo não impõe uma reserva material absoluta da competência dos tribunais administrativos.

Também não é afrontado o princípio da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no nº 4 do artº 268º da CRP, visto que a mesma é assegurada pelo recurso ao tribunal comum quanto à matéria em causa.

Sem vistos dada a simplicidade da questão, vêm os autos à conferência para apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1.

De Facto

Para decidir, considerou o Tribunal a quo os seguintes FACTOS (M.ª de F.º):

1º:

Em 13 de Abril de 2000 o recorrido proferiu a seguinte decisão no processo de contra-ordenação nº 5/99, instaurado contra o ora recorrente:

“(...)

O arguido, sem para tal ter autorização do Presidente da Comissão lnstaladora da Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica procedeu à construção de um muro em alvenaria, com 24 metros de comprimento do lado nascente e 108 metros do lado norte, fotos a fls 4 dos autos, bem como à construção de um muro de pedra solta com setenta metros de extensão e alturas variáveis entre um e três metros, para suporte de um talude vertical, fotos a fls 2 e 3 dos autos, resultante de uma alteração de relevo natural, com escavação numa área de 1500 m2, com remoção de um volume de terras calculado em 2500 m3, com desmatação prévia do coberto vegetal existente.

Estas obras assumidas pelo arguido, não constavam do projecto de construção de uma moradia, com parecer positivo por esta Paisagem Protegida, doc a tIs 28 a 30 dos autos, e licenciado pela Câmara Municipal de Almada, com alvará de construção n° 305/97.

Segundo o arguido, surgiram no desenvolvimento da construção e destinavam-se a melhorar o enquadramemo estético do prédio e garantir uma maior segurança aos futuros moradores, não tendo submetido as mesmas a apreciação, antes de iniciá-las, em virtude de pretender aproveitar a disponibilidade de mão-de-obra e maquinaria presente.

A zona em que o arguido realizou as obras, nomeadamente o corte com desaterro na vertente norte, que se destina a permitir a vista do oceano da moradia que está a construir, representa grave risco de acréscimo de erosão da arriba, pela destruição do coberto vegetal, e pelo desaterro, encontrando-se o mesmo na sua totalidade numa faixa de 70 metros para este da crista da Arriba, doc a fIs 31 dos autos, onde a lei interdida qualquer construção que não seja indispensável ao aproveitamento agrícola do solo nos termos artº 8-1. do Dec-Lei nº168/84 de 22 de Maio, e que, se destina à protecção da mesma, daqui se concluindo, que não são permitidas quaisquer intervenções na proximidade desta, cuja preservação constitui o objectivo principal da criação da Área Protegida.

Ora, o arguido tinha perfeito conhecimento desta impossibilidade e da proibição, visto já ter sido objecto do processo de Contra-Ordenação nº8/93, (colocação de uma vedação na faixa dos 70 metros e na própria arriba), com sentença do Tribunal de Almada, (doc a fls 18 a 27 dos autos) e dos autos de noticia nº7/90 e 21/91 e processo de C.O nº 5/92, (doc a fls 15 a 17 dos autos), por obras sem autorização do Presidente da Comissão Instaladora da Paisagem Protegida.

Também a Câmara de Almada, alertada por esta Área Protegida, doc a fls 32 e 33 dos autos, para o não cumprimento do projecto licenciado, notificou com data de 16/07/99, o arguido a proceder à reposição das irregularidades num prazo de sessenta dias, doc. a fls 12 dos autos, o que não veio a acontecer até ao presente.

O arguido, ao realizar obras sucessivas sem autorização do Presidente da Comissão lnstaladora da Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa da Caparica, agiu com dolo, tirando no presente caso e pelas suas declarações, ao afirmar que, realizou as obras sem autorização prévia, por pretender aproveitar a mão-de-obra e maquinaria presentes para a construção da sua moradia, proveito da realização de obras em zona interdita e gravosa em termos ambientais e que não poderiam ser autorizadas, com desrespeito pelos preceitos legais, em perfeita consciência da ilicitude do acto.

Encontra-se assim claramente provada a violação das normas estabelecidas no Arto 7 -I. alínea a) e alínea b) do Decreto- Lei n° 168/84 de 22 Maio e constituem contra - ordenação, punível com a coima de 50.000$00 (cinquenta mil escudos) a 3.000.000$00 (Três milhões de escudos), nos termos do Art° 9, nº 1, alínea a) do mencionado Decreto- Lei.

Na dosimetria da coima a aplicar deverão ser ponderados os critérios enunciados no artº 18, n° 1 do Dec-Lei nº433/82 de 27 de Outubro, na redacção do Dec-Lei 244/95 de 14 de Setembro, nomeadamente, a gravidade da contra-ordenação, a culpa do agente e a sua situação económica.

O desaterro, levado a cabo pelo arguido, situa-se em plena faixa de protecção da crista da arriba, movimentou grande quantidade de terras, coloca em risco de erosão a crista da arriba e destinou-se tão só a acrescentar mais valia à edificação, dotando-a de vistas para o mar.

Pela gravidade das infracções, culpa do arguido e tendo em conta a dimensão das obras que executou, decido aplicar ao arguido, A... supra identificado, uma coima de 1.000.000$00 (um milhão de escudos) pela prática da referida Contra-Ordenação. Decido ainda fixar as custas do Processo em 2496$00 ( dois mil quatrocentos e noventa e seis escudos), a pagar pelo arguido.

O arguido, fica ainda obrigado ao cumprimento do disposto do arº 10º do Dec-Lei 168/84, de 22 de Maio devendo repor a situação anterior à infracção demolindo as construções e repondo os materiais retirados pelo desaterro com modelação e compactacão do terreno e reposição do coberto vegetal autóctone no prazo de 30 dias, contados a partir da presente notificação.

Esta decisão transita em julgado e toma-se exequível se não for judicialmente impugnada, nos termos do art° 59 do DL 433/82, de 27 de Outubro, na redacção do DL 244/95, de 14 de Setembro, podendo o tribunal, em caso de impugnação judicial, decidir mediante audiência, ou caso o arguido e o Ministério Público não se oponham, mediante simples despacho.

A coima aplicada deve ser paga no prazo máximo de 10 dias, após o carácter definitivo, ou o trânsito em julgado da decisão e em caso de impossibilidade de pagamento tempestivo, tal facto deve ser comunicado a esta Autoridade Administrativa.

Praia da Rainha, 13 de Abril de 2000 (...)”

2º

O recorrente interpôs recurso desta decisão no Tribunal Judicial da comarca de Almada.

2.

DO DIREITO

Como se viu, o recorrente procedeu à construção de um muro em alvenaria, bem como à construção de um muro de pedra solta para suporte de um talude vertical, com escavação e remoção de um volume de terras, e ainda com desmatação prévia do coberto vegetal existente, tudo com as extensões descritas na M.ª de F.º, sem para tal ter autorização da E.R., obras essas que não constavam do projecto de construção de uma moradia, com parecer positivo dos serviços da mesma entidade, e licenciado pela Câmara Municipal de Almada.

Ora, a decisão recorrida (A.C.I.) traduziu-se no acto de 13 de Abril de 2000 do PRESIDENTE DA COMISSÃO INSTALADORA DA PAISAGEM PROTEGIDA DA ARRÁBIDA FÓSSIL DA COSTA DA CAPARICA (E.R.), que, face a tal situação aplicou ao recorrente uma coima e ordenou a reposição da situação anterior às descritas obras, demolindo as construções e repondo os materiais retirados pelo desaterro, com modelação e compactação do terreno e reposição do coberto vegetal autóctone.

Vinham imputados ao acto recorrido nomeadamente, vícios decorrentes da circunstância de se não haver atentado que preexistiam às sobreditas obras, um licenciamento municipal e outros actos tácitos e expressos constitutivos de direitos, pelo que incorreu em ilegal revogação, violação dos artºs 13º, 62º e 266º da CRP, que o Dec. Lei 166/84 (sob cujos auspícios o ACI foi praticado) enferma de inconstitucionalidade, nomeadamente por violação do conteúdo essencial do direito de propriedade e do princípio da justa indemnização, e também no vicio de falta de fundamentação.

Face ao referido acto e perante tal ordem de arguições, a sentença recorrida, ponderando embora que o litígio em causa emergia de relação jurídico-administrativa, julgou que se verificava incompetência material do TAC, basicamente por entender que o mesmo acto respeitava a matéria contra-ordenacional, sendo que a respectiva apreciação era deferida a tribunal da jurisdição comum.

Não é esse, no entanto, o entendimento do recorrente por entender, basicamente, que, no presente recurso contencioso não está em causa a aplicação de qualquer coima, mas apenas uma ordem de "reposição da situação anterior à infracção", o que, integra "um litígio emergente de relação jurídico-administrativa", sendo que, o âmbito das relações jurídico-administrativas está delimitado pela actividade das pessoas colectivas públicas realizada ao abrigo de normas que conferem poderes da autoridade, tendo em vista a prossecução dos interesses públicos que Ihes sejam confiados, sob pena de se concluir pela manifesta inconstitucionalidade das normas de legislação ordinária que determinariam a incompetência dos Tribunais Administrativos - v. art. 61° do DL 433/82, de 27 de Outubro e art. 77° /1 /d) da Lei 3/99, de 13 de Janeiro -,face ao disposto nos arts. 212°/3 e 268°/4 da CRP e, consequentemente, pela sua inaplicabilidade in casu.

Vejamos:

Pese embora o ACI assente na constatação daquela ordem de factos, traduzidos na efectivação sob a responsabilidade do recorrente das sobreditas obras, pode (e deve) lobrigar-se no entanto, que o mesmo encerra duas ordens de estatuições endereçadas ao recorrente: a sujeição à aplicação de uma coima, e uma ordem de reposição do terreno ao estado anterior à efectivação daquelas obras.

É, aliás, o que decorre do enunciado no Dec. Lei nº168/84, de 22 de Maio, diploma que criou a PAISAGEM PROTEGIDA DA ARRÁBIDA FÓSSIL DA COSTA DA CAPARICA (PPAFCC), e que estabeleceu que certo tipo de obras a levar a efeito dentro do respectivo perímetro, “para além dos licenciamentos camarários ou outros previstos na lei”, estão sujeitos a autorização da entidade responsável pela PPAFCC. Entre tais obras, enunciadas no nº 1 do seu artº 7º, contam-se, precisamente, construções de qualquer natureza, aterros, escavações, e derrube de árvores, estabelecendo o artº 9º que, a sua realização sem aquela autorização, constituem contra-ordenações puníveis com as coimas ali enunciadas, e acessoriamente com apreensão dos “objectos utilizados ou produzidos aquando da infracção” (nº 3 daquele artº 9º).

Mais ali se prevê no entanto que, “os infractores...são obrigados...a todo o tempo, a repor a situação anterior à infracção” (nº 1 do artº 10º) e que, caso não o façam, “no prazo que lhes for indicado, o presidente da comissão instaladora ou o director da Paisagem Protegida...mandarão proceder às demolições, obras e trabalhos necessários à reposição da situação anterior” (nº 2 do artº 10º).

Como se viu, foi o que sucedeu no caso, em que o ora recorrente, para além da condenação em coima, ficou ainda obrigado ao cumprimento do disposto do arº 10º do Dec-Lei 168/84, de 22 de Maio, devendo repor a situação anterior à infracção demolindo as construções e repondo os materiais retirados pelo desaterro com modelação e compactacão do terreno e reposição do coberto vegetal autóctone.

Como é sabido, uma tal situação, isto é, a possibilidade de dada situação infraccional fazer incorrer o seu autor em duas ordens de reacções é frequente em direito administrativo.

Veja-se o caso mais comumente posto aos tribunais administrativos, atinente ao regime do regime de licenciamento de obras particulares (aprovado pelo DL 445/91, vigorando agora como é sabido, o Dec. Lei nº 555/99, alterado pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4/Junho), e em que, a par de se considerar que constituem contra-ordenações, nomeadamente, “a execução de obras de construção civil...efectuados sem alvará de licença de construção” [in alínea a) do nº 1 do artº 54º), se prevê que, “o presidente da câmara municipal...pode ainda, quando for caso disso, ordenar a demolição da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras...,fixando para o efeito o respectivo prazo” (nº 1 do artº 58º).

A questão que se põe, assim, é a de saber se as duas ordens de estatuições acima referidas, têm a mesma natureza.

Adiante-se, desde já que a resposta a dar é negativa, basicamente por que têm a ver com diferenciados valores.

Por um lado, muito embora não esteja em causa algum valor ou interesse fundamental de vida em comunidade ou da personalidade ética do homem (cf. Eduardo Correia in Direito Criminal, vol. I 28 – 29 ), mas de todo o modo não inteiramente indiferente no plano ético, entendeu-se constituir a mesma, um facto ilícito e censurável que preenche um tipo legal no qual se comina uma coima (cf. artº.1º. do Dec. Lei 433/82, de 27/OUT), isto é, respeita a uma contra-ordenação. E daí a tipificação operada através do citado artº 9º, sancionada a título principal com uma coima.

Por outro lado, e em ordem à salvaguarda do interesse meramente ordenador e conformador paisagístico-científico, entendeu-se que aquela ordem de alterações na paisagem e na flora caiem ainda na alçada de um mecanismo de actuação célere, que não andará longe daquilo a que o Prof. Marcello Caetano chamava medidas de polícia, sujeitas, como tal, aos princípios de direito administrativo, como providência limitativa da propriedade com o fim de evitar a produção de danos sociais (cf. Manual, II Vol., a p. 1170), a qual não exige um nexo de imputação subjectiva dos eventos perturbadores daquela ordem paisagístico-científica, bastando-se com a sua verificação objectiva. E daí o poder, conferido pelo citado artº 10º de ordenar a reposição da situação anterior à infracção.

A reforçar a conclusão de que se está perante medidas diferenciadas, concretamente não podendo aquela ordem de reposição considerar-se como sanção acessória da contra-ordenação, aponta claramente o elemento sistemático, pois que, como se viu, as respectivas sanções acessórias que lhe estão associadas, e a que já se aludiu, encontram-se naturalmente previstas no mesmo dispositivo atinente à contra-ordenação (nº 3 do artº 9º), ao passo que a possibilidade de ordenar aquela reposição encontra-se prevista no artº 10º.

Em suma, de um lado estamos perante uma contra-ordenação, cuja apreciação competindo embora à E.R., dela cabe recurso para o competente tribunal da jurisdição comum (cf. artºs 61º e segs. do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações do DL nº 244/95, de 14/SET), e com o ritualismo ali previsto, e que o interessado submeteu à sua apreciação (como assinala a sentença) e do outro, estamos perante uma medida meramente administrativa aplicada por acto administrativo impositivo, relativamente ao qual o interessado, detém a garantia de recurso contencioso para o competente tribunal da jurisdição administrativa, nos termos das disposições conjugadas dos artºs, 213º, nº 3 e 268º, nº 4, da CRP e 25º da LPTA e, cuja impugnação o mesmo interessado submeteu, e bem, à apreciação do tribunal a quo, e a que imputou vicio típicos do acto administrativo, como também se viu.

III. DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, e em provimento do presente recurso, acordam em revogar a decisão recorrida, ordenando-se a remessa dos autos ao tribunal recorrido a fim de ali prosseguirem seus ulteriores termos, se outra razão a tal não obstar.

Sem custas

Lx, aos 3 de Junho de 2003.

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Adelino Lopes